Pubblicato il 15/02/2022

N. 00468/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00380/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 380 del 2021, proposto da Società Castello di Rocca Cilento s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati F G S, I T, L L con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo -Segretariato Regionale per la Campania, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so V E, 58;
Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo - Segretariato Generale, Ufficio Legislativo, Direzione Generale Bilancio, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento, previa adozione della più idonea misura cautelare

- del provvedimento del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo – Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino, prot. n. 629-P del 13.1.2021 (Class 34.43.04/236.2/2019) trasmesso a mezzo p.e.c. in pari data, avente ad oggetto “Comune di Lustra (SA) – Castello di Rocca Cilento – richiesta di collaudo lavori già effettuati e successiva richiesta di annullamento istanza di autorizzazione art. 21”, nella parte in cui afferma che: “per quanto riguarda invece la trasmissione del SAL n. 1 e la richiesta di collaudo sopra citate, finalizzate all’erogazione del contributo, si fa presente che in data 10.11.2020 è pervenuta da parte del Segretariato generale della Campania la nota n. 6241-P, accolta al protocollo dell’ufficio scrivente al n. 20632-A del 10.11.2020, che si allega. Nella stessa, sulla scorta di un parere dell’Ufficio Legislativo del Ministero e della conseguente valutazione in merito dell’Ufficio Bilancio, si rende noto che il contributo richiesto non potrà essere erogato, in quanto non risponderebbe ai requisiti previsti dall’art. 31 del Codice”;

- della nota n. 6241-P del 10.11.2020 del Segretariato Regionale per la Campania e relativi allegati, ossia: i) la nota della Direzione Generale Bilancio, prot. n. 14517 del 21.10.2020, avente ad oggetto “programmazione degli interventi finanziari del Ministero a favore del proprietario, possessore o detentore del bene culturale ai sensi degli artt. 31, 35 e 36 del d.lgs. 42/2004. Annualità 2019 e 2020. Circolari DG Bilancio n. 38 del 21/05/2019, n. 33 del 26/05/2020 e n. 50 del 17/07/2020”, nella parte in cui tale Organo afferma che: “stando al tenore letterale della disposizione testé citata [art. 31, comma 2, d.lgs. 42/2004 – n.d.r.], ai fini dell’erogazione del contributo, è necessaria la sussistenza della contestualità fra autorizzazione ai lavori e ammissibilità al contributo. Ebbene, dall’esame della documentazione posta a corredo della nota prot. n. 5022 del 29 settembre 2020 … parrebbe non sussistere il connotato della contestualità in alcuni dei casi oggetto di esame (i.e. … Lustra (SA), Castello di Rocca Cilento)”;
ii) la nota del Segretariato Regionale per la Campania n. 5022-P del 29.9.2020, nella parte in cui chiede alla Direzione Generale Bilancio “l’eventuale assenso sull’operato dello scrivente” rispetto a contributi già ammessi nel 2019 (e 2020);
iii) la circolare n. 43 del Segretariato Generale del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo, prot. n. 4726 del 17.9.2020 e l’accluso parere dell’Ufficio Legislativo del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo, prot. n. 21681 del 3.9.2020, inoltrato a tutti i Segretariati Regionali del Ministero;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente o, comunque, connesso a quelli che precedono, anche se sconosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo - Segretariato Regionale, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2022 il dott. R E e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente, titolare del Castello di Rocca Cilento (bene di interesse storico-artistico), è stata autorizzata allo svolgimento di lavori di restauro e adeguamento per la realizzazione di un complesso turistico ricettivo con provvedimenti nn. 20040 il 3 agosto 2017 e 11907 del 18 maggio 2018, ai sensi degli artt. 21 e ss. del d.lgs. n. 42/2004.

L’11 aprile 2018 la ricorrente ha quindi presentato alla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino richiesta di ammissione ai contributi statali in conto capitale e in conto interessi, previsti dagli artt. 35 e 37 del citato decreto, per il finanziamento dei lavori di cui al progetto già autorizzato con la citata nota n. 20040/2017;
a tale istanza ha fatto seguito quella di riattivazione/reiterazione del 23 gennaio 2019.

Con provvedimento n. 4478 del 25 febbraio 2019 l’Amministrazione ha ritenuto l’intervento “ammissibile alla procedura per l’ottenimento di contributi statali previsti dagli artt. 35 e 36 del d.lgs. n. 42/2004”, approvando le opere e i prezzi per un importo di euro 5.552.642,06 e precisando che “la presente vale quale proposta alla istanza prodotta e che la determinazione della misura del contributo è riservata alla Commissione Regionale Patrimonio Culturale”;
il medesimo provvedimento, indirizzato anche al Segretariato regionale per la Campania – Napoli del Ministero per i Beni e le Attività culturali e per il Turismo, rammentava la necessità di far pervenire all’ufficio, a lavori ultimati, la documentazione ivi indicata nonché l’obbligo di sottoscrivere atto di convenzione per la fruizione del bene.

Con nota del 13 marzo 2019, la ricorrente ha comunicato l’inizio dei lavori dal 14 marzo 2019 e, con successiva nota del 26 marzo 2019, ha chiesto che la misura del contributo fosse fissata in misura pari al 50 per cento della spesa complessiva;
con successiva nota n. 22484 del 17 ottobre 2019 la Soprintendenza ha proposto al Segretariato regionale il concorso alla spesa per un ammontare pari al 40 per cento della stessa.

Il 28 agosto 2020 la ricorrente ha trasmesso alla Soprintendenza perizia giurata relativa al primo stato di avanzamento dei lavori e il 7 dicembre 2020 ha sollecitato l’effettuazione della visita di collaudo.

Con provvedimento n. 629 del 13 gennaio 2021 la Soprintendenza ha rappresentato che, con nota n. 6241 del 10 novembre 2021, il Segretariato regionale, sulla scorta di un parere dell’Ufficio legislativo del Ministero e della conseguente segnalazione dell’Ufficio Bilancio, ha chiarito “che il contributo richiesto non potrà essere erogato, in quanto non rispondente ai requisiti previsti dall’art. 31” del d.lgs. n. 42/2004: la valutazione circa l’ammissibilità dell’intervento ai fini dell’accesso ai contributi pubblici avrebbe dovuto essere contestuale all’autorizzazione allo svolgimento dei lavori, autorizzazione intervenuta peraltro nel periodo di sospensione dell’efficacia delle norme che prevedono la concessione dei contributi, disposta dall’art. 1, comma 26 ter , del d.l. n. 95/2012.

2. Con ricorso notificato il 10 marzo 2021 e depositato in pari data, la società ricorrente impugna tale nota e i documenti ad essa allegati, proponendo un unico ed articolato motivo di ricorso con cui deduce la violazione dell’art. 31, comma 2, del d.lgs. n. 42/2004 in quanto la formulazione della norma indurrebbe a ritenere, diversamente da quanto affermato dall’Amministrazione, che la richiesta di ammissione a contributo non deve essere necessariamente proposta contestualmente alla richiesta di autorizzazione allo svolgimento dei lavori da finanziare (non essendo peraltro espressamente vietata la presentazione dell’istanza di ammissione a contributo durante l’iter autorizzativo o dopo l’emanazione dell’autorizzazione), con la conseguenza che risulterebbe irrilevante anche la sospensione ex lege del meccanismo di contribuzione avendo la ricorrente presentato domanda di riattivazione della procedura e l’Amministrazione dichiarato l’ammissibilità a contributo e disposto l’iscrizione a bilancio dei contributi dopo la cessazione del periodo di sospensione;
la ricorrente deduce, ritenendo l’ammissione a contributo perfezionatasi già nel 2019, altresì la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 e dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 in quanto non è stato individuato uno specifico interesse pubblico al ritiro della precedente ammissione né tale ritiro è avvenuto entro un termine ragionevole né ancora è stato valutato l’interesse dei destinatari alla conservazione dell’atto a fronte dell’affidamento ingenerato.

3. L’Amministrazione, costituitasi, eccepisce preliminarmente incompetenza del TAR adito a favore del TAR Lazio - Roma ai sensi dell’art. 13, comma 4 bis , c.p.a. (in quanto la ricorrente ha impugnato, tra l’altro, anche la circolare n. 43 del Segretariato Generale del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo prot. n. 4726 del 17.9.2020 e il parere dell’Ufficio Legislativo del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo prot. n. 21681 del 3.9.2020, sollevando censure riferite alle prescrizioni contenute nei predetti atti, tutti emanati dagli Uffici centrali del Ministero e aventi efficacia sul territorio nazionale) e argomenta per l’infondatezza del ricorso.

4. Con ordinanza n. 117/2021 è stata accolta la domanda cautelare e disposto l’accantonamento delle somme.

5. All’udienza pubblica del 12 gennaio 2021, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Va preliminarmente affermata la competenza del TAR adìto in relazione alla presente controversia. Nel caso di specie l’interesse a ricorrere deve essere ricollegato alla nota n. 629 del 13 gennaio 2021, adottata nei confronti della ricorrente dalla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le province di Salerno e Avellino;
l’impugnazione, a scopo meramente cautelativo, della circolare n. 43 del Segretariato Generale del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo e dell’allegato parere dell’Ufficio Legislativo del medesimo Ministero, non può determinare alcuno spostamento della competenza ai sensi dell’art. 13, comma 4 bis , c.p.a. in quanto tali atti, avendo carattere meramente interpretativo e rilevanza esclusivamente interna, non costituiscono atti normativi o generali (cfr. TAR Lazio – Roma, ord. n. 4312/2021).

La citata nota n. 629 del 13 gennaio 2021 è da ritenersi tuttavia impugnabile in quanto lesiva degli interessi della ricorrente, determinando l’arresto del procedimento e precludendo l’accesso al finanziamento richiesto.

7. Il ricorso, tuttavia, è infondato.

L’art. 31 del d.lgs. n. 42/2004 prevede che l’ammissibilità degli interventi di restauro e degli altri interventi conservativi sui beni culturali ai contributi statali previsti dagli artt. 35 e 37 del medesimo decreto deve essere valutata dalla Soprintendenza in sede di autorizzazione degli interventi ex art. 21 del già citato decreto. La disposizione pone quindi una condizione di contestualità tra l’istanza di autorizzazione e l’istanza di ammissione a contributo, che costituisce un onere per il soggetto privato che intenda beneficiare del finanziamento pubblico (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 1° aprile 2014, n. 1556, che ha così interpretato la disposizione, pur ritenendola non applicabile ratione temporis alla fattispecie oggetto del giudizio).

Tale contestualità si ricollega a un’esigenza di programmazione delle risorse economiche e di controllo sugli interventi oggetto di finanziamento.

Infatti, secondo le previsioni di cui al decreto n. 471/2018, adottate in attuazione dell’art. 1, comma 314, della legge n. 205/2017, il procedimento di concessione dei contribuiti in questione prende avvio con la raccolta delle domande di contributo da parte dei Segretariati regionali e la determinazione da parte di questi del fabbisogno annuale, continua poi la comunicazione di tale fabbisogno alla Direzione Generale Bilancio del medesimo Ministero ai fini dell’elaborazione da parte di quest’ultimo di un programma annuale che individua il budget disponibile per ciascuna regione e si conclude con il riconoscimento, nei limiti delle risorse stanziate con l’atto di programmazione, da parte di ciascun Segretariato regionale dei contributi in capo ai richiedenti, come previsto dall’art. 4 del medesimo decreto, secondo l’ordine di priorità determinato dallo stesso articolo e nella misura percentuale prevista successivo art. 5 (cfr. art. 4 del decreto n. 471/2018 “ciascun Segretariato regionale, in accordo con gli altri uffici regionali interessati, provvede al riconoscimento dei contributi”).

Sotto il profilo della programmazione delle risorse economiche, la contestualità tra l’istanza di autorizzazione e l’istanza di finanziamento consente di assicurare la onnicomprensività della proposta di stanziamento e, considerato altresì che il criterio di cui all’art. 3, comma 2, lett. a), del decreto n. 471/2018 ancora la distribuzione del budget anche all’ammontare delle richieste pervenute nel medesimo periodo, di creare così le condizioni per il successivo stanziamento contestuale delle risorse necessarie a finanziare gli interventi autorizzati nell’anno di riferimento e destinati pertanto a essere eseguiti a partire dal medesimo anno;
con il completamento dei lavori e il collaudo degli stessi, l’effettuazione delle verifiche propedeutiche permette poi all’Amministrazione di concedere in via definitiva i contributi già stanziati e altresì erogabili (l’art. 36, comma 1, del d.lgs. n. 42/2004 prevede infatti che “il contributo è concesso dal Ministero a lavori ultimati e collaudati sulla spesa effettivamente sostenuta dal beneficiario”). La presentazione di istanze di finanziamento non contestuali alle istanze di autorizzazione degli interventi da finanziare potrebbe non solo pregiudicare la programmazione delle risorse economiche e la finanziabilità dell’intervento (stante anche il rapido susseguirsi degli adempimenti richiesti all’Amministrazione a tali fini) ma determinare altresì situazioni di concentrazione delle istanze di finanziamento e di squilibrio nella attribuzione delle risorse: la concentrazione, nel medesimo periodo di riferimento, delle istanze di finanziamento di interventi già autorizzati (nel periodo precedente) e di interventi oggetto di contestuale istanza di autorizzazione, considerate le limitate risorse disponibili, potrebbe pregiudicare queste ultime determinando l’erosione degli stanziamenti a vantaggio delle prime in ragione dei criteri di priorità stabiliti dal medesimo decreto ministeriale (tra cui quello dell’ordine cronologico degli presentazione delle domande);
le istanze di finanziamento relative a interventi autorizzati in periodi precedenti verrebbero quindi a concorrere con le istanze relative agli interventi autorizzati nel periodo in questione, determinando una potenziale riduzione delle risorse disponibili per queste ultime e pregiudicandole in ragione del carattere non illimitato delle somme disponibili.

La contestualità tra l’istanza di autorizzazione e l’istanza di finanziamento consente di evitare altresì l’aggiramento di eventuali sospensioni dei finanziamenti relativi agli interventi sui beni culturali, disposte nel periodo di presentazione dell’istanza di autorizzazione, con conseguente pregiudizio anche per la finanziabilità degli interventi autorizzati nei periodi successivi;
nel caso di specie infatti gli interventi sono stati autorizzati nel corso dell’anno 2018 per il quale i finanziamenti della specie risultavano sospesi: l’art. 1, comma 26 ter del d.l. n. 95/2012, convertito dalla legge n. 135/2012, vigente nel periodo in cui sono state presentate e autorizzate le istanze, ha infatti previsto la sospensione della concessione dei contributi di cui agli artt. 35 e 37 del d.lgs. n. 42/2004 fino al 31 dicembre 2018 (con ripresa della contribuzione pubblica dal 1° gennaio 2019, secondo le previsioni dell’art. 1, comma 314, della legge n. 205/2017 che ha altresì disposto l’abrogazione del citato art. 1, comma 26 ter , del d.l. n. n. 95/2012).

Considerato il descritto procedimento di ammissione al finanziamento, l’atto con cui l’Amministrazione ha disposto il ritiro della precedente valutazione di ammissibilità non può essere ritenuto poi soggetto alla disciplina in materia di autotutela e in particolare all’applicazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, essendo intervenuto in relazione a un atto endoprocedimentale.

L’art. 31 del d.lgs. n. 42/2004 prevede infatti che il Soprintendente valuti non l’ammissione ma l’ammissibilità dell’intervento al finanziamento;
nell’ambito del medesimo art. 31, con riferimento tuttavia ai contributi previsti non dall’art. 35 ma dall’art. 37 del citato decreto (cfr. comma 2 bis ), il legislatore utilizza il termine “ammissione”, ammissione che avviene peraltro sulla base dell’“ammontare delle risorse disponibili, determinate annualmente con decreto ministeriale”, dimostrando così di utilizzare consapevolmente i termini “ammissibilità” e “ammissione”, in relazione a momenti diversi del procedimento e ricollegando in particolare l’ammissione (ovvero la definitiva attribuzione del contributo pubblico a conclusione del procedimento) al preventivo stanziamento delle risorse necessarie al finanziamento.

Ciò trova riscontro anche nell’art. 4 del decreto n. 471/2018 che, con più specifico riferimento ai contributi di cui all’art. 35 del d.lgs. n. 42/2004, prevede che ciascun Segretariato regionale possa provvedere al riconoscimento dei contributi, secondo l’ordine di priorità previsto dal medesimo art. 4 e nella misura determinata secondo il successivo art. 5, “nell’ambito delle risorse rispettivamente attribuite” ovvero delle risorse disponibili nell’ambito della programmazione economica e degli stanziamenti di budget disposti secondo la previsione del precedente art. 3 del medesimo decreto.

Ai fini, quindi, dell’ammissione al contributo sono necessari la preliminare valutazione di ammissibilità e lo stanziamento delle risorse economiche, a cui può seguire la concreta ammissione secondo gli ordini di priorità e i criteri di determinazione della misura percentuale del contributo stabiliti dal medesimo decreto ministeriale.

La valutazione di ammissibilità è di conseguenza un atto meramente endoprocedimentale e prodromico all’elaborazione degli atti di programmazione economica e all’adozione del successivo atto di ammissione, provvedimento finale e conclusivo del procedimento, che stabilisce altresì la misura del finanziamento, tenendo conto degli altri interventi ammessi.

Come affermato dal TAR Sardegna, sez. I, 9 ottobre 2018, n. 850 “ l'atto impugnato non può essere qualificato come provvedimento di secondo grado per la cui adozione si debbano applicare le norme in materia di esercizio dei poteri di autotutela (ossia come provvedimento che rivaluta sotto il profilo dell'interesse pubblico coinvolto, o riesamina sotto il profilo della legittimità, un precedente provvedimento). In realtà, per operare una tale qualificazione manca il presupposto, cioè un provvedimento che definisce il procedimento e sia costitutivo di utilità per il privato. L'atto impugnato … si colloca, tuttavia, all'interno di un procedimento che non è stato definito con l'atto di attribuzione del vantaggio economico preteso. In questi casi, quindi, non valgono le regole dell'autotutela (ossia la disciplina scolpita negli articoli 21-quinquies e 21-nonies della L. 241/1990) perché fino alla conclusione del procedimento non vi sono situazioni giuridiche finali da tutelare;
né può, pertanto, farsi valere un affidamento legittimo (cfr, per tutte, Cons. St., Sez. VI, 9 marzo 2016, n. 943, che sottolinea come "lo sviluppo del procedimento possa indurre l'Amministrazione a diverse valutazioni rispetto a quelle inizialmente compiute nella fase di avvio istruttorio dello stesso procedimento. Tale possibilità di "ripensamento" endoprocedimentale appartiene alla stessa funzione del procedimento, costituendo quest'ultimo la sede nella quale si forma e si perfeziona la scelta dell'Amministrazione, attraverso un processo, necessariamente graduale e progressivo, di acquisizione degli interessi e di accertamento dei fatti, dotati di obiettiva complessità. La intrinseca dinamicità del procedimento e delle valutazioni al suo interno compiute impedisce, pertanto, che meri atti endoprocedimentali possano "cristallizzare" la volontà finale dell'Amministrazione ed esclude, parimenti, la necessità di ricorrere allo strumento dell'autotutela quando vi sia l'esigenza di superare, per adattare la decisione finale all'esito dell'istruttoria, precedenti prese di posizioni endoprocedimentali in coerenza con una più matura valutazione ")”.

Inoltre, l’atto con cui il Soprintendente ha ritenuto l’intervento ammissibile al finanziamento non può avere ingenerato nei destinatari alcun legittimo affidamento ma una mera aspettativa, non costituendo determinazione definitiva dell’Amministrazione né recando alcuna definitiva misura del finanziamento;
l’atto considerato infatti ben avrebbe potuto essere superato da un successivo provvedimento di diniego del finanziamento derivante dall’insufficienza delle risorse, dal finanziamento di istanze ritenute prioritarie ovvero, non recando alcuna determinazione definitiva della misura del contributo, da un successivo provvedimento di ammissione al finanziamento in misura minore.

Ciò trova riscontro anche nella terminologia utilizzata negli atti adottati che utilizzano costantemente il termine “proposta”. La nota n. 4478 del 25 febbraio 2019 rivolta dalla locale Soprintendenza al Segretariato regionale “precisa espressamente che la presente vale quale proposta”, al pari della successiva nota n. 22484 del 17 ottobre 2019, trasmessa dalla medesima Soprintendenza al Segretariato regionale, che “propone di concorrere alla spesa sostenuta … per un ammontare pari al 40 per cento della stessa” (tali note sono state trasmesse altresì al ricorrente);
allo stesso modo, la successiva nota n. 5319 del 1 luglio 2019, inviata dal Segretariato regionale alla Direzione Generale Bilancio del Ministero (ma non al ricorrente), riepiloga le “proposte” ai fini della programmazione delle risorse economiche, prevedendo una contribuzione minore, in particolare del 30 per cento, per l’intervento in questione. Gli stessi schemi di budget elaborati dalla Direzione Generale Bilancio del Ministero recano “proposte degli interventi finanziari del Ministero a favore del proprietario, possessore o detentore del bene culturale ai sensi degli artt. 31, 35 e 36 e seguenti del Codice dei beni culturali e del paesaggio”.

8. In conclusione, il ricorso non può trovare accoglimento e deve quindi essere respinto.

La particolarità fattuale e giuridica della vicenda procedimentale nonché l’assenza di precedenti giurisprudenziali consente l’integrale compensazione delle spese di lite.