Pubblicato il 11/08/2023

N. 13291/2023 REG.PROV.COLL.

N. 11608/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11608 del 2017, proposto da
M D B, F C, M T, D R, M M, M F, D F, O B, V L, L M, G L C, L N, M G, G D G, A S, C M, M C, Massimiliano D'Antonio, M F, M B, D Z, G C, K S, I F, B M, L R, A C, R D N, V S, F M, M I, A L, C M P, A C L, G P, M C P, A P, A P, A A, Sergio Badalamenti, Giuseppe Scibilia, Giuseppe Sciortino, Carlo Silesu, Rosaria Romano, Giovanni Cirrincione, Salvatore Bellaluna, Salvatore Lupo, Giuseppe Macaluso, Fausto Loddo, F C, Daniele Testa, Marco Vargiu, Giovanni Sanfilippo, Luca Boccia, Francesco Galati, Maria Anna Colomba, Giulia Marraccini, Antonio Casillo, Claudio Salvatore Gangitano, Michele Del Bufalo, Massimo Taormina, Girolamo Termini, Lucia Alba Scarpello, Santo Maggiore, S L N, Domenico Pace, Maria Daniela Fadda, Alessandro Ambrosino, Edmondo Bisogno, Stefano Salimbeni, Gianluigi Cossu, C C, Eliseo Suergiu, Tiziano Murru, Fabrizio Bono, Giovanni Lombardo, Gaetano Lombardo, Luisa Romeo, Flavio Marchese, Gian Marco Rossetti, Genesio Nicola Di Lorenzo, Anna Maria Sanna, Michele Costantino, Raffaele Brundu, Anna Maria Ambrosecchia, Angelica Mazzarelli, Tammaro Salviati, Alberto Giambi, Roberto Fiorilli, Massimo Palumbo, Fabio Trampuz Barni, Simone Fabbri, Marco Zanchi, Marco Marretti, Andrea Bernardeschi, Francesco Bogazzi, Virginia De Nanni, Luigi Merola, Fabrizio Fabrizi, Daniele Tardocchi, Pellegrino Matarazzo, Robert Bernacchini, Bernardo Recine, Giuseppe Romani, Mauro Suffoletta, Andrea Scano, Carmelo Mangione, Maurizio Rizza, Fabio La Porta, Mariano Cipriano, Domenico La Banca, Aldo Cavallo, Salvatore Pira, Salvatore Stelvio Cipriano, Giorgio Sgandurra, Sebastiano Serra, Giovanni Mentastro, Filippo Lauro, Vincenzo Damanti, Cosimo Damiano Pozzessere, Gaetano Li Vecchi, Vincenzo Bellini, Pietro Nicastro, Luigi Lombardo, Gaetano Massimo Trovato, Rita Tomasello, Maurizio Nadile, Fabio Nicola Campo, Filippo Marotta, Roberto Meli, L I, Francesco Pattumelli, Raffaella Puca, Stefano Ruggeri, Antonio Lenoci, rappresentati e difesi dagli avvocati Maurizio Dell'Unto e Luca Cristini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

della nota del Ministero dell'Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Ufficio Relazioni Sindacali, prot. 003430/2017 del 28 luglio 2017;
della nota del Ministero dell'Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Segreteria del Dipartimento, n. 555/RS/01/67/1/003846 del 6 settembre 2017;

e per l'accertamento

del diritto dei ricorrenti - in qualità di vincitori del concorso interno, per titoli di servizio ed esami, a 1400 posti per l'accesso alla frequentazione del 9° Corso di formazione per la nomina alla qualifica di Vice Ispettore del ruolo degli ispettori della Polizia di Stato indetto con decreto del Ministero dell'Interno, Direzione Centrale per le Risorse Umane, Ufficio III, Attività concorsuali, n. 333-B/12P.

1.13 del 24 settembre 2013 - e per tutto il periodo di frequenza del Corso: (i) a percepire il trattamento di missione corrispondente alla qualifica originaria rivestita;
(ii) a percepire l'indennità di trasferimento per coloro i quali non faranno rientro nella sede di provenienza;
(iii) alla retrodatazione della decorrenza, giuridica ed economica, della qualifica ottenuta;

con conseguente condanna

dell'Amministrazione resistente al pagamento degli importi retributivi dovuti, con gli interessi di legge, dalla data di maturazione del titolo fino al momento dell'effettivo pagamento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza del giorno 23 giugno 2023, tenutasi da remoto, il dott. R V e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti, nella qualitas di dipendenti “ provenienti dai ruoli della Polizia di Stato con qualifica di agente/assistente e/o sovrintendente ”, partecipavano al concorso interno, per titoli di servizio ed esami, a 1400 posti per l’accesso al corso di formazione per la nomina alla qualifica di vice ispettore del ruolo degli ispettori della Polizia di Stato, indetto con D.M. del 24 settembre 2013.

1.1. Risultati vincitori, dopo la convocazione urgente dell’1 agosto 2017, venivano avviati in data 12 settembre 2017 al 9° corso di formazione per vice ispettori e, indi, collocati in aspettativa speciale ai sensi dell’art. 28 della legge 668/1986, senza però percepire per la durata del corso il trattamento economico di missione.

1.1. Con il ricorso in esame insorgevano avanti questo TAR, instando per l’annullamento dei provvedimenti assunti dal Ministero dell'Interno, nella parte in cui erano stati collocati in aspettativa speciale ai sensi dell'art. 28 1. 668/1986 per la frequenza del corso in questione, chiedendo altresì l’accertamento del diritto di percepire, per il periodo di frequenza del corso, il trattamento economico di missione, ovvero la indennità di trasferimento, e in ogni caso la retrodatazione al momento di emanazione del bando del trattamento economico e giuridico conseguente alla nuova qualifica.

1.2. Con il ricorso si deduce sostanzialmente:

- Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 del D. Lgs. 28 febbraio 2001 n. 53, dell’art. 27, comma 6, del D.P.R. n. 335 del 1982, dell’art. 13 del D.P.R. 16 aprile 2009 n. 51, dell’art. 7, comma 10, del D.P.R. 18 giugno 2002 n. 164, degli artt. 1 e 11 del D.M. del Ministero dell’Interno del 24 settembre 2013, n. 333-B/12P.1.13, dell’art. 1 della legge 29 marzo 2001 n. 86. Disparità di trattamento, stante la asserita inapplicabilità alla fattispecie in esame dell’istituto dell’aspettativa, atteso che non vi sarebbe una novazione del rapporto di lavoro a mezzo di un pubblico concorso ma ci si troverebbe di fronte ad una carriera unitaria nell’ambito della quale i ricorrenti avrebbero superato un concorso interno a loro riservato;
e lo stesso periodo di formazione, conseguente al concorso, integrerebbe l’adempimento di “ un obbligo per la Pubblica Amministrazione perché ha come obiettivo principale la crescita stessa dello Stato ”;
né tampoco l’ammissione al concorso comporterebbe una perdita temporanea del precedente status di dipendente della Polizia di Stato;
l’art. 28 in esame non si applicherebbe ai vincitori del concorso interno a vice ispettore;
peraltro, oltre al trattamento di missione, ai ricorrenti che, ultimato il corso, non faranno rientro presso la sede di appartenenza, dovrebbe sere riconosciuto anche il diritto a percepire l’indennità di trasferimento di cui alla Legge 29 marzo 2001, n. 86;
da ultimo, i ricorrenti instavano anche per la decorrenza giuridica ed economica della qualifica ottenuta sin dalla pubblicazione del bando, ossia dal 26 settembre 2013.

1.3. Si costituiva in giudizio il Ministero dell’Interno, che preliminarmente eccepiva la incompetenza territoriale di questo TAR, in quanto la maggioranza dei ricorrenti presterebbe servizio presso una sede diversa da quella di Roma, instando in ogni caso per la reiezione del gravame collettivo.

1.4. Secondo la resistente non sarebbe ammesso il riconoscimento del trattamento economico di missione nel caso di specie in considerazione delle caratteristiche proprie dell’istituto inteso a compensare il disagio sofferto dal lavoratore per la prestazione di attività di servizio presso una sede diversa da quella ordinaria, ipotesi diversa dalla frequenza di corsi di addestramento concorsuali, periodo nel quale il rapporto di servizio risulterebbe interrotto (art. 28 della legge 10/10/1986, n. 668), con collocamento in aspettativa.

1.5. Successivamente, rinunziavano ritualmente al ricorso i sigg. C C e L I, nel mentre in prossimità della odierna udienza di trattazione venivano depositate in giudizio dichiarazioni di rinunzia ad opra dei sigg. F C e S L N.

1.6. All’esito della udienza del 23 giugno 2023, di poi, illustrate le rispettive posizioni con scritti conclusionali, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso collettivo non è fondato.

2.1. Preliminarmente va dichiarata la estinzione per rinunzia dei gravami esperiti dai sigg. C e I, nel mentre si impone la declaratoria di improcedibilità per le domande formulate dai sigg. C e L N, atteso che la dichiarazione di “rinunzia” di questi ultimi, quivi versata in atti in data 18 aprile 2023, pur non integrando i requisiti formali imposti dall’art. 84 c.p.a., costituisce fatto ex se ostativo al riconoscimento di un perdurante interesse alla coltivazione del gravame da parte di essi dichiaranti.

2.1.1. Sempre in via liminare, va rilevata la infondatezza della eccezione di incompetenza territoriale di questo TAR, sollevata dalla resistente Amministrazione a’ sensi dell’art. 13, comma 2, c.p.a..

2.1.2. Risulta al riguardo dirimente il rilievo per cui l’impugnativa in esame non è relativa ad una controversia individuale di lavoro (non riguardando specificamente il rapporto di servizio del singolo ricorrente) bensì alla fase conclusiva di una procedura concorsuale e, in particolare, al collocamento in aspettativa speciale dei ricorrenti, vincitori del concorso interno e ammessi alla frequenza al corso di addestramento, con provvedimento adottato dal Ministero dell’interno - quale Autorità centrale competente nell’ambito della procedura concorsuale in questione - atto avente efficacia nazionale e nei limiti del collocamento in aspettativa speciale e per il riconoscimento agli stessi del trattamento economico relativo alla indennità di missione, con conseguente condanna dell’Amministrazione al pagamento delle somme dovute. Ne deriva quindi l’applicabilità del criterio generale della sede dell’organo emanante ex art. 13, comma 1, c.p.a. e, in ogni caso, quello residuale per gli atti statali di cui al successivo comma 3 dello stesso articolo, che individuano la competenza territoriale in capo all’adito TAR Lazio.

2.1.3. Ed infatti, l'art. 13, comma 2, c.p.a., che prevede il criterio del “ foro speciale del pubblico impiego ” o della sede di servizio tra quelli individuati per fissare la competenza territoriale inderogabile, non può essere interpretato alla lettera nel senso che tale criterio speciale si applichi ogni volta che una delle parti in causa sia un pubblico dipendente, quali che siano la materia e l'oggetto della controversia (CdS, a.p., 11 dicembre 2012, n. 37).

2.1.4. Nelle controversie aventi ad oggetto procedure concorsuali riguardo agli atti selettivi valevoli su tutto il territorio nazionale, la competenza territoriale dell'organo giudicante va accertata sulla natura dell'organo emanante e degli effetti dell'atto, i quali trascendono la singola persona dei ricorrenti e vanno ad incidere su una graduatoria coinvolgente una pluralità di soggetti (CdS, IV, 21 giugno 2019, n. 4273;
Tar Lazio, II ter, 12 marzo 2015, n.4116;
id., I bis, 13 agosto 2020, n. 9204).

2.1.5. Ne consegue quindi la competenza territoriale di questo TAR.

2.2. Nel merito, il Collegio rileva che la questione è già stata affrontata da questo TAR e, indi, sul punto si è formato ormai un orientamento consolidato, di seguito indicato, che ha ritenuto che il trattamento di missione presuppone lo svolgimento di attività di servizio, trovando applicazione esclusivamente in costanza di un servizio attivo.

2.2.1. Non spetta, quindi, l’indennità di missione quando il dipendente è collocato in aspettativa allo scopo di frequentare il corso previsto per i vincitori del concorso, al quale ha volontariamente partecipato, conseguendo, al termine, l’assegnazione nella nuova qualifica, con novazione del rapporto, essendo già dipendente della Polizia di Stato (in fattispecie analoga, TAR Lazio 14959/22;
14953/22;
10718/22;
5 gennaio 2018, n. 76;
29 marzo 2021 n. 3780).

2.2.2. Ed invero il regime di missione, previsto dalla norma invocata in ricorso - art. 28 della legge n 668 del 1986 - trova applicazione esclusivamente in costanza di un servizio attivo invece, nel caso di specie, i ricorrenti sono stati collocati in aspettativa allo scopo di frequentare il corso previsto per i vincitori del concorso interno, al quale hanno volontariamente partecipato, conseguendo, al termine, l’assegnazione nella nuova qualifica, con novazione del rapporto, essendo già dipendenti della Polizia di Stato, dovendosi escludere espressamente che a diversa conclusione si possa pervenire sulla base dell’art. 7, comma 10, D.P.R. n. 164 del 2002, che prevede la corresponsione dell’indennità di missione per la partecipazione a corsi addestrativi e formativi, avuto conto che questi ultimi “ non possono essere che quelli destinati a dipendenti in servizio….. mentre nella fattispecie in esame la frequenza del corso non può essere riconosciuta come attività di servizio e comporta, in caso di esito positivo, l’assegnazione nei ruoli della Polizia, con conseguente novazione del rapporto per coloro che già ne fossero dipendenti ” (CdS, VI, n. 7236/2010).

2.2.3. Nel caso di specie, di contro, i ricorrenti sono stati collocati in aspettativa allo scopo di frequentare il corso previsto per i vincitori del concorso interno, al quale hanno volontariamente partecipato, conseguendo, al termine, la prima assegnazione nella nuova qualifica, con novazione del rapporto, essendo già dipendenti della Polizia di Stato (Tar Lazio, I, 28 luglio 2022, n. 10718;
TAR Lazio, I- quater , 16 novembre 2020, n. 11895).

2.2.4. A seguito del superamento del concorso oggetto di causa, invero, effettivamente si verifica una novazione del rapporto di lavoro, che comporta la ricollocazione del dipendente nella stessa Amministrazione ma in una posizione superiore (ruolo degli ispettori) del tutto slegata dalla precedente.

2.2.5. Ne consegue che nel periodo di frequenza del corso, analogamente a quanto accade per le altre forze di polizia, la posizione giuridica rivestita dal dipendente non può dirsi di servizio attivo.

D’altra parte, occorre nondimeno rilevare come la permanenza degli allievi ispettori presso le Scuole di formazione comportando, in forza della residenzialità, la fruibilità del vitto ed alloggio a carico dell’amministrazione, esclude di per sé la possibilità di beneficiare anche del trattamento di missione (TAR Lazio, V, 10 gennaio 2023, n. 376).

2.3. Ne consegue:

- l’inapplicabilità della disposizione citata di cui all’art. 28 della legge n 668 del 1986, che, nel riferirsi al personale impegnato nella frequenza di corsi formativi e addestrativi, rende palese come la costanza del rapporto di servizio sia condizione imprescindibile per la corresponsione del trattamento di missione;

- che il superamento del concorso interno e la frequenza al relativo corso di formazione, in quanto interrompono il rapporto di servizio svolto, sono incompatibili con la fruizione del trattamento di missione o altro trattamento strettamente vincolato alla sussistenza di un rapporto di lavoro in corso (TAR, Lazio, V, 14 aprile 2022, n. 4533);

- la evanescenza, altresì, della adombrata questione di costituzionalità, ragionevole appalesandosi il divisamento degli interessi in abstracto ed ex ante operato dal legislatore in subiecta materia .

2.4. Né tampoco può trovare applicazione alla fattispecie in esame il pure invocato art. 1 della legge n. 86/2001, relativo all’indennità di trasferimento d’autorità, avente presupposti completamente diversi da quelli che quivi ricorrono;
trattasi, per vero, di indennità legata a trasferimenti disposti per esigenze organizzative dell’Amministrazione, e non già e non certo a spostamenti dei dipendenti conseguenti alla scelta volontaria di partecipare ad una pubblica selezione per la quale è prevista la frequentazione di un corso (TAR Lazio, I, 28 luglio 2022, n. 10718).

2.6. Quanto alla ultima doglianza, va quivi semplicemente rilevato che –in assenza di espresse disposizioni eccettuative contenute nel bando di concorso- la regola generale non può che essere quella per cui lo status discendente dalla nuova qualifica, per i profili giuridici ed economici, non può che rivenire, con effetti ex nunc , dall’atto di nomina e al termine del corso di formazione;
d’altra parte, le norme in materia di retrodatazione della nomina sono espressione di discrezionalità del legislatore e non sono suscettibili di applicazioni/interpretazioni estensive (TAR Lazio, I- quater , 29 maggio 2023, n. 9056).

2.6.1. Né a diverse conclusioni conduce lo scrutinio dell’art. 13 d.lgs. 53/2001, richiamato dal bando di concorso, che, lungi dall’introdurre una deroga alla decorrenza giuridica della nomina dei vincitori, si limita a prescrivere, in fase di prima applicazione, una diversa ripartizione delle aliquote tra le procedure selettive previste.

2.6.2. L’art.13 del citato d.lgs. 28 febbraio 2001 n. 53 sancisce testualmente: “ Nella prima applicazione del presente decreto, per i posti disponibili dal 31 dicembre 2001 al 31 dicembre 2004, le aliquote e modalità di accesso alla qualifica iniziale del ruolo degli ispettori sono determinate, in deroga a quanto previsto dall'articolo 27 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 335 e alla riserva del sesto dei posti ivi indicata, come modificato dall'articolo 3, comma 1, del presente decreto, come segue: a) nel limite del trentacinque per cento dei posti disponibili, mediante pubblico concorso, secondo le modalità stabilite dagli articoli 27, comma 1, lettera a), 27 -bis e 27 -ter del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 335 (…) b) nel limite del sessantacinque per cento dei posti disponibili, mediante concorso interno per titoli di servizio e superamento di una prova scritta e di un colloquio, riservato al personale della Polizia di Stato che nell'ultimo biennio non abbia riportato la deplorazione o sanzione disciplinare più grave ed abbia riportato un giudizio complessivo non inferiore a «buono» sulla base delle seguenti aliquote: 1) trentacinque per cento riservato al personale vincitore dei concorsi per l'accesso al ruolo dei sovrintendenti indetti dopo l'entrata in vigore del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 197;
2) quindici per cento riservato agli altri appartenenti al ruolo dei sovrintendenti anche se privi del titolo di studio;
3) quindici per cento riservato al personale che espleta funzioni di polizia in possesso, alla data del bando che indice il concorso, di un'anzianità di servizio non inferiore a sette anni e del titolo di studio ”.

2.6.3. La disposizione deroga a quanto previsto dall’art. 27 d.p.r. 335/1982 con riferimento: i ) alle aliquote di posti da ripartire tra concorso pubblico e concorso interno, passando da una ripartizione sostanzialmente paritaria, alla netta predominanza della copertura mediante concorso interno (sessantacinque per cento dei posti disponibili); ii ) alle modalità di accesso e ai requisiti di ammissione mediante concorso interno, sostituendo alla disciplina unica dell’art. 27, lett. b), d.p.r. 335 (personale che espleta funzioni di polizia con anzianità di servizio non inferiore a cinque anni e titolo di studio), una disciplina differenziata in ragione delle quote di riserva contenute ai nn.1, 2 e 3 della lett. b) (essere vincitore dei concorsi per l'accesso al ruolo dei sovrintendenti indetti dopo l'entrata in vigore del d.lgs. 197/1995, appartenenza al ruolo dei sovrintendenti anche se privi del titolo di studio, personale che espleta funzioni di polizia in possesso di un'anzianità di servizio non inferiore a sette anni e del titolo di studio prescritto).

Il medesimo articolo 13 contempla, al comma 2, una norma di chiusura che dispone: “ Per quanto non previsto dal comma 1, si applicano le disposizioni di cui agli articoli 27, 27 -bis, 27 -ter e 27 -quater del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 335, come modificati dall'articolo 3, comma 1, del presente decreto ”.

2.6.4. L’articolo citato, quindi, non solo non contempla alcuna deroga alla decorrenza della nomina a vice ispettore, ma rinvia, per gli aspetti non espressamente derogati, della disciplina contenuta nel citato art. 27.

2.6.5. Né la retrodatazione potrebbe fondarsi sull’art. 39 l. 449/1997, il cui ambito di applicazione è totalmente estraneo alla disciplina dello stato giuridico del pubblico impiego, in generale, e delle forze di polizia, in particolare. L’articolo, infatti, reca una previsione di natura meramente finanziaria e contabile, imponendo alle amministrazioni la programmazione triennale del fabbisogno di personale, ai fini della corretta determinazione del fabbisogno e delle correlative risorse finanziarie in funzione dell’equilibrio di bilancio.

2.6.6. Trattasi di statuizioni, peraltro, già foggiate in occasione dello scrutinio di analoghe domande (CdS, II, 22 luglio 2022, n. 6463;
TAR Lazio, I- quater , 7 maggio 2019, n. 5716).

3. Le peculiari connotazioni della controversia inducono, nondimeno, a compensare tra le parti le spese di lite.