Pubblicato il 14/12/2020

N. 13483/2020 REG.PROV.COLL.

N. 05396/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5396 del 2018, proposto dal Consorzio Ridomus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati M C, A M e R C, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, Piazza Martiri di Belfiore n. 2, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ed il Ministero dello Sviluppo Economico, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Comitato di Vigilanza e Controllo sulla gestione dei Rifiuti di Apparecchiature Elettriche ed Elettroniche e sulla gestione delle pile e degli accumulatori, il Centro di Coordinamento RAEE, la società Olimpia Splendid S.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;
COBAT – Consorzio nazionale raccolta e riciclo (ora Consorzio COBAT RAEE), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Borromeo, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Roma, via Nizza, n. 45 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e del Ministero dello Sviluppo Economico del 13 dicembre 2017, n. 235, “Regolamento recante approvazione dello Statuto-tipo dei consorzi per la gestione dei rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE), ai sensi dell’articolo 10, co. 3 del decreto legislativo 14 marzo 2014, n. 49”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 49 del 28 febbraio 2018, limitatamente alle seguenti disposizioni e nei termini che verranno meglio illustrati nei singoli motivi di ricorso:

(i) art. 1, co. 2 del DM 235/2017;

(ii) art. 1, co. 3 dell’Allegato 1 al DM 235/2017;

(iii) art. 3 (in generale e, in particolare, co. 3, 6) dell’Allegato 1 al DM 235/2017;

(iv) art. 4 (in generale e, in particolare, co. 1, 2, 3, 4, 5, 8) dell’Allegato 1 al DM 235/2017;

(v) art. 5 (in generale e, in particolare, co. 1, 2, 3 lett. a)) dell’Allegato 1 al DM 235/2017;

(vi) art. 6, co. 1, 2, quarto periodo, 3, 4 dell’Allegato 1 al DM 235/2017;

(vii) art. 7 (in generale e, in particolare, co. 1, lett. f)) dell’Allegato 1 al DM 235/2017;

(viii) art. 9, co. 1, 2 lett. g), p) dell’Allegato 1 al DM 235/2017;

(ix) art. 10, co. 6, 7 dell’Allegato 1 al DM 235/2017;

(x) art. 11, co. 1 dell’Allegato 1 al DM 235/2017;

(xi) art. 12, co. 4, 5 lett. s), aa), cc) dell’allegato 1 al DM 235/2017;

(xii) art. 13, co. 2 dell’allegato 1 al DM 235/2017;

(xiii) art. 16, co. 1 lett. b);

(xiv) art. 18 dell’Allegato 1 al DM 235/2017;

(xv) art. 20, co. 2 dell’Allegato 1 al DM 235/2017;

(xvi) art. 22, co. 1, 2 dell’Allegato 1 al DM 235/2017;

nonché di ogni altro atto presupposto, preparatorio, connesso e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare del Ministero dello Sviluppo Economico e del Consorzio COBAT RAEE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2020 la dott.ssa B B ed uditi i difensori delle parti in collegamento da remoto in videoconferenza come indicato nel verbale di udienza, secondo quanto disposto dall’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio il Consorzio Ridomus – consorzio di imprese con attività esterna senza fini di lucro costituito nel 2006, ai sensi degli artt. 2602 ss. e 2612 ss. c.c., quale sistema collettivo per l’adempimento degli obblighi ricadenti sui propri consorziati e aderenti, ai sensi del d.lgs. 49/2014, con riferimento ai rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (di seguito anche “RAEE”) – ha agito per l’annullamento del decreto in epigrafe indicato, “Regolamento recante approvazione dello Statuto-tipo dei consorzi per la gestione dei rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE), ai sensi dell’articolo 10, comma 3 del decreto legislativo 14 marzo 2014, n. 49”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 49 del 28 febbraio 2018, limitatamente alle specifiche previsioni indicate nell’atto introduttivo del giudizio.

Previa illustrazione delle caratteristiche riferite alla gestione dei rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche, con riferimento, in specie, alla presenza, sin dall’origine, di molteplici sistemi collettivi e individuali operanti in un mercato aperto e pienamente concorrenziale, parte ricorrente ha evidenziato le modifiche introdotte dall’art. 10 del d.lgs. 49 del 2014, con il quale è stato prescritto che i sistemi collettivi nuovi ed esistenti debbano conformare il proprio statuto ad uno Statuto-tipo adottato con decreto ministeriale, ottenendone l’approvazione da parte del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e del Ministero dello Sviluppo Economico. In tale quadro, parte ricorrente ha lamentato la propria difficoltà ad adeguare il proprio statuto allo Statuto- tipo, stante un’asserita particolare incisività dello stesso, il quale non si limiterebbe a dettare una cornice di principi generali, ma individuerebbe minuziosamente un modello da seguire, al punto da disciplinare sia la struttura che il funzionamento dei sistemi collettivi RAEE, omettendo di considerare le specificità del settore di riferimento, con lesione delle libertà economiche fondamentali del consorzio e delle imprese consorziate e della concorrenza. La difesa del ricorrente ha censurato, dunque, in primis, la scarsa chiarezza della previsione di cui all’art. 1, comma 2 del decreto gravato, secondo cui: «I consorzi possono motivatamente integrare e modificare nei propri statuti le disposizioni dello Statuto-tipo, comunicandolo al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e al Ministero dello sviluppo economico ai fini dell'approvazione di cui all'articolo 10 del decreto legislativo 14 marzo 2014, n. 49», non essendo ex ante prefigurati i parametri di valutazione seguiti in sede di approvazione. Le deduzioni successive sono incentrate: sulla omessa considerazione, nell’art. 3, comma 3 dello Statuto- tipo di tutti i punti di raccolta e ritiro dei rifiuti in questione, oltre che sulla mancanza di riferimenti alle attività “accessorie e connesse” tipicamente svolte dai sistemi collettivi;
sulla previsione di un sistema di voto di stampo tipicamente capitalistico, legato alle quote di partecipazione di ciascun produttore al fondo consortile, con conseguente appiattimento della governance dei consorzi RAEE su un unico modello, non consentendo di preservare sistemi di voto diversi, pacificamente ammessi dal codice civile;
sulla omessa considerazione della possibilità per i produttori di partecipare al sistema collettivo su base contrattuale e, cioè, sottoscrivendo con il consorzio un contratto di servizio, senza necessariamente consorziarsi;
sulla circostanza che lo Statuto- tipo “sembra” imporre “la partecipazione al consorzio di categorie di soggetti diverse dai produttori”, integrando, invece, tale partecipazione solo una eventualità;
sulla difformità rispetto alla disciplina contenuta negli artt. 2614 ss. c.c., ripresa dall’art. 10, comma 1, del d.lgs. n. 49 del 2014, oltre che su un’asserita incoerenza con l’art. 2615bis c.c.;
sulla indicazione tra gli organi di controllo, dell’Organismo di Vigilanza di cui al d.lgs. 231/2001;
su una indebita ingerenza del centro di coordinamento RAEE nelle proprie decisioni, in violazione della normativa di cui al d.lgs. 49 del 2014, recando il decreto gravato diverse previsioni –in particolare, agli artt. 4, comma 4 e 12, comma 5, lett. s) in tema di adesione ai consorzi, agli artt. 4, co. 8 e 12, comma 5, lett. aa) in tema di esclusione del consorziato, nonché all’art. 22, comma 1 in tema di scioglimento del consorzio – che stabiliscono obblighi di comunicazione al suddetto centro in relazione all’azione del singolo sistema collettivo;
sull’obbligo di produrre un “bilancio separato”, inesistente nell’ambito della disciplina sul bilancio di cui agli artt. 2423 e ss. del codice civile;
sulla previsione che gli oneri delle garanzie finanziarie prestate collettivamente dal consorzio vengano ripartiti «in modo proporzionale alla quota di ciascun produttore consorziato», intendendosi tale riferimento, secondo il significato desumibile dal testo complessivo dello schema ministeriale, alla “quota di adesione” e non alla quota di immesso sul mercato di ciascun produttore, come invece previsto dall’art. 25 del d.lgs. 49/2014, attuato con DM 68/2017;
sulla previsione di cui all’art. 12, comma 4 dello Statuto-tipo il quale, nello stabilire che «il Consiglio di amministrazione si considera validamente costituito se sono adeguatamente rappresentati i consiglieri eletti», sembra consentire l’applicabilità dell’istituto della delega al Consiglio di amministrazione, in violazione ovvero falsa applicazione dell’art. 2388 del Codice civile.

I Ministeri intimati si sono costituiti in giudizio per resistere al gravame, con unico atto, tutti patrocinati dalla Difesa erariale, concludendo, con articolate argomentazioni, per il rigetto del ricorso in quanto infondato.

Si è costituito in giudizio anche il COBAT – Consorzio nazionale raccolta e riciclo (ora Consorzio COBAT RAEE), il quale con atto di mera forma ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

Con atto depositato in data 15 ottobre 2020 la difesa di parte ricorrente, nell’attestare di aver proposto l’impugnativa “per l’ipotesi in cui il Ministero dovesse adottare, nell’ambito del procedimento relativo all’approvazione dello Statuto del Consorzio, un’interpretazione restrittiva, impedendo al ricorrente di apportare i correttivi ritenuti necessari ad adattare lo schema alla propria specifica realtà”, ha rappresentato che con il decreto legislativo 3 settembre 2020, n. 116, entrato in vigore il 26 settembre 2020, sono stati introdotti nuovi requisiti dei Sistemi Collettivi (artt. 178-bis, 178-ter e 237, d.lgs. 152/2006 come novellato dalla riforma), applicabili anche ai Consorzi costituiti per la gestione dei RAEE, regolando altresì l’approvazione delle modifiche statutarie funzionali all’adeguamento alla normativa sopravvenuta. Su tali basi, parte ricorrente ha richiesto un differimento della trattazione del giudizio a data successiva al 1° ottobre 2022, al “fine di consentire che la controversia venga decisa dopo il completamento dei …. …passaggi previsti per l’approvazione dello Statuto, all’esito dei quali la ricorrente potrebbe, in ipotesi, riconsiderare il proprio interesse alla coltivazione dell’odierno gravame”.

Con atto depositato in data 29 ottobre 2020 il Consorzio COBAT RAEE, invece, proprio alla luce della sopravvenienza normativa sopra indicata, ha dichiarato di non avere più interesse alla definizione del giudizio nel merito.

La Difesa erariale, inoltre, con memoria di replica depositata in data 27 ottobre 2020 ha insistito per la declaratoria di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse ovvero per il suo rigetto.

All’udienza pubblica del 20 novembre 2020 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio ritiene di specificare, preliminarmente, di non ravvisare la sussistenza dei presupposti per disporre la riunione del presente giudizio richiesta dai difensori del ricorrente con altri analoghi proposti da differenti Consorzi avverso il decreto gravato, stante l’assenza di connessione soggettiva e tenuto conto anche della parziale diversità delle contestazioni dedotte, nonché della insussistenza di vincoli che impongano l’accoglimento di tale istanza, ritenendosi sufficiente una trattazione congiunta delle impugnative alla medesima udienza pubblica.

2. Il ricorso si palesa inammissibile per le ragioni di seguito esposte, delle quali le parti sono state rese edotte in udienza, in conformità alle previsioni dell’art. 73, comma 3 c.p.a., stante la discussione da remoto che ha avuto luogo in applicazione dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137.

3. Come esposto nella narrativa in fatto, nella fattispecie viene in rilievo l’impugnazione di disposizioni aventi natura regolamentare, contenute nel Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e del Ministero dello Sviluppo Economico del 13 dicembre 2017, n. 235, “Regolamento recante approvazione dello Statuto-tipo dei consorzi per la gestione dei rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE), ai sensi dell’articolo 10, comma 3 del decreto legislativo 14 marzo 2014, n. 49”.

3.1. Come chiarito dall’univoca giurisprudenza (il che esime da citazioni specifiche), tra i regolamenti amministrativi, si devono distinguere i regolamenti insuscettibili di produrre autonoma lesione sulla sfera giuridica altrui, che non devono formare oggetto di immediata impugnativa autonoma, dai regolamenti contenenti disposizioni immediatamente lesive, che vanno subito impugnati per evitare la stabilizzazione dei relativi effetti. Le disposizioni dei primi, in particolare, non producono una lesione attuale degli interessi coinvolti e sono caratterizzate da generalità e astrattezza, con inidoneità ad incidere direttamente sugli interessi giuridici dei destinatari;
un tale effetto presuppone, infatti, l’adozione anche del provvedimento di attuazione, tale da rendere concreta la possibile lesione, così determinando l’insorgere dell’interesse a ricorrere. Sul versante processuale ne consegue che l’impugnazione di tale tipo di regolamenti è soggetta all’ordinario termine decadenziale decorrente, però, dal momento dell’adozione dell’atto applicativo.

3.2. Nella fattispecie, il Consorzio ricorrente nulla ha esplicitato quanto alla sussistenza della fondamentale condizione dell’azione, costituita da un interesse che, oltre ad essere concreto, deve essere attuale.

3.3. E, invero, non consta che il Consorzio ricorrente abbia presentato alcuna richiesta di approvazione del proprio statuto, prescritta dall’art. 10 del d.lgs. n. 49 del 2014, ai sensi del quale i nuovi e i già esistenti sistemi collettivi RAEE devono conformare il proprio statuto ad un modello tipo adottato con il richiamato decreto ministeriale, al fine di ottenere l’approvazione del MISE e del MATTM, necessaria per l’iscrizione al Registro Nazionale.

3.4. La carenza di entrambe i connotati prescritti, della concretezza e dell’attualità dell’interesse, risulta ulteriormente comprovata dall’articolazione difensiva di parte ricorrente, essendo le contestazioni incentrate non già su disposizioni destinate a trovare applicazione immediata bensì su possibili ed eventuali applicazioni che tali disposizioni intendessero fare le amministrazioni resistenti.

3.5. Ciò, del resto, emerge inequivocabilmente dall’atto depositato dalla difesa del ricorrente in data 15 ottobre 2020 nel quale si attesta espressamente che l’impugnativa è stata proposta “per l’ipotesi in cui il Ministero dovesse adottare, nell’ambito del procedimento relativo all’approvazione dello Statuto del Consorzio, un’interpretazione restrittiva, impedendo al ricorrente di apportare i correttivi ritenuti necessari ad adattare lo schema alla propria specifica realtà”.

3.6. Né va trascurata la flessibilità che caratterizza lo strumento dello Statuto-tipo, stante l’esigenza di contemperare la natura giuridica dei consorzi, tenendo conto anche delle caratteristiche delle diverse filiere, con la tutela dell’interesse pubblico che i consorzi devono perseguire nell’espletamento della loro attività, funzione che, come correttamente evidenziato dalla Difesa erariale, può giustificare prescrizioni anche in deroga ai tradizionali istituti di diritto privato.

3.7. Ed è alla luce di tale flessibilità che deve essere interpretata la previsione dell’art. 1, comma 2 del decreto gravato, secondo cui: «I consorzi possono motivatamente integrare e modificare nei propri statuti le disposizioni dello Statuto-tipo, comunicandolo al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e al Ministero dello sviluppo economico ai fini dell'approvazione di cui all'articolo 10 del decreto legislativo 14 marzo 2014, n. 49»;
tale previsione, quindi, lungi dal risultare ambigua e scarsamente perspicua, risulta pienamente coerente con la ratio sottesa allo strumento in argomento.

3.8. Tali profili sono stati, peraltro, diffusamente considerati nei pareri espressi dal Consiglio di Stato sullo schema di decreto gravato, nei quali viene evidenziato che: «la Sezione, conformandosi ai dettami di principio affermati in sede giurisdizionale circa la necessità che, alla stregua dell’univoca scelta legislativa di attribuire ai consorzi personalità giuridica di diritto privato, le amministrazioni vigilanti, in sede di predisposizione dello schema-tipo di statuto, e in vista della successiva approvazione dei singoli statuti in concreto adottati dai consorzi, tengano conto delle diverse filiere procedurali e, ove si acceda all’idea di uno schema-tipo unico, garantiscano “una maggiore possibilità di differenziazione con appropriate clausole di flessibilità”» (cfr. parere n. 2710 del 2016). In tale quadro, è stato, tuttavia, anche evidenziato che “lo statuto-tipo non potesse recedere del tutto dai suoi compiti essenziali e primari, quale, ad esempio, quello di delineare gli elementi essenziali della struttura organizzativa dell’ente”.

3.9. Dall’impianto normativo di riferimento e dalla ratio allo stesso sottesa discende, dunque, che non può revocarsi in dubbio che le modalità di esercizio della discrezionalità correlata alla flessibilità dello strumento viene esercitata dalle amministrazioni coinvolte nel procedimento di approvazione dello statuto che, come sopra evidenziato, neppure consta essere stato avviato, avendo, peraltro, il ricorrente articolato le proprie deduzioni in via meramente eventuale e, cioè, “per l’ipotesi in cui il Ministero dovesse adottare, nell’ambito del procedimento relativo all’approvazione dello Statuto del Consorzio, un’interpretazione restrittiva”.

3.10. Ed è appena il caso di soggiungere che resta precluso a questo Giudice esprimersi su poteri non ancora esercitati dall’amministrazione (art. 34, comma 2 c.p.a.), per non essere tale esercizio neppure stato richiesto dal ricorrente.

4. Si ritiene significativo evidenziare che neanche a seguito della sopravvenienza normativa indicata dalla stessa parte ricorrente – dalla quale è scaturita la dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse Consorzio COBAT RAEE, con analoga richiesta di improcedibilità della Difesa erariale –, il Consorzio Ridomus ha esplicitato alcunché quanto alla sussistenza ed alla permanenza della fondamentale condizione dell’azione, formulando, invece, istanza di rinvio della trattazione del giudizio addirittura a data successiva al 1° ottobre 2022.

5. Dalla inammissibilità originaria del ricorso, per le ragioni sopra rilevate, discende che la suddetta istanza non è suscettibile di positivo apprezzamento, al pari della richiesta istruttoria, imponendosi una celere definizione del giudizio, con l’ulteriore considerazione che, in conseguenza della nuova regolamentazione della materia, a seguito delle modifiche introdotte con il D.lgs. n. 116 del 2020, con previsione anche di un apposito procedimento volto a disciplinare l’approvazione delle modifiche statutarie, ogni valutazione dell’amministrazione non potrà che avvenire nel rispetto di tale nuova regolamentazione, secondo l’iter procedimentale delineato da detto decreto, risultando, dunque, corretti i rilievi della Difesa erariale in ordine all’incidenza della sopravvenienza.

6. Le spese di lite, compensate con il Consorzio COBAT RAEE, in quanto costituitosi con atto di mera forma, nonché tenuto conto della posizione di cointeressato e non di controinteressato dal medesimo assunta precedentemente alla dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse dal medesimo depositata, seguono nei rapporti con le amministrazioni resistenti, la soccombenza e vengono liquidate nella misura indicata in dispositivo.