Pubblicato il 04/05/2018

N. 05023/2018 REG.PROV.COLL.

N. 12962/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12962 del 2017, proposto da
Unilabor Soc. Coop. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati D G e A C, con domicilio eletto presso lo studio D G in Roma, via Virginio Orsini, 19;

contro

Ministero dell'Interno, Interno - Dipartimento Vigili del Fuoco del Soccorso Pubblico e Difesa Civile, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Consip S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Damiano Lipani e Francesca Sbrana, con domicilio eletto presso lo studio Lipani in Roma, via Vittoria Colonna, 40;
Direzione Regionale VV.FF. Friuli Venezia Giulia del Dipartimento VVFF, Autorità Nazionale Anticorruzione, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Gruppo Servizi Associati S.p.A., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- dell'aggiudicazione definitiva dell'appalto specifico, indetto tramite SDAPA, per l'affidamento del “servizio di pulizia e igiene ambientale per gli immobili della Macro Area 6” (relativa agli immobili dei Vigili del Fuoco situati in Veneto e Friuli Venezia Giulia), disposta dal Ministero dell'Interno, Direzione Regionale dei Vigili del Fuoco Friuli Venezia Giulia, a favore della “Gruppo Servizi Associati spa” con provvedimento n. 140 del 23.11.2017, comunicato alla ricorrente in data 27.11.2017;

- per quanto possa occorrere, della proposta di aggiudicazione del suddetto appalto specifico disposta a favore della società Gruppo Servizi Associati S.p.A. e comunicata in data 22.11.2017;

- del provvedimento, di estremi e contenuto non conosciuti, con cui sia stata eventualmente disposta l'integrazione dell'efficacia dell'aggiudicazione definitiva;
di tutti i verbali di gara, per le ragioni di cui in narrativa;

- della lettera di invito alla procedura di “Appalto Specifico Macro Area 6 – Direzione Regionale VF – Veneto – FVG. Affidamento servizio di pulizie periodo 01.01.2018 – 31.12.2018, con eventuale opzione di rinnovo. N. 1693431, nell'ambito del Sistema Dinamico di Acquisizione della P.A.” per gli immobili in uso alle Direzioni Regionali dei Vigili del Fuoco del Veneto e del Friuli Venezia Giulia;

- del Capitolato d'Oneri e del Capitolato Tecnico, relativi alla suddetta procedura di “appalto specifico” avviata dal Ministero dell'Interno, Direzione Regionale dei Vigili del Fuoco del Friuli Venezia Giulia;

- del Decreto n. 31 del 2.8.2017 con cui il Ministero dell'Interno - Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile - Direzione Centrale per le risorse logistiche e strumentali ha indetto “una pluralità di gare, mediante il Sistema Dinamico di Acquisizione sulla piattaforma Consip, aperte alle sole imprese iscritte nel predetto Sistema, aventi ad oggetto servizi di pulizia e igiene ambientale (Allegato 1 A) […]”;

- del bando di gara con cui Consip s.p.a. ha istituito “Sistema dinamico di acquisizione della pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 55 del d.lgs. n. 50/2016 per la fornitura dei servizi di pulizia e igiene ambientale per gli immobili in uso, a qualsiasi titolo, alle pubbliche amministrazioni – ID 1737”, relativo all'intero territorio nazionale, per un valore complessivo pari a 900 milioni di euro e di durata pari a quattro anni, originariamente pubblicato sulla G.U.R.I. dell'8.8.2016, n. 91 e sulla G.U.U.E. del 3.8.2016 n. S 148, rettificato e ripubblicato sulla G.U.R.I. del 13.3.2017 n. 30 e sulla G.U.U.E. del 9.3.2017 n. S 48, rettificato e ripubblicato nuovamente sulla G.U.R.I. n. 73 del 28.6.2017 e sulla G.U.U.E. serie S 120 del 27.6.2017;

- del Capitolato d'oneri dello SDAPA e delle relative appendici recanti i criteri di aggiudicazione, nella versione revisionata e ripubblicata in data 21.7.2017;

- del Capitolato Tecnico e della Determina a contrarre relativi allo SDAPA nella versione revisionata e ripubblicata in data 22.6.2017;

-di ogni altro atto presupposto, conseguente e connesso a quelli impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, del Dipartimento Vigili del Fuoco del Soccorso Pubblico e di Consip s.p.a;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, c.p.a.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 aprile 2018 la dott.ssa P P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’odierna ricorrente ha partecipato alla procedura di “appalto specifico”, indetta nell’ambito del SDAPA dal Ministero dell’Interno - Direzione Regionale dei Vigili del Fuoco del Friuli Venezia Giulia, per l’affidamento dei servizi di pulizia e igiene ambientale per gli immobili in uso alle Direzioni Regionali dei Vigili del Fuoco del Veneto e del Friuli Venezia Giulia, poi aggiudicata al Gruppo Servizi Associati S.p.A.

Col presente ricorso, la parte impugna il provvedimento di aggiudicazione definitiva disposto in favore della controinteressata, unitamente agli altri atti presupposti, quale la lettera di invito, il capitolato d’oneri e quello tecnico, nonché il bando di gara con cui Consip S.p.A. ha istituito il sistema dinamico di acquisizione per la fornitura dei servizi di pulizia e igiene ambientale degli immobili della p.a., unitamente al capitolato d’oneri dello SDAPA con le relative appendici recanti i criteri di aggiudicazione.

Premette in fatto che, con bando di gara pubblicato sulla G.U.R.I. n. 73 del 28.6.2017, Consip S.p.A. aveva istituito un “Sistema dinamico di acquisizione della Pubblica Amministrazione per la fornitura dei servizi di pulizia e igiene ambientale per gli immobili in uso, a qualsiasi titolo, alle pubbliche amministrazioni”, suddiviso in due categorie merceologiche (“servizi di pulizia e igiene ambientale” e “servizi di pulizia e igiene ambientale e servizi connessi di ausiliariato”) con un valore totale stimato pari a 900 milioni di euro e durata pari a quattro anni, il cui capitolato d’oneri allegato prevedeva che “i singoli appalti specifici saranno aggiudicati sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa basata sul miglior rapporto qualità/prezzo”.

I criteri per l’attribuzione dei punteggi all’offerta tecnica erano suddivisi in 5 sezioni (“A. Certificazioni”;
“B. Misure di Gestione Ambientale”;
“C. Divise”;
“D. Caratteristiche tecniche migliorative”;
“E. Formazione”;
“F. Riduzione dei tempi per specifiche attività”), la cui adozione era vincolante per le stazioni appaltanti, salvo i criteri di cui alla sezione F.

Il Capitolato d’oneri precisava inoltre che “la scelta dei criteri da utilizzare nel singolo appalto specifico, per l’attribuzione dei punteggi discrezionali e di ulteriori tabellari non presenti a Sistema e la relativa ponderazione, è rimessa alle Stazioni Appaltanti in sede di appalto specifico;
in entrambe le categorie, i punteggi tecnici da attribuire sulla base di tali criteri non potranno superare in totale il 20% del punteggio tecnico complessivo previsto nell’appalto specifico” (cfr. par.

2.5 del Capitolato d’oneri).

Evidenzia la ricorrente come quasi tutti i criteri di valutazione delle offerte, per come descritti nelle Appendice 1A del Capitolato d’oneri dello SDAPA, si basino sul principio on/off, per cui in presenza dell’elemento richiesto è attribuito un punteggio predeterminato;
in assenza, è attribuito un punteggio pari a zero.

Con riguardo all’appalto specifico in esame, anche il capitolato tecnico predisposto dal Dipartimento dei Vigili del Fuoco del Ministero dell’Interno prevedeva l’attribuzione della quasi totalità dei punteggi secondo il principio del on/off.

Ad avviso di Unilabor, tuttavia, la legge di gara così predisposta avrebbe eliminato pressoché totalmente ogni valutazione discrezionale dell’offerta tecnica, azzerando quindi lo spazio d’intervento progettuale dei concorrenti, chiamati a rispondere “sì o no” alle richieste tecniche del servizio, senza neppure la possibilità di produrre una relazione.

Si sarebbe di fatto realizzato, in altri termini, un appiattimento nella valutazione delle proposte contrattuali (comprovato dal fatto che su un totale di 23 offerte ben 18 hanno ottenuto il massimo punteggio tecnico (70 punti) e nessun concorrente ha ottenuto un punteggio tecnico inferiore a 68 punti su 70), che ha comportato l’aggiudicazione della gara in questione sostanzialmente sulla base del prezzo più basso.

La ricorrente ha quindi formulato tre motivi di ricorso, deducendo in particolare:

I) Violazione dell’art. 95 del d.lgs. n. 50/2016 e dell’art. 67 della direttiva 24/2014/UE;
eccesso di potere per manifesta irragionevolezza e violazione dei principi di efficienza, efficacia e proporzionalità;
violazione del principio di buon andamento (art. 97 Cost.) , in quanto il meccanismo di aggiudicazione prescelto, che non lascia spazio alcuno all’iniziativa progettuale dei partecipanti, violerebbe, da un lato, il principio europeo della prevalenza del criterio del miglior rapporto qualità/prezzo, rispetto a quelli basati sul solo prezzo o il solo costo, e, dall’altro, il divieto di aggiudicazione delle gare al prezzo più basso, previsto invece dal legislatore nazionale per l’affidamento di servizi ad alta intensità di manodopera, cd. labour intensive (art. 95, comma 3, d.lgs. 50/2016), tra i quali rientrano senza dubbio i servizi di pulizia, nonché il tetto massimo del 30% per il punteggio economico, come recentemente fissato dal decreto correttivo al codice (art. 95, comma 10- bis , d.lgs. n. 50/2016);

II) Violazione degli artt. 95 e 50 del d.lgs. n. 50/2016 e dell’art. 67 della direttiva 24/2014/UE. Eccesso di potere per violazione delle Linee guida ANAC n. 2, approvate con delibera n. 1005 del 21 novembre 2016 e delle Linee guida n. 5, approvate con delibera n. 1190 del 16 novembre 2016. In subordine: illegittimità delle due Linee guida (n. 2 e n. 5), per incompatibilità – quantomeno sopravvenuta, a seguito del correttivo – con gli artt. 95 e 50 del d.lgs. n. 50/2016 , in quanto la scelta di criteri di aggiudicazione automatici di tipo on/off contrasterebbe con quanto previsto dalle Linee Guida Anac (nn. 2 e 5 del 2016), secondo cui i criteri di aggiudicazione «devono garantire un effettivo confronto concorrenziale sui profili tecnici dell’offerta, scongiurando situazioni di appiattimento delle stesse sui medesimi valori, vanificando l’applicazione del criterio del miglior rapporto qualità/prezzo», dovendo la stazione appaltante espressamente motivare in ordine alla sussistenza delle condizioni di legge che legittimerebbero la deroga alla regola del miglior rapporto qualità/prezzo. Inoltre, la possibilità di ricorso a criteri di tipo automatico sarebbe astrattamente configurabile solo per le forniture e taluni tipi di servizi, tra cui non rientrano quelli “complessi”, come evincibile dalle Linee Guida sui commissari di gara che, in caso di adozione di criteri di tipo on/off, autorizzano la nomina di commissari interni alla stazione appaltante solo per gli appalti sotto soglia e per quelli privi di particolare complessità.

In subordine, le Linee Guida, nell’interpretazione d’insieme contestata dal ricorrente, sarebbero illegittime per sopravvenuta incompatibilità con la fonte di legge primaria ed, in particolare, con l’art. 95, comma 10- bis , d.lgs. n. 50/2016, nella parte in cui è previsto il rapporto 70/30 tra elementi tecnici ed elementi economici, al fine di garantire un effettivo confronto concorrenziale tra le diverse proposte qualitative.

III) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 55 del d.lgs. n. 50/2016 e 34 della direttiva 24/2014/UE;
eccesso di potere per manifesta contraddittorietà, violazione dei principi di efficienza, efficacia e proporzionalità;
violazione del principio del buon andamento (art. 97 Cost.) , in quanto a norma dell’art. 55 cit., l’istituzione di un SDAPA è possibile per «acquisti di uso corrente, le cui caratteristiche, così come generalmente disponibili sul mercato, soddisfano le esigenze delle amministrazioni aggiudicatrici», mentre i servizi di pulizia oggetto dello