Pubblicato il 20/06/2018

N. 00651/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00347/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA IALIANA

IN NOME DEL POPOLO IALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso con motivi aggiunti numero di registro generale 347 del 2016, proposto dalla sig.ra
F R, rappresentata e difesa dagli avv.ti E G e S C e con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Venezia, Santa Croce, n. 269

contro

Comune di Asolo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. A L e con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. F A, in Venezia-Mestre, via B. Maderna, n. 7

nei confronti

sig. G F, rappresentato e difeso dagli avv.ti G O e L M B e con domicilio eletto presso lo studio degli stessi, in Venezia, Santa Croce, n. 205
sig. Giancarlo Menescardi, non costituito in giudizio

a) con il ricorso originario:

per l’annullamento

- della municipale prot. n. 19.599 del 7 gennaio 2016, con cui il Comune di Asolo ha reso noto alla ricorrente che il sig. G F ha provveduto ad esercitare il diritto di prelazione per l’acquisto del compendio immobiliare denominato “Villa Pasina” sito nel Comune di Maser;

- del provvedimento, di estremi non noti, di aggiudicazione definitiva del medesimo immobile al sig. G F;

- del verbale del 9 dicembre 2015, concernente l’asta pubblica per l’alienazione del compendio immobiliare denominato “Villa Pasina”, sito nel Comune di Maser, nella parte in cui aggiudica alla sig.ra F R l’immobile in questione in via provvisoria, anziché definitiva;

- del bando d’asta pubblica immobiliare n. 1/2015, prot. n. 18.088 del 13 novembre 2015, relativo al compendio immobiliare “Villa Pasina”, nella parte in cui prevede il diritto di prelazione a favore del sig. G F e, quindi, di ogni atto comunale di esso approvativo, nonché dei provvedimenti comunali che ne abbiano occasionato la statuizione;

- degli atti conseguenti, presupposti e/o comunque connessi

b) con i motivi aggiunti depositati il 22 giugno 2016:

per l’annullamento

- della deliberazione della Giunta Comunale di Asolo n. 219 del 12 novembre 2015, mediante cui si è stabilita la sussistenza di un diritto di prelazione ex art. 3, comma 1- bis , del d.l. n. 310/1990 per l’alienazione dell’immobile denominato “Villa Pasina”, sito in Maser;

- della determinazione del Comune di Asolo n. 569 del 10 dicembre 2015, a mezzo della quale sono state esperite le procedure per l’esercizio del diritto di prelazione per l’acquisto dell’immobile “Villa Pasina” da parte del suo conduttore, sig. G F;

- della deliberazione della Giunta Comunale di Asolo n. 249 del 24 dicembre 2015, con la quale è stata approvata la bozza del contratto preliminare di compravendita dell’immobile denominato “Villa Pasina”, sito in Maser, e si è autorizzato il responsabile dell’Area Finanziaria a sottoscrivere detto contratto in nome e per conto del Comune.

Visti il ricorso originario ed i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Asolo;

Visto il controricorso e contestuale ricorso incidentale del sig. G F;

Visti i motivi aggiunti depositati il 22 giugno 2016;

Visti le memorie, i documenti e le repliche delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Nominato relatore nell’udienza pubblica del 21 febbraio 2018 il dott. P D B;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue

FATTO

L’odierna ricorrente, sig.ra F R, espone che il Comune di Asolo (TV) è proprietario di un compendio immobiliare denominato “Villa Pasina”, sito in Maser (TV), loc. Crespignaga, incluso in Z.T.O. “E2” (agricola) e soggetto a vincolo storico-artistico ex d.lgs. n. 42/2004.

Con contratto del 4 dicembre 1998 il complesso vincolato è stato concesso in locazione, per più di venti anni, al sig. G F, odierno controinteressato.

In data 13 novembre 2015 il Comune di Asolo, determinatosi all’alienazione del bene, procedeva ad assumere il “ bando di asta pubblica immobiliare n. 1/2015 – compendio “Villa Pasina” ”, disponendo che l’asta venisse celebrata il 9 dicembre 2015 e stabilendo quale prezzo a base d’asta l’importo di € 1.243.000,00.

Tra le varie clausole, il bando prevedeva che la partecipazione all’asta fosse subordinata all’espressa accettazione, da parte dei concorrenti, del diritto di prelazione, in capo al conduttore dell’immobile, per il prezzo dell’aggiudicazione provvisoria, e della condizione per cui l’aggiudicazione definitiva sarebbe intervenuta ove il conduttore non avesse esercitato tale prelazione nel termine prescritto, con rinuncia ad ogni pretesa avverso l’Amministrazione comunale per l’ipotesi di esercizio del diritto di prelazione ad opera dell’avente diritto.

Il bando precisava, poi, che l’assoggettamento dell’immobile a diritto di prelazione derivava dall’art. 3, comma 1- bis , del d.l. n. 310/1990, conv. con l. n. 403/1990, e che la gara si sarebbe svolta attraverso le seguenti fasi: a) aggiudicazione provvisoria a favore del miglior offerente;
b) in caso di parità delle offerte, rilancio (ovvero sorteggio, nell’ipotesi di mancanza di rilanci);
c) invito al prelazionario ad esercitare il diritto di prelazione entro dieci giorni dalla sua notifica.

L’esponente, avendo interesse ad acquisire il compendio ma non ritenendo sussistente la prelazione indicata dal bando, partecipava all’asta pubblica formulando un’offerta con riserva di impugnazione del bando stesso su tale specifico punto, in ordine al quale, pertanto, non prestava alcuna accettazione, nemmeno implicita. Alla gara partecipava, altresì, il sig. G F, conduttore del compendio immobiliare.

La Commissione di gara, presa visione del contenuto delle buste, decideva di ammettere alla gara la sig.ra R, pur in presenza della riserva di impugnazione da lei formulata, e di seguito constatava che le due offerte economiche risultavano pari entrambi ad € 1.350.000,00. I concorrenti venivano, pertanto, invitati a migliorare le proprie offerte ed a ciò si rendevano disponibili, presentando nuove offerte in busta chiusa. All’esito di tale ulteriore fase, constatato che il sig. F aveva offerto la somma di € 1.426.000,00 e l’esponente l’importo di € 1.427.000,00, veniva disposta l’aggiudicazione provvisoria della gara in favore di quest’ultima.

Il Comune, tuttavia, procedeva alla notifica di detta aggiudicazione al sig. F, il quale – lamenta l’esponente – così rimesso in termini, esercitava la prelazione ed otteneva l’aggiudicazione definitiva dell’immobile.

Avverso detta aggiudicazione definitiva, nonché gli atti presupposti e connessi specificati in epigrafe (nota di comunicazione della stessa, aggiudicazione provvisoria, verbale e bando di gara in parte qua ) è insorta la sig.ra F R, impugnando tali atti con il ricorso originario del pari in epigrafe e chiedendone l’annullamento.

A supporto del gravame, la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:

1) violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1- bis , del d.l. n. 310/1990, anche in relazione agli artt. 822 e 823 c.c., agli artt. 53, 55 e 57 del d.lgs. n. 42/2004, nonché all’art. 11 del contratto di locazione stipulato tra il Comune e il sig. G F, eccesso di potere per travisamento dei fatti e falsità del presupposto, illogicità manifesta, in quanto nel caso di specie nessuna prelazione legale deriverebbe dal contratto di locazione tra il Comune ed il sig. F (che richiama la l. n. 392/1978 e le successive modifiche, di cui alla l. n. 431/1998). Né sussisterebbero i presupposti per applicare alla fattispecie la prelazione prevista dall’art. 3, comma 1- bis , del d.l. n. 310/1990 (comma aggiunto in sede di conversione dalla l. n. 403/1990), poiché: a) l’immobile in esame avrebbe natura demaniale e non patrimoniale;
b) la l. n. 403 cit. farebbe riferimento all’alienazione di immobili del patrimonio di edilizia residenziale di proprietà di Comuni e Province, dunque ad immobili (alloggi popolari) ben diversi da quelli sottoposti al vincolo storico-artistico (i quali, invero, non sono di pronta ed agevole liquidazione);

2) violazione e falsa applicazione dell’art. 77 del r.d. n. 827/1924, nonché dell’art. 4 del regolamento comunale per l’alienazione del patrimonio immobiliare, violazione dei principi generali in materia di selezione pubblica del contraente, sviamento, giacché, ove si volesse riconoscere esistente il diritto di prelazione, il sig. F avrebbe serbato nella gara un comportamento (la proposta di un’offerta al rialzo) incompatibile con la volontà di avvalersi di tale diritto: il Comune, perciò, non avrebbe più dovuto consentirgli di esercitare la prelazione dopo la fase di rialzo, ma avrebbe dovuto aggiudicare la gara in via definitiva alla deducente.

Si è costituito in giudizio il Comune di Asolo, depositando documenti sui fatti di causa e resistendo alle pretese attoree.

Si è costituito a sua volta in giudizio il sig. G F, proponendo controricorso ed eccependo, in rito, la tardività del ricorso principale, nonché nel merito la sua infondatezza. Con lo stesso scritto il sig. F ha proposto, altresì, ricorso incidentale, a mezzo del quale ha chiesto l’annullamento del verbale della seduta di gara del 9 dicembre 2015, nella parte in cui la Commissione giudicatrice ha ammesso in gara l’offerta formulata dalla sig.ra R.

A sostegno del gravame, il ricorrente incidentale ha dedotto i seguenti motivi:

- violazione dell’art. 72 del r.d. n. 827/1924, violazione della lett. C) del paragrafo del bando di gara recante le “ principali condizioni del contratto di trasferimento della proprietà ”, nonché dei principi di par condicio e di certezza nei rapporti giuridici, eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria, carenza di motivazione, contraddittorietà ed illogicità, poiché la Commissione giudicatrice avrebbe dovuto escludere l’offerta della ricorrente principale, trattandosi di offerta “condizionata”;

- violazione dell’art. 72 del r.d. n. 827/1924, violazione della lett. C) del paragrafo del bando di gara recante le “ principali condizioni del contratto di trasferimento della proprietà ”, nonché dei principi di par condicio e di certezza nei rapporti giuridici, eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria, carenza di motivazione, contraddittorietà ed illogicità, perché l’offerta della sig.ra R sarebbe stata ammessa alla gara nonostante la citata concorrente abbia alterato il modulo di domanda predisposto dal Comune, onde introdurre la riserva di impugnazione nella propria dichiarazione di partecipazione all’asta, così presentando una dichiarazione del tutto incompatibile con la lex specialis di gara.

In data 22 giugno 2016 la ricorrente ha depositato motivi aggiunti, a mezzo dei quali ha impugnato i seguenti ulteriori atti, chiedendone l’annullamento:

- la deliberazione della Giunta Comunale di Asolo n. 219 del 12 novembre 2015, con cui si è stabilita la sussistenza del diritto di prelazione ex art. 3, comma 1- bis , del d.l. n. 310/1990 per l’alienazione dell’immobile denominato “Villa Pasina”;

- la determinazione del Comune di Asolo n. 569 del 10 dicembre 2015, con la quale sono state esperite le procedure per l’esercizio del diritto di prelazione per l’acquisto di “Villa Pasina” da parte del sig. G F;

- la deliberazione della Giunta Comunale di Asolo n. 249 del 24 dicembre 2015, con la quale è stata approvata la bozza del contratto preliminare di compravendita di “Villa Pasina”, e si è autorizzato il responsabile dell’Area Finanziaria a sottoscrivere detto contratto in nome e per conto del Comune di Asolo.

A supporto dei motivi aggiunti la ricorrente ha dedotto le seguenti doglianze:

3) illegittimità derivata, per l’illegittimità, riveniente sugli atti impugnati con i motivi aggiunti dalle censure dedotte con il ricorso originario e riprodotte negli stessi motivi aggiunti;

4) violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 267/2000, incompetenza, atteso che gli atti impugnati con i motivi aggiunti sarebbero stati adottati da organi incompetenti a statuire in merito all’alienazione del patrimonio immobiliare comunale, ovvero alle relative modalità di trasferimento, trattandosi di competenza spettante in via esclusiva al Consiglio Comunale.

In vista dell’udienza pubblica il Comune di Asolo ha svolto difese, depositando memoria e memoria di replica ed eccependo: in rito, l’inammissibilità del ricorso originario e di quello per motivi aggiunti per la mancata impugnazione della determinazione dirigenziale n. 489 del 13 novembre 2015, atto presupposto contenente l’approvazione del bando di gara;
sempre in rito, l’irricevibilità del ricorso originario (e la conseguente inammissibilità dei motivi aggiunti) per la mancata impugnazione entro i termini del bando di gara e del verbale di gara del 9 dicembre 2015;
nel merito, l’infondatezza delle censure dedotte dalla ricorrente.

Anche la deducente ed il controinteressato hanno depositato memorie e repliche.

In particolare, il sig. F, oltre a ribadire le eccezioni di rito e di merito già formulate e ad insistere per l’accoglimento del ricorso incidentale, ha eccepito aggiuntivamente l’improcedibilità del ricorso principale per omessa impugnazione dei provvedimenti successivi a quelli gravati e, in specie, della deliberazione della Giunta Comunale di Asolo n. 276 del 13 dicembre 2016, recante autorizzazione alla stipula del contratto definitivo di compravendita dell’immobile per cui è causa (sottoscrizione poi intervenuta il 23 dicembre 2016).

La deducente, dal canto suo, ha replicato alle eccezioni preliminari di inammissibilità, irricevibilità ed improcedibilità del ricorso, concludendo per l’infondatezza del ricorso incidentale ed insistendo per l’accoglimento di quello principale.

All’udienza pubblica del 21 febbraio 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITO

Formano oggetto del ricorso originario gli atti del procedimento di alienazione, da parte del Comune di Asolo, del compendio immobiliare di “Villa Pasina”, sito in Maser (TV), al controinteressato sig. G F, cui è stato riconosciuto il diritto di prelazione sull’immobile in discorso, per essergli stato questo dato in locazione ventennale sin dal dicembre 1998.

Con i motivi aggiunti sono poi impugnate la deliberazione della Giunta Comunale che ha stabilito la sussistenza del diritto di prelazione in favore del sig. F e quella di approvazione della bozza di contratto preliminare e di autorizzazione alla stipula dello stesso.

Il controinteressato, dal canto suo, propone ricorso incidentale, con cui lamenta l’illegittimità degli atti di gara per la mancata esclusione dall’asta pubblica dell’offerta della ricorrente principale, sig.ra F R.

Avverso il ricorso principale vengono inoltre sollevate, dal Comune di Asolo e dal controinteressato, eccezioni di inammissibilità, irricevibilità ed improcedibilità dello stesso, cui la ricorrente – come si è detto – controbatte nelle memorie conclusiva e di replica.

In via pregiudiziale, va dato atto dell’esistenza di un orientamento giurisprudenziale favorevole alla devoluzione al G.O. delle controversie concernenti la concreta applicazione del diritto di prelazione ex art. 3, comma 1- bis , del d.l. n. 310/1990. In base a tale orientamento, si tratterebbe di controversie aventi ad oggetto la contestazione di atti che non costituiscono esercizio di potere amministrativo, ma attengono all’esercizio di facoltà incluse nel diritto dominicale di proprietà dell’immobile comunale e che, inoltre, vedrebbero coinvolte unicamente posizioni di diritto soggettivo, senza alcun spazio per l’esercizio di discrezionalità amministrativa.

Il Collegio, tuttavia, reputa di dissentire motivatamente da detto indirizzo, almeno con riguardo alla fattispecie ora all’esame, poiché l’inserimento del compendio di “Villa Pasina” tra gli immobili da alienare non può che configurarsi come il risultato di una scelta discrezionale del Comune e, quindi, come il frutto dell’esercizio di un vero e proprio potere pubblicistico, il quale è sufficiente, di per sé, a radicare la giurisdizione del G.A. in relazione alla fattispecie stessa.

A conforto di siffatta conclusione milita, del resto, l’art. 119 c.p.a., il quale disciplina il rito abbreviato comune a determinate materie, ricomprendendovi, alla lett. c) del comma 1, le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti relativi alla dismissione di beni pubblici, sul presupposto – evidentemente sotteso a detta disposizione – che tali controversie siano attribuite alla giurisdizione del G.A., poiché la dismissione stessa deve aver luogo tramite procedure di evidenza pubblica (com’è, infatti, avvenuto nel caso di specie).

Ciò premesso, il Collegio ritiene, in ossequio al superiore principio di economia dei mezzi processuali ed in connessione con il principio del rispetto della scarsità della risorsa–giustizia (cfr. C.d.S., A.P., 27 aprile 2015, n. 5):

1) di accordare la priorità alla disamina del ricorso principale (ricorso originario e motivi aggiunti), rispetto a quella del ricorso incidentale;

2) di prescindere, nell’esame del ricorso principale, dalle eccezioni processuali sollevate dalla difesa comunale e dal controinteressato, in ragione dell’infondatezza nel merito dei motivi di ricorso. Tale infondatezza, infatti, costituisce ad avviso del Collegio “ragione più liquida” delle suddette eccezioni di rito, con il corollario che alla vicenda de qua si applica l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria n. 5/2015, secondo cui il giudice può derogare alla naturale rigidità dell’ordine di esame delle questioni, qualora ritenga preferibile risolvere la lite rigettando il ricorso nel merito (o nel rito) in base ad una ben individuata ragione “più liquida” (cfr. parag.