Pubblicato il 15/12/2023

N. 01002/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00327/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 327 del 2023, proposto da
Lokomotion Gesellschaft Fur Schienentraktion Mbh, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati M G e F G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale di Torino, domiciliataria ex lege in Torino, via dell’Arsenale, 21;

nei confronti

Rfi - Rete Ferroviaria Italiana S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alfonso Celotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- della delibera ART n. 227/2022 del 30 novembre 2022 avente ad oggetto “Indicazioni e prescrizioni relative al “Prospetto informativo della rete 2024”, presentato dal gestore della rete ferroviaria nazionale R.F.I. S.p.A., nonché relative al “Prospetto informativo della rete 2023”

- della nota ART del 25.1.2023 Prot.N.0001210-2023 di rigetto della richiesta di riapertura dell’istruttoria avanzata da altre imprese ferroviarie tramite l’Associazione Fercargo che le rappresenta;

per quanto occorrer possa,

- dell’All. A della suddetta delibera;

- del Prospetto Informativo della Rete (PIR2023 edizione dicembre 2022) adottato con Disposizione dell’Amministratore delegato di RFI n. 19 del 7 dicembre 2022;

- della delibera dell’Autorità n. 187/2020, del 26 novembre 2020, recante “Indicazioni e prescrizioni relative al ‘Prospetto informativo della rete 2022’, presentato dal gestore della rete ferroviaria nazionale, R.F.I. S.p.A., al ‘Prospetto informativo della rete 2021’”;

- della delibera dell’Autorità n. 173/2021, del 6 dicembre 2021, recante “Indicazioni e prescrizioni relative al ‘Prospetto informativo della rete 2023’, presentato dal gestore della rete ferroviaria nazionale, R.F.I. S.p.A., al ‘Prospetto informativo della rete 2022’”;

- di ogni altro atto o provvedimento presupposto, concorrente e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti e di Rfi - Rete Ferroviaria Italiana S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2023 il dott. A C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica notificato in data 29 marzo 2023 la società ricorrente, esercente l’attività di trasporto ferroviario internazionale di merci su ferro, ha impugnato la delibera dell’Autorità per la Regolazione dei Trasporti (di seguito anche “ART”) del 30/11/2022 n. 227, recante “ Indicazioni e prescrizioni relative al “Prospetto informativo della rete 2024”, presentato dal gestore della rete ferroviaria nazionale R.F.I. S.p.A., nonché relative al “Prospetto informativo della rete 2023” ”, la nota ART del 25/01/2023 prot. n. 0001210-2023 di rigetto della richiesta di riapertura dell’istruttoria, e – per quanto possa occorrere – il relativo allegato A, nonché il Prospetto Informativo della Rete – PIR 2023, edizione dicembre 2022, adottato da RFI – Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. con delibera del 07/12/2022 n. 19, la delibera dell’Autorità n. 187/2020, del 26 novembre 2020, recante “ Indicazioni e prescrizioni relative al ‘Prospetto informativo della rete 2022’, presentato dal gestore della rete ferroviaria nazionale, R.F.I. S.p.A., al ‘Prospetto informativo della rete 2021’ ”, e la delibera dell’Autorità n. 173/2021 del 6 dicembre 2021, recante “ Indicazioni e prescrizioni relative al ‘Prospetto informativo della rete 2023’, presentato dal gestore della rete ferroviaria nazionale, R.F.I. S.p.A., al ‘Prospetto informativo della rete 2022’ ”.

La ricorrente ha chiesto l’annullamento delle disposizioni ivi contenute relative alla revisione e regolazione del sistema di penali poste a carico delle imprese ferroviarie in caso di superamento dei tempi di sosta nelle stazioni di collegamento con reti estere (di seguito anche “ penali di confine ”), per i seguenti motivi, così testualmente rubricati:

1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 del d.lgs. 112-2015. Violazione dell’art. 37, comma 2, da lett. a) a lett. i) del d.l. 201/2011 conv. in legge 214/2011. Violazione e dell’art. 21 del d.lgs. 112- 2015;

2. Difetto di istruttoria. Illogicità manifesta per travisamenti degli orientamenti emersi in sede comunitaria in materia di efficientamento del transito ai valichi. Violazione del principio del legittimo affidamento;

3. Violazione dell’art. 21 del d.lgs. 112-2015. Violazione dell’art. 35 della direttiva 2012/34/UE. Difetto di istruttoria;

4. Violazione dell’art. 37, comma 2, lett. b) del d.l. 201/2011 convertito nella legge 214-2011. Violazione dell’art. 18, comma quarto, del d.lgs. 112-215. Difetto di istruttoria;

5. Violazione dell’art. 21 del d.lgs. 112-2015. Violazione dell’art. 35 e dell’Allegato VI della direttiva 2012/34/UE. Contraddittorietà intrinseca tra atti. Difetto di istruttoria. Difetto di motivazione;

6. Violazione dell’art. 21 del d.lgs. 112-2015. Violazione dell’art. 35 e dell’Allegato VI della direttiva 2012/34/UE. Contraddittorietà intrinseca tra atti. Difetto di istruttoria. Difetto di motivazione;

7. Difetto di istruttoria. Difetto di motivazione. Violazione dell’art. 18, comma 4, del d.lgs. 112-2015. Violazione dell’art. 32 della direttiva 2012/34/UE. Violazione dell’art. 37, comma 2, lett. a) e b), del d.lgs. 112- 2015;

8. Difetto di istruttoria. Difetto di motivazione. Violazione dell’art. 17, comma 7, del d.lgs. 112-2015. Violazione dell’art. 31, par. 5, della direttiva 2012/34/UE;

9. Violazione degli artt. 58, 91, 97 e 100 TFUE. Difetto di istruttoria. Difetto di motivazione. Eccesso di potere.

Con atto notificato alla ricorrente in data 27/04/2023, l’ART ha esercitato la facoltà, prevista dall’art. 10 del D.P.R. n. 1199/1971, di opposizione, formulando contestuale richiesta di trasposizione in sede giurisdizionale.

Quindi, la società ricorrente ha provveduto alla trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale in data 28 aprile 2023.

L’amministrazione resistente e la parte controinteressata si sono ritualmente costituite in giudizio, chiedendo la declaratoria di inammissibilità del ricorso e comunque il suo rigetto nel merito.

All’udienza pubblica del 12/12/2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità e irricevibilità del ricorso sollevata dalle parti intimate, giacché essa riveste carattere pregiudiziale.

Le convenute osservano che il sistema delle penali di confine è stato introdotto con Delibera ART del 21/11/2019 n. 151.

In particolare, al paragrafo 6 dell’Allegato A (recante “ Indicazioni e prescrizioni relative […] alla predisposizione del Prospetto informativo della rete 2022 ”), l’ART ha evidenziato “ l’opportunità di prevedere l’introduzione, a seguito di apposita consultazione con le IF, di una penale a carico dell’impresa responsabile delle soste maggiorate in arrivo e partenza [dalle stazioni di confine]”, indicando al Gestore dell’infrastruttura di “ avviare entro il 28 febbraio 2020 un procedimento di consultazione per la definizione di penali da applicarsi nei confronti di IF responsabili del superamento, da parte dei treni merci, dei tempi di sosta previsti nelle stazioni di confine per la ripartenza. Il procedimento dovrà concludersi in tempo utile per consentire l’inserimento di tale proposta nella bozza di PIR 2022 ”.

RFI ha provveduto ad introdurre le penali di confine al paragrafo 5.6.6 della prima bozza del “ PIR 2022 ”, pubblicata nel giugno 2020 e resa definitiva con Delibera ART. 26/11/2020 n. 187. Al paragrafo 5.5 dell’Allegato A, l’Autorità ha reso dettagliate prescrizioni al Gestore circa l’applicazione delle “ Penali per il superamento dei tempi di sosta programmati nelle stazioni di confine ”, imponendo tra l’altro a quest’ultimo di trasmettere entro il 31/03/2021 una relazione dettagliata sull’andamento dei rapporti contrattuali con le imprese ferroviarie, “ evidenziando l’entità e il dettaglio delle penali a queste comminate a qualsiasi titolo, nonché i ritardi attribuiti e i relativi rapporti economici nell’ambito del Performance regime ”.

La Delibera ART n. 151/2019 non è stata oggetto di impugnazione giudiziale.

Ad avviso delle convenute, la mancata impugnazione dei provvedimenti istitutivi delle penali di confine renderebbe irricevibile e comunque inammissibile l’odierno ricorso. Osservano in particolare come il petitum della domanda della ricorrente si concreti nell’elisione della disciplina delle penali di confine, le quali tuttavia trovano il proprio fondamento normativo in provvedimenti non tempestivamente impugnati e comunque estranei all’odierno giudizio. La gravata Delibera n. 227 del 30/11/2022 si limiterebbe a modificare il sistema delle penali di confine già previsto, peraltro al fine di ridurre l’impatto economico a carico delle imprese ferroviarie (e, quindi, a vantaggio di queste ultime). L’annullamento della Delibera ART n. 227/2022 non potrebbe condurre alla caducazione del sistema di penali in contestazione, ma soltanto al venire meno delle sole prescrizioni dell’Autorità da ultimo recepite nel PIR, che introducono un mero aggiornamento (per di più in senso più favorevole alle imprese ferroviarie) di quanto precedentemente già disposto e mai impugnato. Ne discenderebbero la tardività e la conseguente irricevibilità dell’impugnazione proposta, nonché il difetto di interesse alla coltivazione della domanda demolitoria e la conseguente inammissibilità dell’impugnazione proposta.

L’eccezione sopra compendiata è priva di fondamento.

La delibera ART del 30/11/2022 n. 227 ed i relativi allegati non hanno contenuto meramente confermativo delle previsioni contenute nella Delibera ART n. 151/2019. Gli atti impugnati in questo giudizio integrano la disciplina previgente, introducendo prescrizioni e significativi correttivi al modello proposto dal Gestore dell’infrastruttura nelle precedenti bozze dei PIR “ anche in considerazione delle varie interlocuzioni tenutesi con le IIFF durante il corso del 2022 ” (cfr. Allegato “A” alla delibera n. 227/2022 del 30 novembre 2022, pag. 3;
v. altresì paragrafo 5.4.1 dell’allegato A alla delibera n. 227/2022). Tali interlocuzioni trovano riscontro nel verbale di riunione di Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. del 4 aprile 2022, nel verbale di riunione dell’Associazione Fercargo del 10 maggio 2022 (nel quale un’impresa ferroviaria ha osservato, tra l’altro, che “ la penale è prevista solo a carico delle IF mentre, nel caso in cui la responsabilità della maggior sosta al confine fosse riconducibile a RFI, nulla sarebbe dovuto ”), nella nota di RFI prot. n. 17411 del 2 agosto 2022, ove si discorre di “ rivisitazione del sistema delle penali per il superamento del tempo di sosta presso le stazioni di confine ”, tenendo conto “ dei contributi trasmessi sia in occasione delle … interlocuzioni con le IF che di quelli trasmessi nell’ambito della consultazione della prima bozza del PIR 2024 ”, e da ultimo nelle valutazioni di RFI alle osservazioni presentate alla prima bozza del PIR 2024, all’esito delle quali – accogliendo in parte le richieste di Fercargo, associazione rappresentativa degli interessi della categoria, che aveva altresì richiesto la “ cancellazione del sistema delle penali ” – è stata introdotta da un lato una franchigia per i ritardi inferiori o uguali a 10 minuti e dall’altro una modifica al cap previsto per l’attribuzione della penale. Pertanto, la ricorrente vanta un interesse attuale e concreto a sottoporre a vaglio giudiziale le disposizioni regolatorie di nuova introduzione, financo al fine di ottenerne l’integrale annullamento. L’effetto conformativo del giudicato incide infatti sulla latitudine dell’azione amministrativa in sede di riedizione del potere. L’intervenuta inoppugnabilità delle disposizioni di cui alla Delibera ART n. 151/2019 non elide pertanto l’interesse ad ottenere una pronuncia giudiziale in questa sede.

Tanto premesso in rito, quanto al merito la Sezione intende assicurare continuità alla propria recente giurisprudenza formatasi in ordine alle stesse questioni oggetto di scrutinio nel presente giudizio (T.A.R. Piemonte, Sez. III, 16 novembre 2023, n. 904).

Pur in assenza di una gradazione espressa dei motivi di ricorso, il Collegio ritiene doveroso principiare dello scrutinio del primo, del secondo e del nono motivo di impugnazione, i quali contestano sotto diversi profili il fondamento normativo delle previsioni regolatorie impugnate, in quanto il loro esame assume dunque una portata logicamente e cronologicamente prioritaria rispetto a quello delle ulteriori censure esperite con il presente gravame. Tale impostazione è conforme all’orientamento espresso dal Consiglio di Stato, a tenore del quale “ in assenza della graduazione operata dalla parte, in ragione del particolare oggetto del giudizio impugnatorio legato al controllo sull’esercizio della funzione pubblica, il Giudice stabilisce l’ordine di trattazione dei motivi (e delle domande di annullamento) sulla base della loro consistenza oggettiva (radicalità del vizio) nonché del rapporto corrente fra le stesse sul piano logico - giuridico e diacronico procedimentale (in questo senso si erano già pronunciate, sia pure incidentalmente, Ad. plen., n. 9 del 2014, pag. 36;
Ad. plen. n. 7 del 2014, pag. 16 e 18;
Ad. plen., 14 aprile 2010, n. 1;
successivamente, funditus, Cons. Stato, Sez. V, 8 aprile 2014, n. 1662) […] potendo selezionare, in vista della completa tutela dell’interesse legittimo ed al contempo della legalità e dell’interesse pubblico, le censure da cui principiare secondo l’ordine dettato dalla maggior pregnanza del vizio di legittimità e dallo sviluppo logico e diacronico del procedimento ” (Cons. Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5).

Con il primo motivo di impugnazione la ricorrente evidenzia come la disciplina istitutiva dell’ART, il d.lgs. 15/07/2015 n. 112 e la disciplina sovranazionale di riferimento attribuiscano all’Autorità amministrativa il potere di introdurre strumenti tariffari di incentivazione della qualità del servizio in ipotesi nominate e tassative, cui le penali di confine non possono essere ricondotte. I provvedimenti impugnati sarebbero pertanto stati assunti in difetto di un fondamento normativo e contrasterebbero con il principio di legalità.

Il motivo non è suscettibile di positiva valutazione.

Il Collegio ritiene che l’ancoraggio normativo del sistema regolatorio delle penali di confine debba essere individuato nell’art. 21 d.lgs. n. 112/2015, istitutivo del c.d. Performance Regime .

La norma da ultimo richiamata prevede che “ 1. Al fine di ridurre al minimo le disfunzioni conseguenti ad eventuali perturbazioni arrecate alla circolazione dei treni, il gestore dell’infrastruttura adotta, senza oneri aggiuntivi per il bilancio dello Stato, un apposito sistema di controllo delle prestazioni del trasporto ferroviario, che può prevedere la possibilità sia di prevedere clausole penali nei confronti degli utilizzatori della rete che arrecano tali perturbazioni, sia di erogare compensazioni agli utilizzatori della rete danneggiati da tali perturbazioni, sia di erogare forme di premio per gli utilizzatori della rete che si distinguono per l’aver effettuato prestazioni superiori a quelle previste dai rispettivi contratti di accesso all’infrastruttura.