N. 10699/2014 REG.PROV.COLL.

N. 09313/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9313 del 2013, proposto da:
IN.CAR. s.r.l. e VETRARCO s.r.l., in persona dei loro rappresentanti legali, rappresentati e difesi dagli avv.ti C B e G A, con domicilio eletto presso C B in Roma, via Nizza, 45;

contro

Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e Ministero dello Sviluppo Economico, in persona dei Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

COREPLA - Consorzio Nazionale per la Raccolta, il Riciclaggio e il Recupero degli Imballaggi in plastica, in persona del suo rappresentante legale, rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Franco Ferrari, con domicilio eletto presso Giuseppe Franco Ferrari in Roma, via di Ripetta N.142;
COREVE - Consorzio Recupero Vetro, in persona del suo rappresentante legale, rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonella Capria, Piero Fattori, Teodora Marocco e Antonio Lirosi, con domicilio eletto presso Studio Legale Gianni,Origoni,Grippo&Partners in Roma, via delle Quattro Fontane N.20;
CIAL - Consorzio Imballaggi Alluminio, in persona del suo rappresentante legale, rappresentato e difeso dagli avv.ti Gianni Forlani, Antonella Terranova, Fabio Ferraro, con domicilio eletto presso Gianni Forlani in Roma, via Antonio Bertoloni, 14;
Barilla G. e R. Fratelli s.p.a., Ferrero s.p.a., COMIECO - Consorzio Nazionale per la Raccolta, il Recupero e il Riciclo degli Imballaggi a base cellulosica, RILEGNO - Consorzio Nazionale per la Raccolta il Recupero e il Riciclaggio degli Imballaggi in legno, RICREA - Consorzio Nazionale Riciclo e Recupero Imballaggi in acciaio, in persona dei loro rappresentanti legali, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

del decreto 26 aprile 2013 del Ministro dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare di concerto con il Ministro dello Sviluppo Economico, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 176 del 29 luglio 2013, recante approvazione dello schema tipo dei consorzi per la gestione degli imballaggi;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, del Ministero dello Sviluppo Economico, di COREPLA - Consorzio Nazionale per la Raccolta, il Riciclaggio e il Recupero degli Imballaggi in Plastica, di COREVE - Consorzio Recupero Vetro e di CIAL - Consorzio Imballaggi Alluminio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2014 il dott. A V e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Costituisce oggetto d’impugnativa, nel ricorso all’esame, da parte delle società a responsabilità limitata INCAR e VETRARCO, il decreto in data 26.4.2013 del Ministro dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, adottato di concerto con il Ministro per lo Sviluppo Economico, pubblicato in G.U. n. 176 del 29.7.2013, recante “Approvazione dello schema tipo dello statuto dei Consorzi costituiti per la gestione degli imballaggi”, con l’allegato schema - tipo dello statuto stesso.

Il provvedimento impugnato ha base normativa nell’art. 223 del D.Lgs. 3.4.2006 n. 152, “Norme in materia ambientale” (d’ora in poi TUA), secondo le modifiche ad esso apportate dall’art. 2, comma 30-quater, del D.Lgs. n. 4/2008. Stabilisce dunque, tra l’altro, il predetto art. 223, che: “ I produttori che non provvedono ai sensi dell'articolo 221, comma 3, lettere a) e c), costituiscono un consorzio per ciascun materiale di imballaggio di cui all'allegato E della parte quarta del presente decreto, operante su tutto il territorio nazionale ” e che ai consorzi predetti “ possono partecipare i recuperatori, ed i riciclatori che non corrispondono alla categoria dei produttori, previo accordo con gli altri consorziati ed unitamente agli stessi ” (comma 1); che detti consorzi (comma 2) “ hanno personalità giuridica di diritto privato senza fine di lucro e sono retti da uno statuto adottato in conformità ad uno schema tipo, redatto dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro delle attività produttive, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale entro il 31 dicembre 2008, conformemente ai principi del decreto e, in particolare, a quelli di efficienza, efficacia, economicità e trasparenza, nonché di libera concorrenza nelle attività di settore ”; che lo statuto adottato o adeguato secondo lo schema – tipo deve essere trasmesso, entro termini espressamente indicati, al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare che lo approva di concerto con il Ministro delle attività produttive (e del Ministero dell’economia e delle finanze per gli statuti da adeguare), oppure, ove ravvisi motivi di legittimità o di merito, lo ritrasmette al consorzio richiedente con le relative osservazioni; che debbono seguire da parte del Consorzio le modifiche richieste, altrimenti queste sono apportate d’ufficio con decreto ministeriale; che inoltre (sempre comma 2) “ nei consigli di amministrazione dei consorzi il numero dei consiglieri di amministrazione in rappresentanza dei riciclatori e dei recuperatori deve essere uguale a quello dei consiglieri di amministrazione in rappresentanza dei produttori di materie prime di imballaggio ”.

Ad avviso delle società ricorrenti, lo schema tipo di statuto allegato al decreto del 26.4.2013 è illegittimo e lesivo, per le imprese produttrici interessate, nei suoi contenuti e per le sue disposizioni, eccessivamente di dettaglio, che investono la sua “ governance ” fino ad inficiare la libertà di autodeterminazione, l’autonomia organizzativa, l’effettiva ed efficace gestione, la libertà economica, proprie di un consorzio di filiera e che questo deve garantire ai propri consorziati.

E dunque le società IN.CAR. e VETRARCO, premesso che aderiscono al COMIECO - Consorzio Nazionale per la Raccolta, il Recupero e il Riciclo degli Imballaggi a base cellulosica, assumono di aver interesse alla rimozione dell’impugnato decreto, la cui legittimità contestano con il seguente motivo di gravame:

- Violazione e falsa applicazione degli artt. 223 D.Lgs. n. 152/2006, 1322 e 2607 del codice civile; Violazione e falsa applicazione degli artt. 2616 e seg. del codice civile, in correlazione con l’art. 111 delle disposizioni d’attuazione; Eccesso di potere sotto vari profili, straripamento di potere, irragionevolezza, contraddittorietà e illogicità dell’atto.

Il composito motivo suddetto è articolato in numerose censure, che investono l’atto impugnato sotto il profilo procedimentale e nel suo contenuto di merito, nonché sotto il profilo dell’asserito contrasto con prerogative e diritti di rango costituzionale.

L’Amministrazione si è costituita in giudizio e ha prodotto articolate memorie difensive.

Il ricorso è stato notificato ad alcuni consorzi per la gestione degli imballaggi e ad alcune società consorziate. Si sono costituiti in giudizio i consorzi COREPLA (per la raccolta, il riciclaggio e il recupero degli imballaggi in plastica), COREVE (per il recupero del vetro) e CIAL (per gli imballaggi in alluminio), i quali hanno presentato memorie a sostegno della posizione delle ricorrenti.

La causa è passata in decisione all’udienza del 10 luglio 2014.

DIRITTO

Rileva la Sezione, su di un piano generale, che l’art. 223 del D.Lgs. n. 152/2006 stabilisce espressamente, al comma 2, che i consorzi di gestione degli imballaggi e dei relativi rifiuti hanno personalità giuridica di diritto privato, senza fine di lucro, e sono retti da uno statuto conformemente ai principi di cui al decreto stesso e particolarmente a quelli di efficienza, efficacia, economicità, trasparenza, libera concorrenza.

Nondimeno detti Consorzi perseguono, pur in presenza della loro conformazione privatistica, funzioni di interesse generale per l’intera collettività ed hanno quindi rilievo pubblicistico nel campo ambientale.

Sono chiari, in proposito, sia sul piano letterale che in base alla ratio che da essi traspare, gli artt. 217 e segg. del D.Lgs. n. 152/2006, ove è ben sottolineato che la gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio è finalizzata alla prevenzione e riduzione dell’impatto sull'ambiente ed assicurare un elevato livello di tutela dell’ambiente stesso. L’art. 217 comma 2 precisa, in particolare, che “ gli operatori delle rispettive filiere degli imballaggi nel loro complesso garantiscono, secondo i principi della «responsabilità condivisa», che l'impatto ambientale degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio sia ridotto al minimo possibile per tutto il ciclo di vita ”. I consorzi di filiera disciplinati dall’art. 223 del TUA sono parte importante del sistema di gestione degli imballaggi e relativi rifiuti e contribuiscono quindi alle dette finalità essenziali e pubblicistiche di protezione dell’ambiente e conseguentemente anche di tutela della salute umana. Rilevante, sul punto, è anche l’interpretazione della Corte Costituzionale fornita nella