Pubblicato il 19/04/2023

N. 02396/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00452/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 452 del 2019, proposto da:
Laboratorio Analisi Sabato S.r.l., Studio di Diagnostica Medica Pirolo della Dott.ssa M R Po &
C. S.a.s., Fa. To S.n.c. Laboratorio di Analisi Cliniche di Guttadauro Maria Luisa &
C S.N., Laboratorio Ricerche Diagnostiche A. Foggiano &C. S.r.l., De. Ca. Mi di Pasquale Carbone &
C S.a.s., Cardionova S.a.s. di Jole Greco &
C., Cutis S.a.s. di Sadek Nazar Mohey Shoukry, L.A.C. di De Masi Alessandra &
C. S.a.s., Consorzio Badini Medical Center S.C. R.L., Studio di Radiologia Prof. V. Muto S.r.l., New Medical Center S.a.s., Laboratorio di Analisi I.M.D. S.a.s., Studio Cardiologico Clinico Strumentale Dr. Giuseppe e Dr. Gaetano Esposito di Giovanni Esposito S.a.s., Laboratorio di Analisi Clinico Chimiche di Luigi Noviello e C. S.N. C., Laboratorio Analisi Cliniche Alfa S.a.s., Laboratorio Analisi e Centro Antidiabetico Nazareth S.n.c., Società Gestione Centri di Radioterapia e Diagnostica per Immagini S.r.l., Diagnostica Territoriale S.C.A.R.L. di Pennino Domenico, Arenella S.r.l., Analisi Cliniche Fiorillo Costantino e C S.n.c., Cardio center S.r.l., Diagnostica Anniballo S.r.l., Duomo S.r.l., Laboratorio di Analisi Cliniche Ce. di dei Mille S.r.l., Hubs&
Labs S.C.A.R.L., Centro Polidiagnostico Tartaglia S.a.s., Centro Vital S.a.s., Centro Diagnostico S.a.s. del Dott. Romano Ferdinando di Romano Francesca &
C., Neapolis Medilab S.C. A R.L., Centro Diagnostico Basile S.p.A., Diagnostica Basile S.r.l., Gestione Servizi Laboratori S.a.s. di Mattace Raso Francesco &
C. S.a.s., Centro Diagnostico Vecchione S.a.s. di Rosalia Vecchione, Diagnostica De Magistris S.r.l., Medilab Analisi di Vitiello e Pontillo S.n.c., Laboratorio Analisi Cliniche G. Marotta S.a.s. di Pennino Domenico &
C, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Arturo Umberto Meo e Luca Rubinacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Meo in Napoli, via Melisurgo n. 4;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissario ad Acta per l'attuazione del Piano di Rientro Sanitario della Regione Campania (di seguito: Commissario ad acta), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Armando Diaz, 11;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, non costituito in giudizio;
Azienda sanitaria locale (ASL) Napoli 1 Centro, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

nei confronti

Analisi Cliniche Dott. D. Pane s.r.l., Istituti Diagnostici Riuniti s.c. a r.l., Istituto Cardiologico Mediterraneo s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento:

a) del decreto (di seguito “DCA”) del Commissario ad acta n. 84 del 31 ottobre 2018, pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Campania n. 80 del 5 novembre 2018, avente ad oggetto “Limiti di spesa agli erogatori privati di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per l'esercizio 2018 e altre disposizioni relative all'assistenza ospedaliera erogata dalle strutture private”, e di tutti i suoi allegati;

b) della nota del Commissario ad acta prot. 2648/C del 16 novembre 2018;

c) di ogni atto ai predetti connesso, sia esso presupposto che conseguenziale, ancorché non conosciuto e comunque lesivo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e del Commissario ad acta;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore il dott. G P all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 23 marzo 2023 – svoltasi con modalità telematica in videoconferenza tramite Microsoft Teams, ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;
nessuno comparso per le parti;

Viste le richieste di passaggio in decisione senza discussione da remoto, depositate dalla parte ricorrente il 17 marzo 2023 e dalla Regione Campania il 21 marzo 2023;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Premettono le ricorrenti di essere strutture sanitarie accreditate col Servizio Sanitario Regionale campano - ai sensi degli artt.

8-quater e ss. del d. lgs. 502/1992 - per erogare prestazioni relative alla Macro-area della specialistica ambulatoriale, nell’ambito dell’ASL Napoli 1 Centro.

Le strutture ricorrenti affermano che, nel corso dell’anno finanziario 2018, hanno erogato prestazioni in regime di accreditamento, pur in assenza di atti di programmazione, facendo affidamento sui volumi di prestazioni e sui correlati limiti di spesa applicati nel 2017, secondo uno schema di rapporti che si è ripetuto negli anni.

Non tutte le ASL, tuttavia, si sono attenute al criterio di cui sopra (non lo ha fatto, in particolare, l’ASL Salerno), il che ha determinato un elevato grado d’incertezza tra gli operatori ed un’anomala trasmigrazione di utenti da una ASL all’altra ma, più in generale, ha falsato i dati del monitoraggio

Ad avviso delle ricorrenti, con l’impugnato DCA n. 84/2018, il commissario ad acta avrebbe leso il loro affidamento circa l’applicazione dei criteri di fissazione dei tetti di spesa di cui al DCA n. 50/2018, evitando di adeguarsi ai parametri di determinazione del fabbisogno ai quali lo stesso commissario si era auto-vincolato e dando luogo all’applicazione retroattiva di un meccanismo dal quale scaturirebbero ingenti richieste dell’amministrazione di recupero, da contabilizzare integralmente sulla prima liquidazione possibile.

2.- Con ricorso notificato il 3 gennaio 2019 e depositato il successivo 2 febbraio, le strutture ricorrenti hanno quindi impugnato il menzionato DCA 84/2018, oltre agli atti ad esso collegati in epigrafe nel dettaglio specificati, deducendo le seguenti censure:

1) violazione e falsa applicazione del DCA 50/2018. Difetto d’istruttoria e di motivazione. Eccesso di potere per manifesta contraddittorietà e difetto d’istruttoria.

A seguito della riorganizzazione dell’offerta di prestazioni di laboratorio intorno al modello di rete, il DCA 50/2018 aveva previsto che i tetti di spesa per la specialistica ambulatoriale sarebbero stati fissati in base al criterio del numero di cittadini residenti. Tuttavia, il criterio stabilito dal DCA 50/2018 sarebbe stato smentito dall’impugnato DCA n. 84/2018, imperniato sul diverso parametro della produzione rilevata a consuntivo. Questa prima contraddizione si unirebbe alla mancata considerazione delle spese per le attività aggregative realizzate per la prescritta riorganizzazione di rete.

A ciò va aggiunto che la riclassificazione dei tetti tra le varie ASL non tiene in alcun conto la circostanza che i dati del monitoraggio complessivi sarebbero stati totalmente falsati dal diverso contegno assunto dalle aziende sanitarie locali in ordine all’applicazione dei tetti su base trimestrale, vigente il DCA 89/2016 (mai applicato, ad esempio, dall’ASL Salerno, nemmeno per il 2017).

2) Violazione dei Programmi operativi regionali (POR) 2016-2018 approvati con DCA 14/2017. Difetto di motivazione e di istruttoria.

Il decreto impugnato sarebbe altresì viziato per l’immotivato mancato rispetto del termine stabilito nei POR che fissavano al 30 ottobre 2017 la data limite per determinare i tetti di spesa, fissati, invece, molto più tardi.

Anche ad attribuire natura meramente programmatica ai predetti POR - il che non potrebbe essere, atteso che l’art. 2, comma 88, della legge 191/2009 li qualifica quale supporto documentale sul quale è modellato l’intero assetto della gestione commissariale - non sembra revocabile in dubbio che l’inosservanza così evidente del predetto termine esigeva, quantomeno, che il Commissario ad acta rendesse sul punto una motivazione particolarmente penetrante, tenuto conto dell’affidamento riposto sulla tempistica da parte degli operatori privati.

3) Eccesso di potere per difetto d’istruttoria e per violazione del principio di irretroattività degli atti di programmazione. Falsità dei presupposti, sviamento. Violazione e falsa applicazione dell’art.

8-sexies, comma 8, d.lgs. n. 502/1992, inserito dall’art. 8, comma 4, d.lgs. 229/1999. Violazione della

disciplina sulla mobilità attiva extraregionale. Violazione dell’art. 1372 cod. civ. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15, comma 14, d.l. 95/2012. Violazione della direttiva 2011/24/UE del

Parlamento e del Consiglio europei del 9 marzo 2011 e degli artt. 114, par. 1, e 168, par. 3, TFUE. Violazione degli artt. 3, 32, 97, 117, comma 3, e 119 Cost.

La spesa per il 2018 è stata definita solo a novembre, dunque ad esercizio finanziario sostanzialmente terminato, con sensibili modifiche di alcune modalità di monitoraggio, malgrado per l’intero 2018 si sia fatto affidamento su quelle vigenti nel 2017, sulla base, peraltro, di indicazioni provenienti anche dall’ASL, e su cui è modellata da anni l’attività dei Tavoli Tecnici.

La fissazione a fine anno del tetto di spesa rende ancora più incongrua la previsione che preclude in modo inderogabile l’incremento eccedente il 10% del medesimo tetto, come invece consentito dal DCA 89/2016, modificando così retroattivamente una prassi pluriennale su cui le strutture accreditate facevano affidamento, con lesione del legittimo affidamento sulle prestazioni già rese (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 12 aprile 2012, n. 3 e n. 4).

4) Sull’insufficienza delle risorse assegnate rispetto al fabbisogno. Difetto d’istruttoria, macroscopica irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalità. Questione di legittimità costituzionale dell’art. 15, comma 14, del decreto legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito in legge n.135 del 7 agosto 2012, modificato dall’art.