N. 00787/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00002/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
La Tecnica Esp S.p.A., rappresentata e difesa dagli avv.ti B S, L T G e G P, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Torino, corso Re Umberto, 27;

contro

Ministero dell'Interno, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Torino, corso Stati Uniti, 45;
Prefettura Di Roma;
S S.p.A. - Aeroporto Di Torino, rappresentata e difesa dagli avv.ti M C e A C, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Torino, via Paolo Sacchi, 44;

per l'annullamento

del provvedimento nota prot. n. 2012/2770 del 29.11.2012, con il quale la S Spa ha comunicato alla ricorrente di aver disposto, con efficacia a partire dal 31 dicembre 2012, il recesso dal contratto di appalto di servizi di pulizia presso gli immobili aeroportuali in seguito all'adozione di informativa della Prefettura di Roma;

della informativa del Prefetto di Roma in data 20.10.2012 citata della nota prot. n. 2012/2770 del 29.11.2012 della S Spa, di contenuto ignoto;

di ogni altro atto antecedente, presupposto, consequenziale e connesso.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero Dell'Interno e di S S.p.A. - Aeroporto Di Torino;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 giugno 2013 il dott. G P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società S s.p.a., in qualità di gestore dell'aeroporto di Torino – Caselle e titolare della progettazione, realizzazione e manutenzione delle infrastrutture legate al traffico aereo e delle attività svolte in area aeroportuale, a seguito di procedura aperta ha affidato il servizio di "pulizia spazi aeroportuali" a La Tecnica Esp s.p.a., per un corrispettivo di importo pari a € 1.850.100,42.

In data 27 maggio 2011, in vista della stipula del contratto, ha quindi chiesto alla Prefettura di Roma le informazioni di cui all'art. 10 dpr 225/1998.

Nelle more dell’istruttoria e in assenza di comunicazioni di circostanze ostative, è quindi addivenuta, in data 28 giugno 2011, alla sottoscrizione del contratto, di durata pari a 36 mesi decorrenti dal primo luglio 2011.

Solo successivamente alla stipula, in data 8 novembre 2012, S ha ricevuto dalla Prefettura di Roma una nota, datata 30 ottobre 2012, con allegata informativa nella quale si legge: " ....... allo stato sussiste la presenza di situazioni relative a tentativi di infiltrazione mafiosa di cui all'art. 10, comma 7, lett. c) del dpr 3-6-1998, n. 252, nei confronti della società La Tecnica Esp spa con sede in Roma, Via Giuseppe Ferrari, 4".

Alla luce della sopravvenuta comunicazione, con provvedimento dell'amministratore delegato in data 29 novembre 2012, prot. 2769/2012, avvalendosi della facoltà prevista dall’art. 11, comma 2, del dpr 1998 n. 252, S ha esercitato il recesso dal contratto e ha provvisoriamente affidato il servizio alla G.S.I. srl, per il tempo ritenuto strettamente necessario all'indizione di nuova gara.

2. Il presente ricorso ha per oggetto la legittimità sia dell'informativa prefettizia presupposta, sia del conseguente recesso contrattuale.

3. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Interno e S S.p.a., contestando gli assunti avversi e chiedendone l’integrale rigetto.

4. A seguito della rinuncia da parte della ricorrente all’istanza di sospensione cautelare, il procedimento è pervenuto a decisione all’udienza del 13 giugno 2013.

5. Con il primo motivo La Tecnica Esp censura il provvedimento di recesso per mancata previa comunicazione di avvio del procedimento, mancata messa a disposizione dell’informativa presupposta, violazione delle regole inerenti il contraddittorio, il diritto di difesa e l'obbligo di motivazione. Sotto quest’ultimo profilo, in particolare, sarebbe mancata da parte di S "qualsiasi valutazione ... in ordine alla scelta se mantenere il contratto oppure se, ad esempio, sospenderne gli effetti in via cautelare ... ", tenuto anche conto dello stato di avanzamento e della regolare "prosecuzione", sino a quel momento, del rapporto contrattuale.

Con il secondo motivo la ricorrente contesta il provvedimento di recesso per difetto di motivazione e per violazione dell'art. 10/7 dpr 252/1998. Si sarebbe al cospetto, nel caso di specie, di una informativa c.d. "atipica", non implicante, quindi, effetto interdittivo automatico. Da ciò consegue che la stazione appaltante avrebbe dovuto farsi carico della valutazione discrezionale delle proprie scelte in ordine alla sorte del contratto, in quanto non direttamente condizionata dai contenuti dell’informativa prefettizia.

Con il terzo motivo di ricorso La Tecnica Esp lamenta la contraddittorietà e il difetto di motivazione degli atti impugnati per contrasto con la precedente condotta dell’amministrazione, non avendo questa ravvisato - prima dell’atto di recesso - alcun fattore ostativo al buon esito della procedura di affidamento dell’appalto. Alla data di stipula del contratto non si erano configurati, infatti, impedimenti di sorta a carico dell'appaltatrice.

Con il quarto motivo si censura l'informativa prefettizia, ponendo in rilievo, da un lato, l'insussistenza di circostanze rilevanti nella certificazione antimafia riferita alla società ricorrente;
e, dall’altro, il regolare svolgimento dei plurimi rapporti contrattuali intrattenuti dalla La Tecnica Esp con altre amministrazioni nel corso degli anni.

Con il quinto motivo di ricorso, i menzionati profili di illegittimità riferiti all’informativa prefettizia vengono estesi, in via derivata, all’atto di recesso contrattuale.

6. Va precisato che, poiché il ricorso introduttivo è stato proposto prima ancora che l'interessata potesse conoscere il contenuto degli atti istruttori, la cui ostensione è avvenuta soltanto in giudizio, le censure riferite all’informativa prefettizia sono state approfondite e precisate con un atto di motivi integrativi (ritualmente notificato e depositato in data 26.02.2013).

Gli ulteriori rilievi si sono appuntati sulla consistenza delle risultanze istruttorie dell’indagine penale richiamata dall’informativa prefettizia e cristallizzate nella pronuncia della Corte di Cassazione del 6 aprile 2011, n. 514.

7. I motivi di ricorso articolati con l’atto introduttivo non possono trovare accoglimento.

Con riferimento al primo di essi si osserva - in linea con la costante giurisprudenza - che l'adozione del provvedimento di revoca di un’aggiudicazione o comunque di un incarico di svolgimento di pubblico servizio, in presenza di un'informativa prefettizia antimafia sfavorevole, configura un provvedimento non soltanto fortemente caratterizzato nel profilo contenutistico, ma anche connotato dall'urgenza del provvedere. Ad escludere l'obbligo della previa comunicazione di avvio del procedimento concorre, quindi, il carattere spiccatamente cautelare della misura, che fa rilevare quelle esigenze di celerità, che, nell'esplicita premessa dell'art. 7, comma 1, rendono giustificata l'omissione della notizia partecipativa altrimenti prescritta (cfr. T.A.R. Napoli, sez. I, 27 settembre 2004, n. 12586 e 8 aprile 2005, n. 3577;
Cons. St. sez. V, 28 febbraio 2006, n. 851;
sez. VI, 7 novembre 2006, n. 6555 e 12 dicembre 2011, n. 6493).

Va pertanto respinta, in quanto priva di fondamento giuridico, la doglianza svolta con riguardo all’asserita violazione delle garanzie di comunicazione e partecipazione al procedimento.

8. L’ulteriore profilo di censura, inerente l’assenza di motivate valutazioni da parte di S circa la sorte del contratto, si connette alla questione della qualificazione dell’informativa, richiamata a fondamento anche del secondo motivo di ricorso.

8.1 Sul punto è utile rilevare che il sistema normativo vigente all’epoca dei fatti delineava una triplice tipologia di informative tipiche, tra di loro differenziate dal fatto che i tentativi di infiltrazione mafiosa fossero desunti:

I) da provvedimenti o proposte di provvedimenti che dispongono una misura cautelare o il giudizio, ovvero che recano una condanna anche non definitiva per taluno dei delitti di cui agli artt. 629, 644, 648 bis e 648 ter c.p., o dall'art. 51 comma 3-bis c.p.p. (lett. a dell'art. 10 comma 7 d.P.R. n. 252 del 1998);

II) dalla proposta o dal provvedimento di applicazione di taluna delle misure di cui agli artt.

2-bis, 2-ter, 3-bis e 3-quater l. n. 575 del 1965 (lett. b dell'art. 10 comma 7 d.P.R. n. 252 del 1998);

III) dagli accertamenti disposti dal prefetto (lett. c dell'art. 10 comma 7 d.P.R. n. 252 del 1998).

Le tre tipologie di informative tipiche sin qui menzionate risultano accomunate dal fatto di determinare una situazione generalizzata di incapacità a contrarre nei confronti di qualsiasi pubblica amministrazione, in capo alla quale non residua, in linea di massima, alcun potere discrezionale in ordine all'apprezzamento delle risultanze e delle valutazioni contenute nella comunicazione prefettizia.

8.2 Nel caso di specie viene in rilievo una informativa afferente a tentativi di infiltrazione desunti, ai sensi della lett. c), comma 7, dell'art. 10 cit., «dagli accertamenti disposti dal Prefetto, anche avvalendosi dei poteri di accesso e di accertamento delegati dal Ministero dell'Interno, ovvero richiesti ai prefetti competenti per quelli da effettuarsi in altra provincia».

Secondo consolidato indirizzo giurisprudenziale, quando i tentativi di infiltrazione sono desunti ai sensi della lett. c), la discrezionalità dell'autorità prefettizia è di latitudine maggiore rispetto a quella propria dei riscontri effettuati ai sensi della lett. a) e b), comma 7, art. 10 cit. Si tratta, infatti, di un'informativa antimafia tipica che ha ad oggetto tentativi di ingerenza mafiosa desunti sulla base di fatti e circostanze non preventivamente individuabili nella loro tipicità.

L'ipotesi delle informative prefettizie di cui all'art. 10 comma 7, lett. c) d.P.R. n. 252 del 1998 è stata introdotta dal legislatore proprio allo scopo di prevenire possibili tentativi di infiltrazione mafiosa anche in quelle situazioni in cui non sussistano ancora, o non sussistano più, provvedimenti significativi (di condanna, cautelari o di prevenzione) del tipo di quelli contemplati alle lett. a) e b) del comma 7 citato, a carico degli organi o dei soggetti indicati nell'art. 2 d.P.R. n. 252 del 1998. Con tale strumento, il legislatore ha attribuito all'amministrazione prefettizia un ruolo di massima anticipazione dell'azione di prevenzione, inerente alla funzione di polizia e di sicurezza, rispetto a cui assumono rilievo, per legge, fatti e vicende solo sintomatici e indiziari del pericolo di infiltrazione mafiosa, in ragione della preminente esigenza di tutelare, anche nella fase istruttoria, l'interesse generale all'ordine ed alla sicurezza pubblica, con particolare riguardo al settore dei contratti tra mondo imprenditoriale e pubblica amministrazione.

8.3 Accanto alle menzionate tipologie di informative tipiche, si colloca l’informativa c.d. atipica o supplementare (od aggiuntiva), prevista dall'art.