Pubblicato il 08/11/2021

N. 11444/2021 REG.PROV.COLL.

N. 05545/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 5545 del 2021, proposto da
Iide S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato L M C, con domicilio digitale come in atti;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato P R M M, con domicilio digitale come in atti;
Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati M D M, A P, con domicilio digitale come in atti;
Azienda Sanitaria Locale Roma 1, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Mollo, con domicilio digitale come in atti;

nei confronti

Podere San Giusto S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Giustiniani, Gerardo Mascolo, Antonello Frasca, con domicilio digitale come in atti e domicilio eletto in Roma, via Bocca di Leone n. 78;

per l'annullamento

- della Determinazione Dirigenziale di Roma Capitale, Municipio Roma XIV, Direzione Socio Educativa, P.O. Servizio Sociale Area Amministrativa, Servizio Sociale Amministrativo, Ufficio Amministrativo Residenzialità e Strutture Socio-Assistenziali, 10 maggio 2021, prot. n. CT/52782/2021, notificata in data 17 maggio 2021;

- di tutti i provvedimenti ed atti alla stessa presupposti:

1. Nota 16 marzo 2017, prot. CT/23705 della Direzione Socio Educativa;

2. Nota 12 febbraio 2020, prot. CT/16752 della Direzione Socio Educativa;

3. Nota 8 giugno 2020, prot. CT/52624 della Direzione Socio Educativa;

4. Nota 20 gennaio 2021, prot. CT/5773 della Direzione Socio Educativa;

5. Nota 10 febbraio 2021, prot. CT/14339 del Dipartimento di Prevenzione SISP dell'ASL RM1;

6. Nota 30 marzo 2021, prot. n. 34019 della Direzione Socio Educativa;

7. Nota 27 aprile 2021, prot. CT/45253 della Direzione Socio Educativa;

8. Nota 4 marzo 2021, prot. Ct 22727 della Città Metropolitana di Roma Capitale, Dip. IV;

- nonché di ogni altro provvedimento od atto alla stessa presupposto, connesso o consequenziale, allo stato non conosciuto e non conoscibile.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, di Podere San Giusto S.r.l., della Città Metropolitana di Roma Capitale e dell’Azienda Sanitaria Locale Roma 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 ottobre 2021 la dott.ssa Giovanna Vigliotti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, con il ricorso introduttivo del presente giudizio, ha impugnato il provvedimento con il quale Roma Capitale ha disposto la chiusura dell’attività di Casa di Riposo per anziani dalla stessa gestita.

2. Il provvedimento impugnato conclude il procedimento di voltura dell’autorizzazione unica al funzionamento della Casa di Riposo “Villa San Giusto” rilasciata da Roma Capitale in favore del precedente gestore della struttura nel 2012.

3. Facendo seguito alla richiesta di voltura dell’autorizzazione, presentata dalla società cedente in data 20 dicembre 2016, a seguito dell’affitto del ramo d’azienda in favore della ricorrente, il competente ufficio di Roma Capitale provvedeva ad avviare l’istruttoria finalizzata alla verifica della permanenza dei requisiti richiesti dalla normativa di settore.

4. La Legge regionale del Lazio 12 dicembre 2003, n. 41, che fissa le norme in materia di autorizzazione all'apertura e al funzionamento di strutture che prestano servizi socio-assistenziali, prevede che l’apertura e il funzionamento delle strutture a ciclo residenziale o semiresidenziale gestite da soggetti pubblici o privati sono subordinate ad un’unica autorizzazione, necessaria anche in caso di modifiche alle strutture o ai servizi prestati. Ai fini del rilascio dell'autorizzazione le stesse strutture devono garantire il rispetto dei requisiti stabiliti dalla legge in esame, nonché dei requisiti integrativi stabiliti dalla Giunta regionale (art. 4, comma 1, L.R. n. 41/2003).

5. In particolare, ai fini del rilascio dell'autorizzazione all'apertura e al funzionamento, le strutture residenziali, devono garantire il rispetto dei requisiti previsti dalle norme vigenti in materia urbanistica, edilizia, di prevenzione incendi, di igiene e sicurezza, nonché l'applicazione dei contratti dì lavoro e dei relativi accordi integrativi in relazione al personale dipendente. Le stesse strutture devono garantire, altresì, i requisiti strutturali e organizzativi integrativi stabiliti dalla Giunta regionale e i requisiti soggettivi in capo al titolare dell’autorizzazione (art. 11, L.R. n. 41/2003).

6. Per quanto di interesse in questa sede, in tema di cessione dell’autorizzazione la Legge regionale dispone che l’autorizzazione all’apertura e al funzionamento della struttura che presta servizi socio-assistenziali può essere ceduta a terzi solo a seguito di trasferimento, in qualsiasi forma, del possesso o della detenzione della struttura ad un soggetto diverso da quello autorizzato e verifica della permanenza dei requisiti previsti dalla stessa legge da parte del comune competente, che provvede alla relativa voltura (art. 4 bis, L.R. n. 41/2003).

7. La lettera della legge è, pertanto, chiara nel prevedere che sia per il rilascio dell’autorizzazione sia per la sua voltura l’Amministrazione debba verificare la sussistenza/permanenza dei requisiti previsti dalla legge medesima e dagli atti ivi richiamati.

8. Ai fini di cui sopra, pertanto, Roma Capitale con comunicazione del 16 marzo 2017, provvedeva a richiedere la presentazione da parte della società subentrante, odierna ricorrente, della documentazione necessaria alla verifica della permanenza dei requisiti per l’esercizio dell’attività in questione.

9. Nella suddetta comunicazione veniva espressamente richiesto che alcune delle certificazioni necessarie ai fini della verifica dei requisiti previsti dalla legge (come il certificato di idoneità igienico-sanitaria) fossero intestate alla subentrante stante la evidente necessità di effettuare la valutazione richiesta dal sopracitato articolo 4 bis della Legge regionale sulla base delle condizioni attuali della struttura.

10. La ricorrente non ha mai inviato, per sua stessa ammissione, le certificazioni richieste intestate a sé ritenendo che tale richiesta fosse illegittima in quanto Roma Capitale avrebbe dovuto procedere a volturare le medesime certificazioni intestate ai propri dante causa, il precedente gestore della struttura ovvero il proprietario della stessa.

11. In particolare, la ricorrente trasmetteva più volte a Roma Capitale il certificato di idoneità igienico sanitaria utilizzato dalla cedente per il rilascio dell’autorizzazione e risalente all’anno 2010, ed insisteva su tale posizione nonostante i ripetuti solleciti delle amministrazioni coinvolte.

12. Proprio in relazione all’assenza di un certificato di idoneità igienico sanitaria intestato alla ricorrente e avente, pertanto, il carattere dell’attualità rispetto alle condizioni della struttura in ragione del decorso di oltre dieci anni dal rilascio di quello trasmesso, si è sviluppato un contraddittorio procedimentale tra Roma Capitale, la ricorrente e la ASL Roma 1. Nelle more, infatti, stante anche le vicende contrattuali tra la ricorrente e la proprietà della struttura, sono intervenuti dei sopralluoghi dei NAS presso la Casa di Riposo all’esito dei quali sono emerse delle criticità segnalate ai competenti uffici di Roma Capitale. Pertanto, anche l’ASL Roma 1 ha formalmente richiesto alla ricorrente di presentare istanza per ottenere il certificato di idoneità igienico sanitaria della struttura, tenuto conto anche dei rilievi effettuati dai NAS dai quali emergeva la sopravvenienza di modifiche agli spazi della struttura stante il venir meno della disponibilità di un piano della stessa.

13. La ricorrente, dal canto suo, non ha mai presentato la suddetta istanza non consentendo la verifica della permanenza dei requisiti igienico sanitari richiesti dalla normativa di settore.

14. Inoltre, la Città Metropolitana di Roma Capitale informava l’Amministrazione procedente che la struttura non risultava provvista della necessaria Autorizzazione Unica Ambientale in quanto la ricorrente non aveva presentato autonoma richiesta di rilascio della stessa in qualità di gestore dell’attività e, al contempo, la richiesta presentata in precedenza dal proprietario della struttura era stata archiviata in quanto non era stata riscontrata la richiesta di integrazione documentale inviata dall’ente.

15. Roma Capitale, pertanto, dopo aver concesso ulteriori termini per la regolarizzazione della posizione della ricorrente, ha preso atto della mancata integrazione della documentazione richiesta ai fini della verifica dei presupposti per la voltura dell’autorizzazione unica, dell’assenza di un valido certificato di idoneità igienico sanitaria della struttura nonostante i ripetuti solleciti e del mancato rilascio dell’Autorizzazione Unica Ambientale, e con il provvedimento impugnato in questa sede ha disposto la chiusura dell’attività ai sensi dell’articolo 13 della Legge regionale 41/2003.

16. Avverso tale provvedimento, parte ricorrente ha proposto ricorso articolando le seguenti censure:

I. Violazione dell’art. 4 bis della L.R. n. 41/2003 ed eccesso di potere per sviamento e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto: l’Amministrazione resistente ha erroneamente ed illegittimamente richiesto alla ricorrente Iide s.r.l. tutti i documenti necessari al rilascio di un nuovo titolo autorizzativo all’esercizio dell’attività di casa di riposo, invece che limitarsi ad esprimersi sull’istanza di volturazione dell’originario titolo autorizzativo rilasciato alla Socialgest s.r.l. (dante causa della ricorrente);
peraltro, tali documenti erano tutti già posseduti da parte dell’Amministrazione, in quanto effettivamente inviati nel tempo da parte della ricorrente.

II. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto: la ricorrente Iide s.r.l. non avrebbe né dovuto, né potuto volturare il certificato di Idoneità Igienico sanitario rilasciato dall’ASL RM1, in quanto lo stesso era di titolarità della Podere San Giusto s.r.l.

III. Eccesso di potere per violazione dei principi di leale collaborazione, trasparenza, imparzialità, ragionevolezza, logicità e proporzionalità: la volturazione all’esercizio della Casa di riposo è stata negata dall’Amministrazione in considerazione del mancato rilascio a favore del titolare dell’immobile (Podere San Giusto s.r.l.) dell’Autorizzazione Unica Ambientale per i reflui, del cui procedimento la ricorrente non era mai stato messo a conoscenza da parte di alcuno.

IV. Violazione dell’art. 13 della L.R. n. 41/2003: l’Amministrazione resistente, laddove avesse riscontrato delle irregolarità, avrebbe dovuto meramente sospendere l’autorizzazione all’esercizio della Casa di Riposo, prevedendo la ripresa dell’attività al momento della rimozione delle cause ostative.

17. Si sono costituite in giudizio sia le Amministrazioni intimate che la società proprietaria della struttura nella qualità di controinteressata stante la pendenza di un procedimento di convalida di sfratto per morosità della ricorrente.

18. All’esito della camera di consiglio del 9 giugno 2021, il Collegio rinviava la trattazione dell’istanza cautelare al fine di attendere le risultanze dei sopralluoghi richiesti dai NAS alla ASL Roma 1. In assenza di un valido certificato di idoneità igienico sanitaria della struttura, il Collegio ravvisava, infatti, la necessità di acquisire maggiori informazioni circa le condizioni della struttura al fine di poter effettuare un bilanciamento degli interessi in gioco con particolare riguardo alla tutela degli utenti della struttura.

19. All’udienza del 20 ottobre 2021, la causa veniva trattenuta in decisione con l’avviso della possibile definizione della controversia ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

20. Rileva preliminarmente il Collegio che sussistono tutti i presupposti richiesti dall’articolo 60 cod. proc. amm. per la definizione del giudizio in camera di consiglio.

21. Il Collegio ritiene che il ricorso sia infondato e debba essere rigettato per le ragioni che si illustrano nel prosieguo.

22. Roma Capitale ha agito nel rispetto delle competenze e dei poteri che la Legge regionale 41/2003 le attribuisce. Come rilevato sopra, benché nel caso di specie l’Amministrazione dovesse valutare la voltura di una autorizzazione unica già esistente e non un rilascio ex novo della stessa, era comunque tenuta alla verifica del rispetto dei requisiti previsti dalla legge, con particolare riguardo a quelli concernenti le condizioni igienico sanitarie e di sicurezza della struttura che appaiono particolarmente rilevanti avuto riguardo alla tipologia di attività svolta all’interno della struttura e alle caratteristiche degli utenti.

23. Roma Capitale ha, d’altro canto, concesso alla ricorrente innumerevoli possibilità di regolarizzazione della propria posizione nonostante il mancato riscontro delle richieste di integrazione documentale. Il provvedimento impugnato arriva, infatti, dopo 4 anni dalla prima richiesta.

24. Non trova alcun fondamento normativo o regolamentare la pretesa della parte ricorrente di ottenere la voltura dell’autorizzazione unica sulla base di un mero controllo formale da parte dell’amministrazione circa l’avvenuta cessione dell’attività e la verifica dei soli requisiti soggettivi in capo al nuovo gestore. L’automatica volturazione di tutti i certificati precedentemente rilasciati in favore del dante causa renderebbe, infatti, inattuata la norma che subordina la voltura dell’autorizzazione alla verifica circa la permanenza dei requisiti previsti per il suo rilascio senza distinguere tra requisiti soggettivi e requisiti oggettivi.

25. In particolare, con riferimento al certificato di idoneità igienico sanitaria della struttura, non solo Roma Capitale ma anche la competente autorità sanitaria ha fatto presente la necessità che la ricorrente presentasse una istanza per ottenere la certificazione suddetta in ragione del lasso di tempo trascorso dal rilascio del certificato utilizzato dalla dante causa e, soprattutto, alla luce delle circostanze emerse nel corso dei sopralluoghi effettuati per diverse finalità sia dai NAS che dalla stessa ASL Roma 1.

26. D’altro canto, la circostanza relativa alla riduzione degli spazi a disposizione della ricorrente (rispetto a quelli utilizzati dalla sua dante causa all’epoca degli accertamenti svolti ai fini del rilascio del suddetto certificato in favore della società locatrice dell’immobile) non è stata contestata dalla stessa ricorrente che però non ha ritenuto, nemmeno nelle more del giudizio, di presentare l’istanza sollecitata dalle autorità competenti. Il precedente certificato, infatti, sulla base dei locali disponibili stabiliva anche il numero massimo di anziani che la struttura poteva ospitare nel rispetto delle prescrizioni normative. E’ evidente che nel caso di riduzione degli spazi a disposizione della Casa di Riposo, l’ASL avrebbe dovuto rivalutare anche la capienza della struttura oltre alla rimodulazione degli spazi stessi.

27. La ricorrente deduce che non avrebbe potuto procedere alla voltura a suo nome del certificato di idoneità igienico-sanitaria della struttura in quanto quello esistente era intestato non già alla propria dante causa ma alla società proprietaria della struttura, odierna controinteressata. Invero, questo dimostra esclusivamente che la ricorrente fosse priva del certificato richiesto dalla legge e che avrebbe dovuto, come richiesto dalla ASL Roma 1, presentare istanza per ottenere una nuova certificazione.

28. Inoltre, la Casa di Riposo è sprovvista dell’Autorizzazione Unica Ambientale. A tale proposito non rileva il fatto che l’istanza per il rilascio della suddetta autorizzazione presentata dalla società proprietaria della struttura sia stata archiviata e che di tale procedimento la ricorrente non fosse stata notiziata. La ricorrente avrebbe dovuto, infatti, richiedere l’Autorizzazione Unica Ambientale in proprio nella qualità di gestore dell’attività svolta nella struttura e, in quanto tale, responsabile delle eventuali violazioni della normativa ambientale.

29. Alla luce della documentazione agli atti, il Collegio ritiene che il provvedimento adottato da Roma Capitale sia esente dai vizi di legittimità denunciati in quanto la ricorrente non ha messo l’amministrazione nelle condizioni di poter verificare la permanenza dei requisiti necessari all’esercizio dell’attività di Casa di Riposo, così violando anche i doveri di leale collaborazione del privato con la pubblica amministrazione.

30. In ragione del comportamento ostruzionistico della ricorrente e della reiterata inerzia rispetto alle richieste delle amministrazioni coinvolte, il Collegio ritiene che sussistessero i presupposti per l’adozione del provvedimento impugnato anche in considerazione del fatto che l’Amministrazione ha più volte concesso termini alla ricorrente per regolarizzare la propria posizione mentre quest’ultima ha sempre insistito nel ritenere assolti i propri obblighi procedimentali attraverso l’inoltro delle certificazioni intestate ai propri dante causa. Pertanto, l’adozione di un provvedimento di sospensione dell’attività in attesa della regolarizzazione della posizione della ricorrente, sanzione prevista dal medesimo articolo 13 della Legge regionale 41/2003, non sarebbe stato idoneo a sanzionare il comportamento della ricorrente che, nonostante le ripetute richieste, aveva perseverato nella propria volontà di non conformarsi alle richieste delle amministrazioni competenti.

31. D’altro canto, la mancanza dell’Autorizzazione Unica Ambientale e del certificato di idoneità igienico sanitaria della struttura non possono essere qualificate come mere irregolarità ma a tutti gli effetti si sostanziano in gravi violazioni di obblighi di legge in relazione ai quali l’articolo 13 della Legge regionale 41/2003 prevede la revoca dell’autorizzazione.

32. Alla luce delle osservazioni sin qui svolte, il ricorso deve essere rigettato.

33. In ragione della natura degli interessi sottesi alla controversia, si ritiene in ogni caso che sussistano giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di lite.