N. 00877/2012 REG.PROV.COLL.

N. 01001/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1001 del 2011, proposto da:
MAULETTA S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. P S e A C, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. P S in Torino, via S. Francesco D'Assisi, 14;

contro

PROVINCIA DI NOVARA, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. E P e D A D G, con domicilio eletto presso lo studio degli avv. R C P e F T in Torino, via Bogino, 9;

REGIONE PIEMONTE, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Massimo Scisciot, con domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura regionale in Torino, piazza Castello, 165;

COMUNE DI TRECATE, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Francesca Mastroviti e Claudio Bossi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Mastroviti in Torino, via Schina, 15;

MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI, non costituito;
MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA' CULTURALI, non costituito;
AZIENDA SANITARIA LOCALE NO, non costituita;
ARPA DI NOVARA, non costituita;

per l'annullamento

- della determinazione del dirigente del Settore Ambiente Ecologia Energia della Provincia di Novara, 19.5.2011 n. 1685, notificata in data 1.6.2011, con cui è stato espresso giudizio negativo in ordine alla compatibilità ambientale del progetto di recupero morfologico e ambientale dell'area ex cava Cav To-Mi in Comune di Trecate, località San Martino ed è stata rigettata l'istanza di autorizzazione ex art. 208 d.lgs 152/2006 per la realizzazione di una discarica per rifiuti inerti;

- di tutti gli atti preparatori, presupposti, consequenziali e comunque connessi e, in particolare, dei pareri resi dal comandante provinciale del Corpo Forestale dello Stato 7.4.2010, prot. n. 22733 e dal dirigente del Settore Copianificazione Urbanistica di Novara - direzione programmazione strategica, politiche territoriali ed edilizia della Regione Piemonte, 17.12.2010, prot. n. 53433, nonché dagli altri partecipanti alla conferenza di servizi;

- del verbale della quinta conferenza di servizi in data 22.3.2011;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Novara, della Regione Piemonte e del Comune di Trecate;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 31 maggio 2012 il dott. A S L e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Mauletta s.r.l. ha sottoposto alla Provincia di Novara un progetto per il recupero di un’area nel Comune di Trecate già adibita a cava e attualmente dismessa.

Il progetto prevede la realizzazione di una discarica di rifiuti inerti su una parte del sito e il recupero ambientale e morfologico della parte residua.

In relazione a detto progetto, l’interessata ha chiesto alla Provincia il rilascio dell’autorizzazione unica di cui all’art. 208 del D. Lgs. 152/2006, previa attivazione del procedimento di valutazione di impatto ambientale.

2. Dopo cinque riunioni della conferenza di servizi prevista dalla normativa di settore, con determinazione dirigenziale n. 1685/2011 del 19 maggio 2011 la Provincia di Novara ha respinto l’istanza, esprimendo giudizio negativo in ordine alla compatibilità ambientale del progetto.

Tale decisione è stata assunta sulla scorta del parere reso dal competente Settore della Regione Piemonte, secondo cui l’intervento non sarebbe conforme alla strumentazione urbanistica comunale vigente, trattandosi di un’area “preparco” (in quanto posta a confine del Parco Naturale della Valle del Ticino) nella quale non è ammessa la localizzazione di discariche di rifiuti.

Ha osservato la Regione - e la Provincia ha fatto proprie tali considerazioni nella motivazione del provvedimento di diniego - che il predetto vincolo è stato introdotto nel PRGC del Comune di Trecate in esecuzione di analogo vincolo contenuto nel Piano Territoriale Regionale (PRT) Ovest Ticino, il quale è strumento pianificatorio sovraordinato al PRGC;
il che comporta che, se anche l’autorizzazione unica di cui all’art. 208 D. Lgs. 152/2006 determina automaticamente “variante dello strumento urbanistico” , tale effetto è riferibile, però, al solo strumento urbanistico “comunale” e non a quello sovraordinato, con l’ulteriore conseguenza che, in presenza di una norma pianificatoria di rango sovraordinato incompatibile con lo specifico progetto, quest’ultimo non può essere autorizzato perché l’autorizzazione, in tal caso, non potrebbe produrre l’effetto di variazione automatica della norma pianificatoria sovraordinata, per modificare la quale, peraltro, sarebbe necessario attivare il procedimento preventivo di valutazione ambientale strategica (VAS).

3. Con ricorso ritualmente proposto, la società Mauletta ha impugnato il predetto diniego dinanzi a questo TAR e ne ha chiesto l’annullamento sulla base di quattro motivi, con i quali ha dedotto e lamentato: I) che il dissenso decisivo della Regione Piemonte sia stato formulato al di fuori della conferenza di servizi, in violazione dell’art. 14 quater L. 241/90;
II) che nella specifica zona interessata dal progetto di recupero l’attività estrattiva è in realtà consentita dagli strumenti urbanistici comunali e regionali, tant’è vero che in quella stessa zona risultano già autorizzate ed insediate numerose attività analoghe;
III) che non vi è motivo di limitare l’effetto di variante automatica della strumentazione urbanistica prodotta dall’autorizzazione unica al solo piano regolatore comunale, dal momento che né la lettera né la ratio della legge depongono in tal senso;
IV) che l’area in questione non è soggetta a vincolo di rimboschimento (nel caso in cui il diniego impugnato si sia fondato anche su siffatta considerazione).

4. Si sono costituiti la Provincia di Novara, la Regione Piemonte e il Comune di Trecate, depositando documentazione e resistendo al gravame con articolate difese.

5. La difesa di parte ricorrente ha replicato depositando ulteriori memorie.

6. All’udienza pubblica del 31 maggio 2012, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato nei limiti qui di seguito precisati.

1. Con il primo motivo, la ricorrente lamenta che il dissenso decisivo della Regione Piemonte sia stato espresso al di fuori della Conferenza di Servizi, in violazione dell’art. 14 quater comma 1 L. 241/90.

La censura non può essere condivisa.

La norma citata, nel prescrivere che il dissenso di uno o più rappresentanti delle amministrazioni convocate alla conferenza di servizi deve essere manifestato, a pena di inammissibilità, “nella conferenza di servizi” , non postula che il dissenso sia manifestato verbalmente dal rappresentante dell’ente dissenziente all’interno della conferenza, quanto piuttosto che lo stesso sia formulato nel contesto dei lavori della conferenza, e non dopo la sua conclusione, e sia oggetto del confronto dialettico tra i vari partecipanti.

Nel caso di specie ciò è certamente avvenuto dal momento che il parere regionale, benchè confezionato all’esterno della conferenza (com’è naturale che fosse, trattandosi di parere scritto), è stato comunque trasmesso dalla Regione al responsabile del procedimento, letto all’interno della conferenza di servizi e quivi condiviso e fatto proprio dalle altre amministrazioni partecipanti.

La stessa ricorrente ha avuto modo di interloquire in sede procedimentale sulle specifiche eccezioni sollevate nel predetto parere depositando articolate deduzioni a firma del proprio legale.

In tal modo, la conferenza di servizi ha raggiunto lo scopo suo proprio di consentire l’esame contestuale dei vari interessi pubblici e privati coinvolti nel procedimento e di sollecitare il necessario confronto dialettico tra gli stessi, pervenendo infine ad una determinazione conclusiva condivisa da tutti i partecipanti.

La censura in esame va quindi respinta, non sussistendo la violazione di legge denunciata dalla ricorrente.

2. Con il secondo motivo, la ricorrente sostiene che nella specifica zona interessata dal progetto di recupero l’attività estrattiva sarebbe in realtà consentita dagli strumenti urbanistici comunali e regionali, tant’è vero che in quella stessa zona risultano già autorizzate ed insediate numerose attività analoghe.

Anche tale censura non può essere condivisa.

2.1. Il PTR Ovest Ticino prescrive un generale “divieto di modifica e/o alterazione della morfologia dei luoghi con particolare riferimento ad ogni tipo di attività estrattiva” . A tale divieto di carattere generale, il piano fa eccezione solo per “eventuali siti individuati nell’area SDA 19 dal programma dell’attività estrattiva del consorzio CAV TO MI per il reperimento dei materiali indispensabili alla realizzazione della linea ferroviaria alta velocità TO-MI” .

L’unica eccezione prevista concerne, quindi, l’attività estrattiva specificamente riferita e connessa ai lavori di realizzazione della linea ferroviaria alta velocità Torino-Milano: lavori già ultimati nell’anno 2008 (come documentato dalla difesa provinciale), e quindi un anno prima della presentazione dell’istanza della ricorrente.

Non ha pertanto fondamento la pretesa di quest’ultima di avvalersi di una previsione urbanistica di natura eccezionale, riferita a fattispecie diversa e temporalmente esaurita.

2.2. La censura di disparità di trattamento è generica, non essendo stati comprovati gli elementi di analogia o di similitudine con la situazione della società ricorrente;
e comunque, in presenza di una previsione urbanistica palesemente ostativa, si tratterebbe, nella migliore delle ipotesi, di attività autorizzate illegittimamente: ragione insufficiente a giustificare il perpetrarsi dell’illegittimità.

3. Con il terzo motivo, la ricorrente contesta la fondatezza della tesi regionale posta a fondamento del diniego impugnato, sostenendo che non vi sarebbe motivo di limitare l’effetto di variante automatica della strumentazione urbanistica prodotta dall’autorizzazione unica al solo piano regolatore comunale, dal momento che né la lettera né la ratio della legge depongono in tal senso.

Osserva il collegio che la censura è fondata e merita di essere accolta.

3.1. L’art. 208 comma 6 del D. Lgs. 03.04.2006 n. 152 dispone che l’autorizzazione unica di cui all’art. 208 del D. Lgs. 3 aprile 2006 n. 152 per la realizzazione di nuovi impianti di smaltimento o di recupero di rifiuti “sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali e costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico” .

Ne consegue che la localizzazione dell’impianto può essere autorizzata anche su un’area incompatibile secondo le previsioni dello “strumento urbanistico” , il quale, in tal caso, resta automaticamente variato in senso conforme alla destinazione dell’impianto autorizzato senza necessità di attivare previamente la complessa procedura di variazione dello strumento urbanistico prevista dalla normativa di settore.

A sua volta l’art. 6 comma 12 dello stesso D. Lgs. 152/2006 (nel testo risultante dalle modifiche introdotte dal D. Lgs. 29 giugno 2010 n. 128, art. 2 comma 3 lettera h), dispone che “Per le modifiche dei piani e dei programmi elaborati per la pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli conseguenti a provvedimenti di autorizzazione di opere singole che hanno per legge l’effetto di variante ai suddetti pieni e programmi, ferma restando l’applicazione della disciplina in materia di VIA, la valutazione ambientale strategica non è necessaria per la localizzazione delle singole opere” .

Ciò significa che l’autorizzazione unica ex art. 208 produce l’effetto di variante automatica dello strumento urbanistico senza la necessità di preventiva valutazione ambientale strategica (VAS), ferma la sola disciplina in materia di VIA.

3.2 In sintesi, dal combinato disposto delle due norme appena citate si evince che l’autorizzazione unica ex art. 208 D. Lgs. 152/2006 costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico senza necessità di valutazione ambientale strategica (VAS), ferma la sola disciplina in materia di valutazione di impatto ambientale (VIA).

3.3. Se ciò è piuttosto chiaro ad una semplice lettura delle norme citate, è invece controverso in giudizio quale strumento urbanistico resti automaticamente variato dal rilascio dell’autorizzazione unica: se soltanto quello “comunale” (PRGC), ovvero anche, eventualmente, i quelli “sovracomunali” (PTP, PTR;
Piano Paesistico, ecc.).

La Regione Piemonte ha sostenuto in seno alla conferenza di servizi la prima delle due tesi, sulla base di un’interpretazione letterale ( “dato testuale” ) dell’art. 208 citato, laddove parla di “strumento urbanistico” : secondo la Regione sarebbe “evidente che […] l’esclusione dagli obblighi di VAS risulterà riferita alla sola strumentazione urbanistica, automaticamente variata come conseguenza diretta dall’approvazione del progetto” , e non invece ai casi in cui, oltre che la “strumentazione urbanistica” sia necessario adeguare anche la “pianificazione territoriale sovraordinata” .

3.4. La tesi, fatta propria dalla conferenza di servizi e posta a fondamento del diniego impugnato, non convince.

3.5. Intanto, già la lettera della legge ( “strumento urbanistico” ) non offre, nella sua genericità, un appiglio ermeneutico univoco dal quale poter desumere con ragionevole certezza che il riferimento vada inteso in modo esclusivo allo strumento urbanistico comunale (giacchè in tal caso non si spiegherebbe per quale motivo il legislatore non l’abbia specificato), né di istituire un’arbitraria distinzione, non desumibile dal testo della legge, tra lo “strumento urbanistico” (che sarebbe solo quello comunale) e la “pianificazione territoriale” (che sarebbe solo quella sovraordinata), quasi che il piano regolatore comunale non fosse anch’esso il frutto di scelte di pianificazione territoriale.

3.6. L’ambivalenza e la genericità del dato testuale impongono, quindi, di individuare la ratio delle disposizioni citate, indagando l’intenzione del legislatore ad esse sottesa, attraverso un’interpretazione logica e sistematica del dato normativo.

3.7. Osserva il collegio che le norme in questione sono palesemente ispirate ad una logica di semplificazione procedimentale, che a sua volta trae la sua ragion d’essere dal rilievo prioritario attribuito, in sede comunitaria prima e in sede nazionale poi, all’interesse pubblico alla raccolta e allo smaltimento dei rifiuti;
interesse che deve certamente essere valutato e ponderato assieme ad altri interessi pubblici (e a tal fine è prevista la conferenza di servizi), ma che, una volta ritenuto in quella sede, a maggioranza dei partecipanti, compatibile o comunque prevalente rispetto ad eventuali ragioni ostative, non può essere ritardato nel suo soddisfacimento dai tempi e dalle procedure ordinariamente occorrenti per la variazione degli strumenti urbanistici.

Tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti nel procedimento amministrativo rifluiscono nella prevista conferenza di servizi, che rappresenta il luogo procedimentale di complessiva valutazione del progetto presentato, nel quale sono state riunite e concentrate dal legislatore tutte le competenze amministrative di verifica e di controllo di compatibilità del progetto con le varie prescrizioni urbanistiche, di pianificazione settoriale, nonché l'accertamento dell'osservanza di ogni possibile vincolo afferente alla realizzazione dell'impianto in armonia con il territorio di riferimento, così come desumibile dalla richiamata disposizione dell'art. 208 comma 6, d.lg. n. 152 del 2006, che assegna al provvedimento regionale conclusivo del procedimento una funzione sostitutiva di tutti gli atti e provvedimenti ordinariamente di competenza di altre autorità territoriali, ivi compresa un'eventuale variante urbanistica.

Pertanto, una volta che nell’ambito della conferenza di servizi siano state coinvolte anche le amministrazioni competenti ad approvare eventuali modificazioni dei piani urbanistici e una volta che le stesse non abbiano opposto un motivato dissenso sul merito del progetto esaminato, sarebbe del tutto irragionevole limitare l’effetto di variante automatica dello “strumento urbanistico” al solo piano regolatore comunale, imponendo invece l’attivazione della procedura ordinaria, lunga e complessa, per la variazione della pianificazione sovraordinata, perché in tal caso la celerità della procedura risulterebbe del tutto vanificata, contro l’intenzione del legislatore.

3.8. Nel caso di specie, va osservato che alla conferenza di servizi indetta dalla Provincia di Novara hanno partecipato sia il Comune di Trecate sia la Regione Piemonte, ossia entrambe le amministrazioni competenti ad approvare eventuali varianti dei piani urbanistici di rispettiva competenza.

Nessuna delle due amministrazioni ha formulato rilievi ostativi sul merito del progetto.

La conferenza si è arenata sul solo rilievo formale sollevato dalla Regione in ordine alla incompatibilità del progetto con le previsioni del PRGC e alla non idoneità dell’autorizzazione ex art. 208 a variare automaticamente, oltre al PRGC, anche il PTR sovraordinato, in assenza di VAS.

3.9. Alla luce di quanto sopra esposto, ritiene il collegio che la predetta ragione ostativa, non accompagnata da valutazioni di merito relative alla incompatibilità sostanziale del progetto con gli specifici interessi pubblici presidiati nell’area interessata dalla pianificazione territoriale sovraordinata, non sia fondata in base ad una lettura logica e ragionevole della normativa di settore.

La stessa affermazione secondo cui la modifica del PTR presupporrebbe la necessità di preventiva valutazione ambientale strategica è in contrasto con quanto espressamente previsto dall’art. 6 comma 12 del D. Lgs. 152/2006, secondo cui per le modifiche dei piani e dei programmi elaborati per la pianificazione territoriale o conseguenti a provvedimenti di autorizzazione di opere singole che hanno per legge l’effetto di variante ai suddetti pieni e programmi, “la valutazione ambientale strategica non è necessaria per la localizzazione delle singole opere” , ferma l’applicazione della disciplina in materia di VIA.

4. Alla stregua di tali considerazioni, ritiene il collegio che il provvedimento impugnato sia illegittimo perché ha ritenuto ex se ostativa al rilascio dell’autorizzazione ex art. 208 la circostanza che la discarica sia incompatibile con le previsioni del PTR senza considerare che anche questo piano risulterebbe automaticamente variato, unitamente al PRGC, in conseguenza dell’autorizzazione unica, senza necessità di VAS (salva la necessità di VIA).

5. In conclusione, il provvedimento impugnato deve essere annullato ai fini della riattivazione del procedimento amministrativo e della eventuale verifica dell’impatto ambientale del progetto (VIA), nel rispetto dei termini procedimentali di cui all’art. 208 D. Lgs. 152/2006.

6. L’ulteriore censura dedotta con il quarto motivo resta assorbita.

7. Le spese di lite possono essere interamente compensate tra le parti, ricorrendone giusti motivi per la novità e la complessità delle questioni esaminate.