TAR Brescia, sez. II, sentenza 2020-03-04, n. 202000194

Pubblicato il 04/03/2020

N. 00194/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00725/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 725 del 2019, proposto da
O S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato C B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno e Questura di Bergamo, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato e domiciliati in Brescia, via S. Caterina, 6, presso gli Uffici di quest’ultima;

Comune di Osio Sopra, rappresentato e difeso dall'avvocato M B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Brescia, viale della Stazione, n. 37;

Ambito Territoriale di Dalmine, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della prescrizione di licenza Cat. 11/E - 2019 Div. P.A.S.I. Id. 2228- 67/REG, rilasciata dal Questore della Provincia di Bergamo in data 5 luglio 2019, nella parte in cui dispone che: “è fatto obbligo osservare gli orari comunali vigenti”;

- della deliberazione n. 12/2019 del Consiglio comunale di Osio Sopra, avente ad oggetto “Approvazione del Regolamento per il contrasto al fenomeno della ludopatia derivante dalle forme di gioco lecito”;

- del “Regolamento per il contrasto al fenomeno della ludopatia derivante dalle forme di gioco lecito”, approvato con la suddetta deliberazione;

- di ogni altro e provvedimento ad essi presupposto e conseguente, ancorché incognito, ivi compresi, per quanto occorrer possa, l’ordinanza del Sindaco del Comune di Osio Sopra n. 20/2010, avente ad oggetto “Orari di apertura sale giochi”, il “Regolamento per il contrasto al fenomeno della ludopatia derivante dalle forme di gioco lecito” approvato dall’Assemblea dei Sindaci dell’Ambito territoriale di Dalmine nella seduta del 1° ottobre 2018 e la deliberazione n. 70/2015 della Giunta comunale di Osio Sopra, avente ad oggetto “Iniziativa per il contrasto degli effetti della dipendenza dal gioco d’azzardo lecito - Bando Regionale - Manifestazione di interesse alla partecipazione aderendo all’iniziativa dell’Ambito territoriale per i servizi sociali di Dalmine”, in quanto tutti richiamati per relationem dalla deliberazione sub 2.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno - Questura di Bergamo e del Comune di Osio Sopra;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2020 la dott.ssa Mara Bertagnolli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente svolge attività di raccolta delle giocate mediante apparecchi di cui all’art. 110, comma 6 T.U.L.P.S., per conto del concessionario dello Stato Lottomatica Videolot Rete S.p.A., in forza di licenza debitamente rilasciata dal Questore della Provincia di Bergamo in data 5 luglio 2019.

La citata autorizzazione stabilisce che, per l’esercizio della sala “dedicata”, “è fatto obbligo osservare gli orari comunali vigenti” e cioè quelli dettati dal Regolamento per il contrasto al fenomeno della Ludopatia derivante dalle forme di gioco lecito”, il quale, all’art. 6, prevede che “il funzionamento degli apparecchi da gioco di cui all’articolo 110 comma 6 lettera a) e b) ovunque installati è vietato dalle ore 20.00 alle ore 10.00”, estendendo il ridotto orario già previsto dall’ordinanza sindacale n. 20 del 26 maggio 2010 per le sale giochi di cui all’art. 86 T.U.L.P.S. anche alle sale VLT.

La ricorrente ha, quindi, dedotto i seguenti vizi:

a) avverso la licenza questorile:

1. violazione degli artt. 117, comma 2 lett. h) della Costituzione e dell’art. 9 del TULPS, nonché dell’art. 159 del d. lgs. 112/1998. Le disposizioni comunali destinate a regolamentare gli orari di funzionamento degli apparecchi hanno lo scopo, secondo parte ricorrente, di tutelare la salute e la condizione sociale del singolo individuo e della sua famiglia: ambiti, questi, sottratti alla competenza della Questura e del Ministero dell’interno, preposti alla tutela dell’ordine pubblico. Pertanto, la Questura avrebbe potuto imporre limiti correlati solo ad esigenze di garanzia di quest’ultimo e non anche preordinati al perseguimento di finalità di natura sanitaria e sociale;

2. invalidità derivata da quella del Regolamento comunale per le ragioni sostenute nel prosieguo;

b) in relazione al regolamento comunale:

3. violazione degli artt. 42 e 50, comma 7 del TUEL e conseguente incompetenza del Consiglio comunale, laddove la competenza alla regolazione degli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, spetta al Sindaco. Sindaco che l’aveva già esercitata con l’ordinanza sindacale n. 20 del 2010, regolante proprio gli orari di apertura delle sale giochi, oggi non più efficace, in quanto, sembrerebbe di capire, superata dalla nuova disciplina che accomuna sale giochi e sale VLT. Perciò, secondo parte ricorrente, sarebbe oggi necessaria una nuova ordinanza sindacale;

4. violazione degli articoli 3, 41 e 97 Costituzione. L’intervento limitativo del gioco d’azzardo lecito potrebbe essere giustificato solo in presenza di attendibili indagini e studi correlati allo specifico ambito territoriale ((cfr., T.A.R. Basilicata, 5 giugno 2019, ordinanza n. 84;
T.A.R. Lombardia - Brescia, Sez. II, 25 marzo 2019, n. 274;
T.A.R. Lombardia - Brescia, Sez. II, 1° ottobre 2018, n. 930). Nella fattispecie in esame, invece, il Comune di Osio Sopra avrebbe compresso l’esercizio degli apparecchi da gioco lecito di cui all’art. 110, comma 6 T.U.L.P.S. senza l’espletamento di alcuna preventiva istruttoria, come emergerebbe dalla totale mancanza, nel provvedimento di approvazione del Regolamento, a specifiche indagini o dati. Il Consiglio comunale, infatti, fa riferimento alla diffusione delle sale gioco che avrebbe genericamente incentivato la diffusione della patologica dipendenza dal gioco e ha manifestato “il proprio interesse a partecipare all’iniziativa dell’Ambito territoriale di Dalmine per contrastare gli effetti della dipendenza del gioco d’azzardo lecito” e che “in sede di Assemblea dei Sindaci dell’Ambito di Dalmine è stato elaborato un “regolamento per il contrasto al fenomeno della ludopatia derivante dalle forme di gioco lecito”” (così il Regolamento impugnato). Né tale carenza di istruttoria potrebbe essere sopperita dal fatto che l’approvazione del regolamento comunale consegue a quella, da parte dell’Assemblea dei Sindaci dell’Ambito territoriale di Dalmine, nella seduta del 1 ottobre 2018, del “Regolamento per il contrasto al fenomeno della ludopatia derivante dalle forme di gioco lecito”. Anche quest’ultimo si sarebbe limitato a definire “già apprezzabili e documentati” i presunti “effetti pregiudizievoli” del gioco e in ogni caso il comune di Orio al Serio non avrebbe operato alcun adattamento del regolamento alla propria realtà locale. Nemmeno potrebbe rappresentare un’adeguata motivazione il riferimento al fatto che sarebbe “notorio” il fenomeno della c.d. “ludopatia” ed evidente l’esigenza della sua prevenzione, in quanto se è certamente “notorio” che il G.A.P. possa considerarsi una patologia (sociale o sanitaria), non è invece affatto “notorio”, né tantomeno rientra nella “comune esperienza”, che lo stesso sia diffuso nell’ambito dell’intero territorio del Comune di Osio Sopra. Limitazioni ai diritti costituzionali calendati, come quelle censurate non potrebbero trovare spazio nel nostro ordinamento se non nel rispetto del principio affermato dalla Corte Costituzionale nella sentenza 26 giungo 2002, n. 282, secondo cui si impongono evidenze scientifiche e quindi necessitano di essere motivate da precise indicazioni provenienti da organi tecnico-scientifici;

5. eccesso di potere per travisamento, illogicità, contraddittorietà e disparità di trattamento. L’avversata conformazione oraria del regime delle attività di gioco sarebbe manifestamente irragionevole e sproporzionata, oltre che discriminatoria per la mancata distinzione tra locali il cui oggetto esclusivo è l’attività di gioco autorizzata dal Questore ai sensi dell’art. 88 TULPS e, dunque, il cui accesso è vietato ai minori, sale giochi autorizzate ai sensi dell’art. 86 TULPS, accessibili anche ai minori perché vi si collocano anche prodotti di gioco senza distribuzione di vincite in denaro e pubblici esercizi e esercizi commerciali in cui le attività di gioco risultano meramente accessorie. Secondo parte ricorrente il provvedimento impugnato finirebbe per “penalizzare i locali di esercizio (come quello di specie) più organizzati e sicuri in termini di legalità e sicurezza e, dall’altro, avvantaggiare le rivendite di generi di monopolio, gli esercizi commerciali e di somministrazione e, comunque, i locali frequentati anche dai minori degli anni diciotto, all’interno dei quali vengono offerti, in via principale, prodotti e servizi diversi da quelli di gioco, nonché sprovvisti di personale preposto ai controlli sui giocatori” (così il ricorso nel penultimo capoverso di pag. 20).

Si è costituito in giudizio il Comune, sostenendo l’infondatezza del ricorso, richiamando a tal fine la giurisprudenza favorevole a interventi comunali in chiave di lotta alla ludopatia.

In vista dell’udienza pubblica, l’Amministrazione statale si è costituita solo formalmente, mentre sia il Comune, che parte ricorrente hanno depositato memorie in cui hanno ribadito le proprie posizioni.

All’udienza pubblica del 26 febbraio 2020, la causa, su conforme richiesta dei procuratori delle parti, che si sono rimessi agli atti con dichiarazione depositata in via telematica, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il ricorso in esame, la società Ottone s.r.l. censura, in primo luogo, la legittimità dell’autorizzazione questorile alla raccolta delle giocate mediante apparecchi di cui all’art. 110, comma 6 del TULPS, nella parte in cui impone il rispetto degli orari fissati dal Sindaco e, quindi, secondo la tesi di parte ricorrente, anche del limitato orario che il Comune di Osio Sopra ha dettato approvando il regolamento avente a oggetto il funzionamento degli apparecchi da gioco presenti anche nella sala gestita dalla Ottone s.r.l. di cui alla deliberazione del Consiglio comunale n. 12/2019.

L’individuazione di un orario per l’esercizio del gioco di sole dieci ore giornaliere, comprese tra le 10 e le 20 avrebbe, secondo parte ricorrente, l’obiettivo di tutelare la sanità e l’igiene della popolazione e, quindi, perseguirebbe uno scopo rispetto al quale la Questura non avrebbe alcuna competenza.

In effetti si può condividere la tesi di parte ricorrente, secondo cui non rientra nell’ambito della sfera del potere proprio della Questura il contenimento dell’orario di funzionamento degli apparecchi da gioco in un’ottica di tutela della salute pubblica.

Nella fattispecie, però, la clausola contenuta nella licenza del Questore deve ritenersi riferita al ben diverso potere di regolamentare l’orario di apertura dei locali pubblici attribuito al Sindaco quale ufficiale di governo allo scopo di garantire l’ordine pubblico e la sicurezza (ed esercitato, nel caso di specie, con l’ordinanza n. 20/2010), ulteriore e diverso rispetto al potere attribuito al Comune (e non anche alla persona del Sindaco) di regolamentare l’orario di funzionamento degli apparecchi di gioco presenti nei locali pubblici in un’ottica di prevenzione della ludopatia e, quindi, per garantire una maggiore igiene e sanità sul territorio comunale. Dunque, possono coesistere due diversi regimi orari, che si differenziano per l’autorità competente a disciplinarli (tenuto conto che nel caso dell’orario di funzionamento degli apparecchi da gioco si rende necessaria l’adozione di un regolamento comunale il quale può, eventualmente, ma non è questo il caso del Comune di Osio Sopra, demandare al Sindaco una disciplina di maggiore dettaglio e, in particolare, più restrittiva rispetto all’orario massimo individuato dal Consiglio comunale) e per lo scopo che perseguono e possono, quindi, sovrapporsi senza coincidere, per cui quello di funzionamento degli apparecchi da gioco può essere più restrittivo di quello di apertura dei locali ovvero, come nel caso in esame, coincidere.

Tenuto conto di ciò, il Questure non risulta aver violato alcun limite di competenza, richiamando il destinatario della licenza al rispetto degli orari di apertura dei locali dettati dal Sindaco quale ufficiale di governo preposto a garantire l’ordine pubblico, perché non ha operato alcun rinvio al Regolamento del 2019, ma ha, per relationem , richiamato al rispetto dell’ordinanza n. 20/2010.