TAR Brescia, sez. I, sentenza 2015-05-20, n. 201500726

N. 00726/2015 REG.PROV.COLL.

N. 01053/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1053 del 2012, proposto da:
A S, rappresentato e difeso dall'avv. M G, con domicilio eletto presso T.A.R. Segreteria in Brescia, Via Carlo Zima, 3;

contro

Comune di Palazzago, rappresentato e difeso dall'avv. S L, con domicilio eletto presso Stefania Carzeri in Brescia, Via V. Emanuele II, 60;

per l'annullamento

delle deliberazioni n. 2 del 15/1/2012, n. 3 del 17/1/2012 e n. 4 del 18/1/2012, di approvazione definitiva del PGT.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Palazzago;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 marzo 2015 il dott. A D Z e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società ARI S.r.l. è proprietaria in Palazzago di terreni censiti con i mappali n. 8618 e 8678 e la sua intera proprietà è stata, in un primo tempo, resa edificabile (con il PGT originariamente adottato);
in un secondo tempo (in sede di nuova adozione dello strumento urbanistico) il Comune di Palazzago ha modificato avviso e, si sostiene, senza motivazione alcuna, ha ricondotto la proprietà della società ricorrente tra quelle inedificabili.

L'area d'interesse della società ricorrente, infatti, era stata ricompresa all'interno dell'ambito di trasformazione residenziale TR5, che rientra tra quelli eliminati dal provvedimento impugnato.

2. L'iter di approvazione del PGT è stato, come documentano gli atti di causa, particolarmente complesso.

Lo strumento urbanistico è stato, infatti, in un primo tempo adottato con deliberazione del Consiglio comunale 31/3/2010 n. 12.

Con successiva deliberazione del Consiglio comunale 26/7/2010 n. 19 la deliberazione di adozione veniva revocata, intendendo l'ente comunale adeguare il provvedimento a quanto statuito dal TAR Lombardia in merito alla necessaria indipendenza dell'autorità competente rispetto all'autorità procedente. In seguito, rieditata la procedura di valutazione ambientale sotto il controllo del Comune di Truccazzano (all'uopo individuato quale autorità competente), con deliberazione 30/12/2010 n. 39 il Consiglio Comunale ha riadottato il PGT. Che, in questa fase, ha comportato l'edificabilità dei terreni di proprietà della società ricorrente.

Sennonché, con deliberazione 11/8/2011 n. 33, il Consiglio comunale ha di nuovo e per la terza volta messo mano al PGT e, in conseguenza di questa nuova deliberazione di adozione dello strumento urbanistico, i terreni di proprietà della società ricorrente hanno perso la capacità edificatoria che era stata loro assegnata dalla precedente deliberazione di adozione, in quanto implicitamente abrogata da questa nuova delibera.

3. Per ciò che direttamente interessa l'odierno contenzioso si afferma che l'estensore del PGT, a giustificazione della propria anomala scelta procedimentale di sottoporre ad approvazione un progetto di strumento urbanistico affatto diverso da quello esaminato in sede di valutazione ambientale strategica, ha affermato che "l'impatto sul territorio risulta essere ora inferiore rispetto al precedente, sotto il profilo della compatibilità ambientale e, quindi, rimane tecnicamente efficace la valutazione ambientale strategica già in precedenza effettuata", ancorché in prosieguo affermi che "il piano dei servizi risulta ridotto nella parte dell'entrata economica rispetto alla previsione precedente e conseguentemente l'Amministrazione comunale ha predisposto gli obiettivi in termini di opere e servizi, commisurati all'effettiva e reale capacità del nuovo PGT in riadozione"

4. Nonostante tale contraddittoria motivazione, il Consiglio Comunale ha ritenuto di potere evitare la riedizione della procedura di VAS, sulla scorta di quanto affermato, (a giustificazione della scelta procedimentale) dal legale della Provincia, disattendendo il più corretto avviso del proprio legale che si era così espresso: " non posso che riconfermare quanto espresso nella mia comunicazione del 26.7 u.s., in cui evidenziavo che sarebbe corretta una procedura di esclusione di VAS (art. 6 e 12 d.lgs. n. 152/2006 come modificato dal d.lgs. n. 4/2008), dato che spetta all'autorità competente e non al Comune dichiarare che le modifiche non hanno incidenza sull' ambiente".

5. In seguito, con i provvedimenti ulteriormente impugnati il Consiglio comunale ha approvato in via definitiva il PGT, respingendo in toto l'osservazione presentata dalla ARI S.r.l., con la seguente motivazione: "in considerazione degli obiettivi esposti nel documento di piano, rivolti al contenimento dell'uso del suolo e al rispetto delle valenze paesaggistiche e ambientali del territorio, si ritiene di non accogliere l’osservazione".

6. Con il ricorso in epigrafe la società ARI S.r.l. ha quindi impugnato: la delibera di adozione e di approvazione del PGT, affidando il gravame ai seguenti motivi di censura: 1) violazione della direttiva 2001/42/CE e dell’art. 4 della l.r. 12/2005, intese come prescrizioni di legge che impongono di individuare l'autorità competente per la VAS con provvedimento di carattere generale anziché (come nel concreto avvenuto) ex post in relazione al singolo procedimento di pianificazione;
2) violazione degli artt. 6 e 12 del d.lgs. 152/2006 e quindi dell'ordinario riparto di competenze che assegna la scelta di escludere una variante urbanistica dal procedimento di VAS all'Autorità competente;
3) eccesso di potere per travisamento dei fatti, per avere affermato di essersi coerentemente attenuti al parere legale richiesto e ivi richiamato;
4) eccesso di potere per difetto di motivazione, contraddittorietà e illogicità manifesta in ordine alla scelta urbanistica che lede la società ricorrente.

Si è costituito in giudizio per resistere il Comune di Palazzago, che con due distinte memorie ha controdedotto su tutti i motivi chiedendo la reiezione del ricorso con vittoria di spese.

All’udienza pubblica del 18 marzo 2015 il ricorso è stato discusso e posto in decisione.

DIRITTO

Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.

Sul motivo riferito alla violazione della direttiva 2001/42/CE e dell’art. 4 della l.r. 12/2005.

Il motivo va respinto.

Esso appare, infatti, non solo generico, posto che non è chiaro in cosa consista la violazione delle norme in epigrafe, ma anche inammissibile per difetto di interesse perché, laddove contesta l’individuazione del Comune di Truccazzano come autorità competente alla VAS, mirando all’annullamento del procedimento di VAS sul PGT, trascura di considerare che proprio sulla base di quella VAS il PGT adottato aveva consentito la creazione della zona TR5 e dunque l’aspettativa in ordine al regime di edificabilità del lotto, che è successivamente venuta meno, senza alcun ulteriore ricorso a VAS, circostanza di cui la stessa ricorrente si duole con altri motivi.

Né tale conclusione è suscettibile di mutare perché la ricorrente assume che in mancanza di nuova VAS deve ritenersi confermata quella esperita nel procedimento più favorevole, perché il fatto che la nuova scelta (di sopprimere la zona AT5) sia avvenuta prescindendo da una nuova VAS non implica affatto che la prima sia stata confermata ma solo che non è stato necessario, per l’amministrazione, attivare una nuova procedura per le stesse ragioni per cui, nei casi previsti dalla legge regionale 12/2005, espletata la prima VAS, questa non è richiesta per le varianti successive, se non previa analisi degli effetti sull’ambiente (cfr. art. 4 comma 2 bis e 2 ter) e quindi non è richiesta nei casi in cui la variante non produca tali effetti o, a fortiori, costituisca adeguamento alle norme dei piani ambientali sovraordinati, che è quanto si assume nella specie.

Il motivo va quindi respinto.

Sul motivo riferito alla violazione degli artt. 6 e 12 del D.Lgs. 152/2006.

Considerazioni parzialmente analoghe valgono anche per il motivo in epigrafe che ripropone la violazione delle norme sull’ordinario riparto di competenze nella parte in cui questo assegna all'Autorità competente la scelta di escludere una variante urbanistica dal procedimento di VAS.

Il motivo è infondato, innanzitutto perché nella specie si tratta di verifica di non assoggettabilità a VAS per mancata incidenza sull'ambiente della riduzione dell'edificabilità complessiva dichiarata dal Comune in sede di adozione e approvazione del PGT in luogo dell’Autorità competente (ad esperire la nuova VAS) quanto di una valutazione autonoma del Comune sull'incidenza delle modifiche sull'ambiente ai sensi delle norme soprarichiamate (art. art. 4 comma 2 bis e 2 ter l.r. 12/2005), e del conseguente adeguamento del PGT adottato ai principi espressi nel superiore strumento urbanistico territoriale individuato nel PTPR.

Ove invece parte ricorrente intenda sostenere che non spetta al Comune ma all’Autorità competente alla VAS, dichiarare che le modifiche oggetto del procedimento in variante non hanno incidenza sull’ambiente, il Collegio replica che tale assunto non convince perché, anche a prescindere da quanto già osservato in sede di disamina del primo motivo, ciò indurrebbe a concludere, paradossalmente, che per non assoggettare la variante a nuova VAS si debba procedere mediante una VAS affidata all’autorità competente, che nel motivo, peraltro, non è nemmeno individuata”

Quanto al vizio di motivazione, che riguarda la delibera del Consiglio Comunale che ha confermato l’efficacia della VAS con la motivazione riportata in fatto: “in quanto quello che viene proposto assume il carattere di modifica atta a garantire maggiormente il rispetto e il livello di sensibilità ambientale delle aree oggetto di eliminazione o riduzione dell’intervento, maggiormente adeguando il PGT ai principi espressi dal PTPR che ha considerato una gran parte del territorio di Palazzago ambito di elevata naturalità”, il Collegio ritiene di poter anticipare che le singole censure, che in appresso verranno passate in rassegna, sono tutte destituite di fondamento..

Sul vizio di eccesso di potere per travisamento dei fatti, per avere affermato di essersi coerentemente attenuti al parere legale richiesto e ivi richiamato.

In merito alla rubricata censura, che fa leva sul fatto che il Comune di Palazzago avrebbe fondato la correttezza della procedura, e quindi la decisione di non rinnovare la VAS, sulla erronea lettura del parere legale appositamente richiesto (doc. 8 lettera parere dell’Avv. L N del 2/8/2011), il Collegio osserva, pur senza entrare nel merito del suddetto parere, che una volta stabilito che il Comune ha seguito la corretta procedura di legge, qualunque fosse il contenuto del suddetto parere e comunque esso fosse qualificato ai fini del suo recepimento, la conclusione è che, recepito o meno, quel parere non esplica alcun rilievo ai fini della legittimità della delibera di conferma della VAS (recte di non necessità di nuova VAS), posto che, com’è noto, in presenza di un atto il cui contenuto sostanziale sia riscontrato esente da vizi di legittimità, qualunque sia il percorso logico seguito dalla P.A. l’atto resterebbe salvo per aver raggiunto il fine vincolato della norma.

Il che è quanto va detto in merito alla legittimità, sul punto contestato, della delibera di approvazione del PGT.

Sul vizio di eccesso di potere per difetto di motivazione, contraddittorietà e illogicità manifesta in ordine alla scelta urbanistica che lede la società ricorrente.

Sul motivo, con cui la ricorrente deduce la contraddittorietà e l’illogicità della motivazione in funzione dell’affidamento che la scelta originaria, in sede di PGT adottato, aveva creato nella società ricorrente, il Collegio osserva che, nella specie non sussiste e non ricorre alcuna delle situazioni che consentono di individuare quella condizione che, secondo le indicazioni della giurisprudenza in materia (cfr. per tutte TAR Brescia n.667/2014) si definisce di affidamento qualificato, in presenza della quale l’amministrazione è obbligata a non retrocedere sulle scelte già fatte ovvero, ove intenda e possa farlo, a ristorare integralmente, nelle forme previste dalla legge, il soggetto che tale affidamento qualificato abbia visto tradito e disconosciuto.

Invero nella specie si versa nel procedimento di adozione del PGT ed è nella stessa fase di adozione che l’Amministrazione, dopo aver in un primo tempo elaborato una pianificazione che non teneva conto e che disattendeva, ponendosi in contrasto con gli strumenti territoriali sovra ordinati (in particolare con il PTRP) il principio della riduzione del consumo del territorio soprattutto in funzione della particolare valenza ambientale assegnata al territorio, e a quell’area specifica, del Comune di Palazzago, ha ritenuto, con motivazione adeguata e coerente di rivedere la pianificazione adottata con la prima delibera e di modificarla per renderla coerente con gli strumenti territoriali sovraordinati.

Sul fatto, del tutto evidente, che la ricorrente non si vertesse in una situazione di affidamento qualificato rileva, infatti, innanzitutto la circostanza che prima della delibera con cui è stato introdotto 1'ambito TR5 (edificabile) di cui si lamenta la soppressione con lo strumento urbanistico impugnato, l’area della società ricorrente era inserita in un'ampia fascia di zona agricola per coltivazione specialistica, di rilevanza paesistica e ambientale, come tale disciplinata nel PTCP della Provincia di Bergamo che, peraltro, aveva presentato alcune osservazioni critiche sugli ambiti di trasformazione residenziale previsti con la delibera n. 39/2010, tra i quali anche e specificamente l’ambito TR5, successivamente eliminato proprio al fine di ripristinare la coerenza del PGT con dette indicazioni.

La zona di cui trattasi è stata, d’altronde, inserita dalla Regione Lombardia, autorità competente sotto il profilo ambientale, nel Piano Paesistico Regionale, come ambito di elevata naturalità in cui la norma specifica (art. 17 PTPR) prevede il divieto di nuova edificazione, che è consentita solo in limitate ipotesi nelle quali non rientra l’area in questione.

La decisione di eliminare l'edificabilità discende quindi da una scelta autonoma e discrezionale del Comune di Palazzago, indipendente, nel senso già chiarito, dalle conclusioni del parere VAS confermato, e consistente nella volontà di adeguarsi agli strumenti paesistici e territoriali sovraordinati (artt. l43 e 156 D. lgs. n.42/2004).

Più precisamente, l'eliminazione della edificazione introdotta con la precedente delibera di adozione, consegue alla volontà dichiarata anche nella relazione illustrativa (cfr. doc. n. 12 pag.77) di conservare la bellezza del territorio collinare in cui è inserita (anche) l’area di cui si discute.

Del resto, evidenzia la difesa del Comune, con affermazioni che questo Collegio ha verificato, si tratta di aree individuate nella D.G.R. n. S/9337 del 22.4.2009, con apposizione sul territorio collinare del vincolo di bellezza di insieme, con l’esclusione dall'ambito tutelato (solo) di alcune aree pianeggianti, e rimarcando l’assoggettamento a stretta tutela delle componenti strutturali e percettive del paesaggio agricolo;
ne consegue con coerenza che il PGT impugnato, verificata a livello locale la valenza paesistica dell'area quale cono panoramico di visuale, chiaramente indicato anche nella scheda dell'ambito TR5 già adottato, non poteva che ripristinare con il nuovo strumento urbanistico qui impugnato, quel vincolo di in edificabilità che la ricorrente viceversa pretende di conservare e, in forza dei pretesi vizi di motivazione qui proposti, di far rivivere.

Quanto al dedotto vizio di disparità di trattamento, che notoriamente, specie in una materia dove l’apprezzamento delle diverse situazioni territoriali non si presta a mere assimilazioni visive ovvero a improponibili omologazioni topografiche, il Comune ha dimostrato che la scelta di adeguarsi, peraltro doverosamente, sin dal momento di adozione del PGT allo strumento paesistico regionale è corretta e che le situazioni offerte in comparazione non smentiscono, ma semmai confermano, la congruità della motivazione, posto che proprio la distinta ubicazione in zona pianeggiante e non vincolata, dei due ambiti confermati ATS1 e ATS2, ha indotto il Comune ad attribuire agli stessi ambiti l'edificabilità che invece non è ascrivibile né ravvisabile nella diversa posizione dell’ambito TR5, trattandosi, in quest’ultimo caso, come ampiamente ribadito, di intervento incompatibile con la disciplina urbanistico territoriale sovraordinata.

Ne consegue l'infondatezza dell’ultimo motivo e con essa la reiezione del ricorso.

Le spese di causa possono nondimeno essere compensate tra le parti, tenuto conto della particolarità della questione, dell’oggettiva complessità del procedimento e dell’incertezza manifestata dall’azione dell’amministrazione comunale convenuta.