Pubblicato il 25/11/2022

N. 15818/2022 REG.PROV.COLL.

N. 08309/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8309 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Anciveneto Associazione Regionale dei Comuni del Veneto, Comune di Padova, Comune di Verona, Comune di Treviso, Comune di Ponte Nelle Alpi, Comune di Povegliano Veronese, Comune di Bovolone, Comune di Caldiero, Comune di Cessalto, Comune di Meduna di Livenza, Comune di Resana, Comune di Villa del Conte, Comune di Silea, Comune di Carbonera, Comune di Paese, Comune di Cappella Maggiore, Comune di Cadoneghe, Comune di Annone Veneto, Comune di Bassano del Grappa, Comune di Quarto D'Altino, Comune di Vallada Agordina, Comune di Erbè, Comune di Santa Maria di Sala, Comune di Marcon, Comune di Torri di Quatersolo, Comune di Thiene, Comune di Lavagno, Comune di Castelfranco Veneto, Comune di Rosà, Comune di Villaverla, Comune di Zugliano, Comune di Sorgà, Comune di Cinto Euganeo, Comune di Baone, Comune di Arquà Petrarca, Comune di Colle Umberto, Comune di Negrar, Comune di Gazzo e Comune di Rubano, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Emanuele Mazzaro, con domicilio eletto presso Segreteria del T.A.R. Lazio, Roma, via Flaminia, n. 189;

contro

Ministero dell’interno e Ministero dell’economia e delle finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , entrambi rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Comune di Villorba, in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Comuni di Belluno, di Bolzano Vicentino, di San Vendemiano, di San Vito di Cadore, di Este, di Fumane, di Brentino Belluno, di Abano Terme, di Montegrotto Terme, di Asolo, di Malcesine e di Cimadolmo, in persona dei rispetti Sindaci pro tempore , tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Emanuele Mazzaro, con domicilio eletto presso Segreteria del T.A.R. Lazio, Roma, via Flaminia, n. 189;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo,

- della nota del Ministero dell'economia e delle finanze del 15 ottobre 2012, recante la “ metodologia seguita per la revisione delle distribuzioni comunali relative alle componenti ICI e IMU quota comune utilizzate ai fini del calcolo delle variazioni (riduzione o integrazione) del Fondo Sperimentale di Riequilibrio ”;

- delle conseguenti rideterminazioni dei dati ICI e di stima dei dati IMU, pubblicati dal Ministero dell’economia e delle finanze in data 16 ottobre 2012 sul portale del Federalismo fiscale del MEF, e della rideterminazione dei dati ICI e di stima dei dati IMU, pubblicati dal Ministero dell’Interno il 31 ottobre 2012, con indicazione della variazione del FSR per ogni singolo Comune;

- di ogni altro atto e/o provvedimento di applicazione ai predetti, comunque connesso;

quanto al ricorso per motivi aggiunti,

- della nota del Ministero dell’economia e delle finanze - Dipartimento delle Finanze del 31 maggio 2013, recante “ Esito verifica art. 9, comma 6 bis, DL n. 17412012 e art. 1 co. 383, L. 22812012: nota metodologica ”;

- delle conseguenti rideterminazioni dei dati ICI e di stima dei dati IMU, pubblicati dal Ministero dell’interno in data 3 luglio 2013, con indicazione della variazione del FSR per ogni singolo Comune, in seguito agli esiti della verifica prescritta dall’art. 9, comma 6 bis , del d.l. n. 174/2012;

- di ogni altro atto e/o provvedimento di applicazione ai predetti comunque connesso.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’interno e del Ministero dell’economia e delle finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 14 ottobre 2022 la dott.ssa E M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo, l’Anciveneto Associazione Regionale dei Comuni del Veneto (di seguito anche semplicemente “Anciveneto” o “Associazione”) ed i Comuni ricorrenti impugnano gli atti individuati in epigrafe, recanti la revisione delle distribuzioni comunali relative alle componenti ICI e IMU quota comune utilizzate ai fini del calcolo delle variazioni (riduzione o integrazione) del Fondo Sperimentale di Riequilibrio (FSR), istituito con l’art. 2 del d.l. n. 23/2011, sostanzialmente sostenendo che il Ministero dell’interno e Ministero dell’economia e delle finanze - in violazione dell’art. 13, commi 11 e 17, del d.l. n. 201/2011 (convertito, con modificazioni, dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214) - avrebbero: i) da un lato, trasformato il gettito ICI in un’entità oggetto di stima, facendo applicazione di criteri approssimativi e ottenendo un risultato lontano da quello risultante dai certificati di conto consuntivo;
ii) dall’altro, ai fini della stima del gettito IMU, considerato componenti aggiuntive non dovute e non attendibili.

In particolare, evidenziano le ricorrenti come, ai sensi del citato art. 13, la differenza tra il gettito stimato derivante dall’istituzione dell’IMU e quello effettivo imputabile alle imposte anteriori sostituite dalla medesima IMU, prima fra tutte l’ICI, avrebbe dovuto essere compensata da una corrispondente variazione nelle attribuzioni ai singoli Comuni, a valere sui fondi innanzi richiamati.

In ragione di quanto precede, l’amministrazione avrebbe dovuto limitarsi ad accertare il gettito effettivo delle imposte anteriori, ricavandolo dai certificati di conto consuntivo che i Comuni sono tenuti ad inviare periodicamente all’amministrazione centrale, e a confrontarlo con il gettito stimato dell’IMU, fermo restando che tale stima avrebbe dovuto essere effettuata in ossequio ai principi tipici delle valutazioni prospettiche dei dati contabili e finanziari (prudenza, oggettività, e precisione ecc.).

Invece, per quanto riguarda il gettito ICI, dall’impugnata nota metodologica del 16 ottobre 2012 si evincerebbe che: a) in mancanza delle informazioni contabili certificate relative ad alcuni comuni (non avendo tutti i Comuni presentato i certificati di conto consuntivo o essendovi certificati incompleti), è stato ritenuto necessario ricorrere a operazioni integrative per tutti i Comuni, ivi compresi quelli che presentavano dati completi;
b) tali operazioni integrative comprendono: l’uso di banche dati a scopi statistici (SIOPE, banca dati per il monitoraggio), la stima dell’ICI secondo un algoritmo, la correzione di tale stima con una clausola di salvaguardia e il confronto per un check di coerenza con la distribuzione dell’IMU sulla base di un rapporto ideale tra IMU e ICI pari a 2,1, rispetto al quale in presenza di valori anomali è stato applicato un meccanismo correttivo del valore dell’ICI;
c) per effetto di tali operazioni il dato relativo al gettito ICI 2010, pur essendo una realtà contabile precisa e certificata per la stragrande maggioranza dei Comuni, è stato alterato in modo generalizzato e senza alcun riferimento ai dati risultanti dai consuntivi, utilizzando criteri operativi che non sono stati resi noti.

Inoltre, per quanto riguarda la stima del gettito IMU, sempre da tale nota metodologica si desumerebbe che il MEF abbia definitivamente mutato la stima di un gettito effettivo in una valutazione in larga parte arbitraria di un gettito potenziale, acquisibile ove si realizzino una serie di circostanze (di fatto o di diritto) già in ipotesi difformi da quelle esistenti al momento della stima. In particolare il MEF: a) avrebbe tenuto conto anche dei c.d. “ immobili fantasma ” (ossia degli immobili esistenti, ma non dichiarati dai proprietari, non iscritti al catasto e attributari, secondo valutazioni dell’Agenzia del territorio, di una rendita presunta in via transitoria), senza però considerare che tale modus operandi non implica semplicemente una stima del gettito che si realizzerà, bensì una stima del gettito potenzialmente realizzabile se si estendesse in modo certo e incontestato la base degli immobili imponibili;
b) avrebbe considerato anche dei contribuenti che hanno ritardato il versamento dell’imposta nel termine di giugno, a partire dai “ dati storici dei versamenti ICI affluiti nei mesi successivi alla scadenza di giugno ” (ove, parlando di “ dati storici ”, è verosimile che il MEF faccia riferimento ai pagamenti mediante modello F24 degli anni 2009 e 2010, che però riguardavano solo una parte degli incassi ICI, non essendo obbligatorio, fino al 2012, l’uso del suddetto modello), senza però considerare che la volontà del MEF di incrementare il gettito IMU tenendo conto di tali “code di gettito ” costituisce il frutto più di una congettura che di una stima fondabile su parametri oggettivi;
c) avrebbe sottratto dalla stima del gettito relativo agli immobili di proprietà comunale solo la parte alla quale avrebbe avuto diritto lo Stato, senza però considerare che, secondo l’art. 13, comma 11, del d.l. n. 201/2011, “ non è dovuta la quota di imposta riservata allo Stato per gli immobili posseduti dai Comuni nel loro territorio e non si applica il comma 17 ” e che l’effetto di tale disposizione è duplice, perché così come i Comuni non sono tenuti a versare allo Stato l’IMU (puramente figurativa) che essi stessi dovrebbero pagare, allo stesso modo l’IMU che formalmente potrebbe derivare dagli immobili comunali non può rilevare ai fini del calcolo del gettito IMU stimato.

Per effetto di tale illegittimo modus operandi dell’amministrazione “ la forbice tra ICI ed IMU si (sarebbe) tendenzialmente allargata con uno speculare incremento della riduzione delle attribuzioni ai singoli Comuni a valere sul Fondo Sperimentale ”, con un impatto variabile sugli equilibri finanziari di ciascun comune a seconda dell’entità della relativa decurtazione.

2. Sulla scorta di tale ricostruzione dei fatti l’Associazione ed i Comuni ricorrenti deducono le seguenti censure:

I) Violazione dell’art. 13, comma 17, del d.l. n. 201/2011;
eccesso di potere nella determinazione del valore ICI pregressa per erroneità dei presupposti, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, difetto assoluto di motivazione e assenza di trasparenza.

Tale comma 17 richiede espressamente che il confronto del gettito IMU stimato debba essere svolto con il gettito ICI effettivo. Il vizio di fondo dei provvedimenti contestati consisterebbe, dunque, nell’avere abbandonato ai fini dei valori ICI, per tutti i Comuni, il riferimento ai dati certificati a consuntivo (gli unici contabilmente certi per legge;
art. 161, comma 1, d.lgs. n. 267/2000), introducendo “ una procedura articolata … che altera i dati certi acquisiti dalle Amministrazioni comunali ”;

Lamenta parte ricorrente come “ i Ministeri hanno deciso arbitrariamente di sostituire il dato certo dell'ICI fornita dai singoli Comuni con un altro dato frutto di alterazioni e procedure di calcolo non meglio definite né giustificate ”, ponendo in essere “ un’azione arbitraria che distanzia in modo significativo il dato reale certificato da quello considerato ai fini di specie ”.

Sarebbe, quindi, evidente l'illegittimità delle determinazioni ministeriali nelle parti in cui hanno di fatto “ corretto ” arbitrariamente ed ingiustamente i dati ICI consolidati delle amministrazioni locali con ogni conseguenza nella valutazione dell'IMU e delle attribuzioni al singolo comune a far valere sul FSR.

II) Violazione dell’art. 13, commi 11 e 17, del d.l. n. 201/2011;
eccesso di potere nella determinazione del valore IMU per erroneità dei presupposti, contraddittorietà e ingiustizia manifesta .

Tale comma 17 prevede che i fondi varino secondo le “ differenze di gettito ” e non il contrario.

Il Ministero avrebbe, invece, introdotto “ una serie di meccanismi di alterazione della "stima" IMU inserendo mere potenzialità o elementi non produttivi di gettito effettivo, come i ritardati versamenti effettuati e l'IMU calcolata sugli immobili comunali ”.

3. Con successivo ricorso per motivi aggiunti parte ricorrente impugna – per i medesimi motivi, già formulati in sede di ricorso introduttivo - la nota metodologica in data 31 maggio 2013, relativa alla verifica effettuata dal MEF ai sensi dell’art. 9, comma 6 bis , del d.l. n. 174/2012 e dell’art. 1, comma 383, della l. n. 228/2012, deducendo che tale atto di elaborazione di nuovi criteri per la stima del gettito derivante dall'IMU risulterebbe affetto dagli stessi vizi che inficiano la legittimità della nota metodologica già impugnata, atteso che - pur “ introduc (endo) alcuni correttivi in particolare circa le modalità di estrapolazione dal gettito IMU incassato lordo (cioè comprensivo degli effetti delle manovre decise dai Comuni) della componente relativa all'applicazione delle aliquote di base essenziale per l'applicazione dell'art. 13 co. 17 del D.L. 201.2011 ” - “ non incid (e) sui principali vizi già denunciati col ricorso principale in relazione alle stime di ottobre 2012 e scontano limiti propri che ne minano 1’attendibilità ”.

Deduce, in particolare, parte ricorrente come:

a) i nuovi criteri previsti dalla nota metodologica del 31 maggio 2013 al fine di distinguere la componente incassata “ ad aliquota base ” operano una distinzione tra i Comuni che hanno esercitato il c.d. “ sforzo fiscale ” (ossia hanno modificato l’aliquota base o le detrazioni di base previste dalla legislazione vigente) e quelli che non hanno esercitato tale “ sforzo fiscale ”. In particolare i nuovi criteri elaborati per l’abitazione principale o prendono come base i dati dell’IMU effettivamente incassata in acconto e in saldo, o fanno una proiezione sul gettito versato in acconto, o stimano l’IMU a partire dalle risultanze catastali 2009 e 2010;
invece per gli altri immobili i nuovi criteri o proiettano su base annua il gettito versato in acconto, ad aliquota base, o si basano sul gettito effettivo di spettanza comunale, o si basano sul gettito effettivo di spettanza erariale;

b) sebbene i nuovi criteri introducano taluni correttivi, tuttavia persistono i principali vizi già denunciati con riferimento alle stime del mese di ottobre 2012. In particolare la stima del gettito incassato ad aliquota base (e al netto delle integrazioni per componenti di gettito puramente virtuali), basandosi principalmente sui dati relativi a quanto effettivamente incassato dai Comuni nell’anno 2012, è in linea di massima sufficientemente affidabile;
tuttavia per alcune fattispecie i nuovi metodi di calcolo non sono applicabili. Infatti, per quanto riguarda gli immobili diversi dall’abitazione principale, in presenza di regimi speciali di imposta di rilevante incidenza “ risulta impossibile il calcolo del gettito standard mediante “inversione” del meccanismo di formazione dell’imposta, basato sul riproporzionamento del gettito effettivo incassato all’aliquota di base ”. Inoltre, per quanto riguarda l’abitazione principale, in presenza del c.d. “ sforzo fiscale ” è praticabile soltanto la stima diretta su dati di fonte catastale. Per queste ragioni le stime ministeriali possono presentare margini di scostamento più ampi e, quindi, contrastano con l’art. 13 del d.l. n. 201/2011;

c) rimangono irrisolte le questioni - già sollevate con il ricorso introduttivo - derivanti dall’inclusione nel procedimento di stima di voci improprie e dall’opacità delle metodologie impiegate dal MEF (non essendo stati ancora svelati gli algoritmi utilizzati), che risultano confermate dai dati relativi al gettito effettivamente incassato. Infatti, se il gettito stimato sulla base dei criteri elaborati dall’amministrazione ministeriale ammonta a circa 12.252 milioni di euro, il gettito effettivamente incassato è stimabile in circa 11.703 milioni di euro, e la differenza di gettito, pari a circa 549 milioni di euro, è determinata per circa 304 milioni di euro dal gettito puramente virtuale dell’IMU sugli immobili di proprietà comunale e per circa 244 milioni di euro dal mancato introito delle c.d. code di gettito;

d) la nuova nota metodologica non modifica, inoltre, le stime ICI nella parte in cui erano basate sul primo dato ISTAT relativo al gettito ICI per il 2010, sebbene tale valutazione sia stata rivista dallo stesso ISTAT nel maggio 2012, portando il dato da 9.193 milioni a 9.657 milioni di euro, con un incremento di ben 464 milioni di euro;

e) Il MEF avrebbe poi proseguito anche nell’applicazione del c.d. check di coerenza tra valore del gettito IMU relativo agli altri immobili (ossia gli immobili diversi dall’abitazione principale e dai fabbricati agricoli strumentali) e valore del gettito ICI. In particolare nella nuova nota metodologica il MEF così si esprime sull’argomento: i) “ l’adeguamento della coerenza IMU/ICI ha comportato la rielaborazione del check di coerenza, già applicato nelle stime di ottobre, al fine di tenere conto dei dati definitivi del gettito IMU complessivo, ossia della somma di acconto e saldo ... . La nuova applicazione del check di coerenza implica una rettifica del valore ICI, cosi come stimato ad ottobre a partire dai dati del versamento in acconto del gettito IMU, qualora il versamento del gettito IMU sia divenuto coerente con il gettito ICI, a seguito degli esiti della verifica dell’IMU. Per i Comuni nei quali è aumentato in misura adeguata il versamento IMU a saldo si è provveduto a correggere il valore dell’ICI con conseguente riproporzionamento per la generalità degli altri Comuni ”;
ii) nella nuova applicazione del check di coerenza “ si è provveduto a tenere in opportuna considerazione i casi particolari di alcuni Comuni, con una rilevante presenza di aree fabbricabili e/o di immobili categoria D, così come emerge dalle risultanze catastali 2009-2010 ”, nonché i nuovi dati sui certificati ai conti consuntivi comunali pervenuti al Ministero dell’interno dopo la chiusura della precedente elaborazione;
ciò ha “ reso necessario un nuovo riproporzionamento per la generalità degli altri Comuni, dato il vincolo di invarianza delle risorse disponibili ”. Ne consegue che non sono superate le censure dedotte con il ricorso introduttivo in relazione alla determinazione del gettito ICI, perché il MEF - seppur con alcuni aggiustamenti - continua ad applicare l’erroneo criterio di proporzionalità che conduce per diverse centinaia di Comuni ad un’alterazione del dato ICI.

In sintesi, dunque, “ In generale, la nota metodologica del 31 maggio emessa dal MEF … non introduce correttivi sufficienti a superare le perplessità già manifestate nel ricorso principale e relative alla nota metodologica del 15 ottobre 2012” (impugnata in sede di ricorso introduttivo) apparendo anch’esso “ in contrasto con il dettato normativo e comunque introduttivo di "criteri/aggiustamenti" basati su parametri non condivisibili e caratterizzati per essere contradditori e manifestamente ingiusti”.

Lamenta parte ricorrente come “ La rideterminazione del calcolo Ici sconta la scelta di abbandonare per tutti i Comuni, il riferimento ai dati certificati a consuntivo in contrasto con il dettato normativo che richiede il confronto del gettito IMU stimato in relazione al gettito ICI effettivo. Anche la stima del dato IMU è il frutto di una serie di meccanismi di alterazione che introducono mere potenzialità o elementi non produttivi di gettito effettivo. Su tutti: i c.d. immobili fantasma, le c.d. code di gettito, l'IMU calcolata sugli immobili comunali”.

L’ultima nota ministeriale non garantirebbe, dunque, il verificarsi di un confronto tra un valore preciso e certificato (ICI) ed un valore da stimarsi secondo i parametri oggettivi e prudenti propri delle scienze economico - finanziarie (IMU “ stimato ”), come previsto dalla norma, sicchè “ i dati finali non hanno più una relazione certa con le realtà finanziarie degli enti locali sulle quali pur sono chiamati a produrre conseguenze particolarmente gravi (FSR)”, per l’effetto “ realizzan (d) o una sorta di manovra finanziaria surrettizia, con fini e risultati che nessun dato normativo consente”.

4. Intervenivano ad adiuvandum altri Comuni, ribadendo le argomentazioni già svolte da parte ricorrente.

5. I Ministeri si costituivano in giudizio, poi eccependo in rito, con memoria depositata il 23 settembre 2021:

ii) l’irricevibiltà del ricorso per tardività atteso che il decreto del Ministero dell’interno del 4 maggio 2012 che ha dettato i criteri della riduzione del fondo sperimentale di riequilibrio è stato pubblicato nella gazzetta ufficiale in data 23 giugno 2012. Tale decreto non è stato impugnato e, in ogni caso, il ricorso è stato notificato ben oltre il termine decadenziale di sessanta giorni dalla sua pubblicazione;

ii) l’inammissibilità del gravame, atteso che i Comuni che l’Associazione rappresenta, ivi compresi i quelli ricorrenti, si trovano tutti in posizione di reciproco conflitto, stante l’invarianza del FSR, sicché ad ogni incremento in favore dell’uno, dovrà necessariamente corrispondere un equivalente decremento per l’altro;

iii) inammissibilità del ricorso in relazione al carattere non definitivo degli atti impugnati e alla natura non provvedimentale, ma esclusivamente informativa (divulgativa) delle contestate note ministeriali, con le quali si è provveduto a divulgare i dati delle risorse attribuite agli enti locali aggiornati agli ultimi dati di stima del gettito IMU resi noti dal Ministero dell’economia e delle finanze.

Parte resistente evidenzia, altresì, nel merito l’infondatezza nel merito delle doglianze, evidenziando come “ parte ricorrente trascura la circostanza che l’ICI presa in considerazione è sempre stata, sin dal primo calcolo iniziale, una componente di riferimento del calcolo occorrente alla ripartizione del fondo sperimentale di riequilibrio ” e, comunque come “ il riferimento all’ICI è apparso un aggancio di sapore prettamente contabile con valore di approssimazione e di indicazione funzionale al proporzionamento della ripartizione del fondo sperimentale di riequilibrio, in rapporto al gettito IMU ”, atteso che “ i dati contabili risultanti dai certificati sul gettito ICI …, in realtà, sono stati spesso inaffidabili ”.

6. Parte ricorrente, con successiva memoria replicava alle eccezioni in rito formulate dall’Avvocatura, ribadendo le censure proposte, anche alla luce del precedente reso dalla Sezione con la sentenza n. 3804/2014, peraltro confermata, in sede di relativo appello, dal Consiglio di Stato con la pronuncia della Sezione IV, n. 5008/2015.

7. La Sezione con ordinanza n. 11800/2011, nella considerazione “ che l’eventuale accoglimento del ricorso, con conseguente rideterminazione delle attribuzioni ai Comuni ricorrenti a valere sul Fondo Sperimentale di Riequilibrio, inciderebbe sulle attribuzioni agli altri Comuni a valere sui medesimi fondi ”, ordinava l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i Comuni italiani interessati alla ripartizione delle risorse del FSR, secondo quanto stabilito dall’art. 49, comma 1, c.p.a., contestualmente autorizzando la notificazione per pubblici proclami sul portale del Ministero dell’Interno e del Ministero dell’Economia e Finanze, adempimento poi assolto - su ulteriore impulso della Sezione (ordinanza n. 3731/2022) - come documentato da parte resistente con il deposito documentale eseguito in data 24 aprile 2002.

8. Con ulteriore memoria i ricorrenti insistevano ulteriormente per l’accoglimento del gravame proposto.

9. All’udienza pubblica del 14 ottobre 2022, la causa veniva trattata e, dunque, trattenuta in decisione.

DIRITTO

10. Deve essere, innanzi tutto, disattesa l’eccezione processuale di irricevibilità del ricorso introduttivo per tardività della notifica, in quanto eseguita oltre il termine decadenziale (in tesi) decorrente dalla pubblicazione del presupposto decreto del Ministero dell’interno del 4 maggio 2012.

Le censure dedotte non hanno, infatti, ad oggetto le disposizioni di tale decreto ministeriale, bensì le nuove stime del gettito ICI e del gettito IMU pubblicate dal MEF in data 16 ottobre 2012 (sostitutive delle precedenti stime pubblicate in data 6 agosto 2012), nonché la “ nota metodologica ” pubblicata in pari data, con la quale il MEF illustra i criteri utilizzati per elaborare le predette stime. Inoltre le stime pubblicate in data 16 ottobre 2012 e la relativa nota metodologica non possono essere qualificate come atti meramente applicativi del d.m. del 4 maggio 2012, recanti semplici calcoli aritmetici effettuati sulla base dei criteri predeterminati con il predetto decreto ministeriale, bensì veri e propri provvedimenti amministrativi, dotati di un’autonoma carica lesiva, perché i criteri applicativi utilizzati dal MEF per la elaborazione delle nuove stime sono stati fissati e pubblicizzati proprio con la predetta nota metodologica del 16 ottobre 2012.

11. Lo stesso è a dirsi per l’eccezione di inammissibilità per carenza di legittimazione ad agire dell’Anciveneto nonché per conflitto di interesse l’Associazione ed i Comuni ricorrenti, formulata dalle resistenti nella considerazione che l’Anciveneto rappresenta gli interessi generali di tutti i Comuni, mentre l’eventuale annullamento dei provvedimenti impugnati e la nuova distribuzione delle risorse che ne conseguirebbe andrebbero necessariamente a detrimento di alcuni e a favore di altri.

L’Associazione non avrebbe potuto prendere posizione in una tale situazione, né aliunde se ne sarebbe potuta ricavare una legittimazione “propria”.

Rileva, infatti, il Collegio in senso contrario come il primo e fondamentale “valore” evocato dalle ricorrenti a giustificazione della propria iniziativa processuale riposava nella certezza della determinazione delle quote del FSR spettanti a ciascun Comune, sostenendo che soltanto facendo riferimento (come, in tesi, prescritto dalla norma di legge primaria) ai certificati di conto consuntivo ICI si sarebbero potuti individuare i “valori” ICI corretti cui fare riferimento.

Detto “valore” di certezza legittima certamente parte ricorrente ad agire in giudizio, evidenziando come l’eventualità che poi dai successivi conteggi effettuati in base ai dati prospettati possa discendere la conseguenza che taluni Comuni, ivi compresi quelli ricorrenti, possano ricevere più o meno di quanto ipotizzato è una conseguenza dell’azione amministrativa spiegata, ma non integra essa stessa “lesione” in sé, né ragione esclusiva della proposizione del gravame.

In senso maggiormente dirimente si rileva che ancor più agevole diviene la dimostrazione della sussistenza di tale legittimazione con riguardo al motivo di censura con cui si lamenta che ai fini della stima del gettito dell’IMU relativo all’anno 2012, il MEF avesse tenuto conto anche (tra l’altro) del gettito relativo agli immobili di proprietà comunale, contrariamente al disposto dell’art. 13, comma 11, del d.l. n. 201/2011.

12. Né miglior sorte merita l’eccezione di inammissibilità fondata sul carattere non definitivo delle stime pubblicate nel mese di ottobre 2012 e della relativa nota metodologica. Infatti l’art. 4 del decreto ministeriale del 4 maggio 2012 prevede espressamente che “ i pagamenti del fondo sperimentale di riequilibrio per l’anno 2012 sono disposti dal Ministero dell’Interno in tre rate di uguale importo entro i mesi di marzo, maggio e ottobre ”, sicché risulta evidente che le stime del MEF pubblicate in data 16 ottobre 2012 - seppure sottoposte ad ulteriore revisione ai sensi dell’art. 9, comma 6 bis , del decreto legge, n. 174/2012, convertito dalla legge n. 213/2012 - erano propedeutiche al pagamento della rata di ottobre 2012.

Inoltre, seppure si volesse valorizzare la portata dispositiva dell’art. 9, comma 6 bis , rileva in senso contrario all’accoglimento dell’eccezione come le ulteriori stime elaborate dal MEF ai sensi di tale disposizione e pubblicate, unitamente alla relativa nota metodologica, in data 31 maggio 2013 sono state impugnate da parte ricorrente con il ricorso motivi aggiunti, sicché l’accoglimento dell’eccezione in esame non produrrebbe altro effetto che spostare tutto l’interesse della parte ricorrente sull’accoglimento delle domande proposte con i motivi aggiunti.

13. Passando, dunque, ad esaminare il merito del gravame proposto, si rende necessario operare una preliminare ricostruzione del quadro normativo nel quale i provvedimenti impugnati vanno a collocarsi.

Come noto, l’IMU, istituita dall’art. 8 del decreto legislativo n. 23/2011 (in attuazione della legge n. 42/2009 sul c.d. federalismo fiscale), a decorrere dall’anno 2014 avrebbe dovuto sostituire, per la componente immobiliare, l’imposta sul reddito delle persone fisiche e le relative addizionali dovute in relazione ai redditi fondiari per i beni non locati, nonché l’imposta comunale sugli immobili. Contestualmente l’art. 2 del d.lgs. n. 23/2011, al fine di “ realizzare in forma progressiva e territorialmente equilibrata la devoluzione ai comuni della fiscalità immobiliare ”, ha istituito il FSR (di durata triennale e comunque destinato ad operare fino all’attivazione del fondo perequativo previsto dall’articolo 13 della citata l. n. 42/2009), alimentato con il gettito delle imposte devolute ai comuni.

È parimenti noto che il legislatore con l’art. 13 del d.l. n. 201/2011 ha anticipato l’istituzione dell’IMU a decorrere dall’anno 2012, posticipando nel contempo al 2015 l’applicazione dell’IMU “a regime” (ossia secondo la disciplina originariamente prevista dal d.lgs. n. 23/2011), ed ha introdotto, per l’applicazione dell’imposta fino all’anno 2014, un’apposita disciplina in forza della quale (per quanto d’interesse in questa sede), da un lato, il gettito dell’imposta calcolato con l’aliquota di base (ossia quella fissata per legge) è riservato in parte allo Stato e in parte ai Comuni (art. 13, comma 11, del d.l. n. 201/2011, peraltro abrogato dall’art. 1, comma 380, lett. h), della l. n. 228/2012, a decorrere dal 1° gennaio 2013), dall’altro, è previsto un maggior gettito (rispetto all’ICI) derivante dall’estensione della base imponibile (sia per tipologia degli immobili che per destinazione, essendovi compresa anche la residenza principale).

Ciò spiega la disposizione dell’art. 13, comma 17, del d.l. n. 201/2011, con la quale, il legislatore ha provveduto a disciplinare l’impatto che l’anticipazione dell’istituzione dell’IMU avrebbe prodotto sul fabbisogno dei Comuni. Infatti con tale disposizione, da un lato, si prevede che “ il fondo sperimentale di riequilibrio, come determinato ai sensi dell’articolo 2 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, e il fondo perequativo, come determinato ai sensi dell’articolo 13 del medesimo decreto legislativo n. 23 del 2011, ed i trasferimenti erariali dovuti ai comuni della Regione Siciliana e della Regione Sardegna variano in ragione delle differenze del gettito stimato ad aliquota di base derivanti dalle disposizioni di cui al presente articolo ” (art. 13, comma 17, primo periodo);
dall’altro, viene fissato l’importo complessivo della “ riduzione del recupero ” derivante dall’anticipazione dell’IMU per ciascuno degli anni 2012, 2013 e 2014, cioè viene quantificato il minor onere per il bilancio dello Stato nella somma pari a 1.627 milioni di euro, per l’anno 2012, a 1.762,4 milioni di euro per l’anno 2014 ed a 2.162 milioni di euro per l’anno 2014 (art. 13, comma 17, ultimo periodo). Pertanto, per effetto dell’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011 per ciascun comune le attribuzioni a valere sul FSR avrebbero dovuto variare, nell’entità e nella direzione (positiva o negativa), in ragione del raffronto tra il dato stimato del gettito IMU, calcolato ad aliquota di base, ed il dato relativo al gettito dell’ICI per gli anni 2009 e 2010.

In applicazione di tale disciplina, nonché dell’art. 7, comma 2, del d.lgs. n. 23 del 2011 - secondo il quale “ previo accordo sancito in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono stabilite le modalità di alimentazione e di riparto del Fondo sperimentale di cui al comma 3 ” - con decreto del Ministro dell’interno di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze in data 4 maggio 2012 sono state determinate le modalità di alimentazione e di riparto del FSR per l’anno 2012. In particolare (per quanto d’interesse in questa sede) l’art. 5, comma 1, di tale decreto ministeriale dispone quanto segue: “ Gli importi attribuiti per l’anno 2012 a valere sul Fondo sperimentale di riequilibrio, fermo restando l’ammontare complessivo del fondo stesso, sono soggetti a revisione in relazione alla variazione delle detrazioni sul Fondo di cui all’art. 13, comma 17, ed all’art. 28, comma 7, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214. Entro il mese di luglio, in base a tutti i dati disponibili aggiornati, in particolare all’esito dei pagamenti dell’acconto tramite il modello F24, verrà effettuata la revisione della ripartizione delle assegnazioni, al fine di assicurare la rettifica degli eventuali scostamenti tra gettiti stimati dell’imposta municipale propria e gettiti effettivamente realizzati alla luce dei dati relativi ai pagamenti in acconto ”.

Il suddetto d.m. del 4 maggio 2012 è stato successivamente integrato e modificato con il successivo d.m. in data 8 agosto 2012. In particolare l’art. 2, comma 1, di tale decreto dispone quanto segue: “ Gli importi da attribuire ai comuni delle regioni a statuto ordinario per l’anno 2012 a valere sul Fondo sperimentale di riequilibrio sono modificati in relazione alla variazione delle detrazioni sul Fondo di cui all’articolo 13, comma 17, e di cui all’articolo 28, comma del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, conseguenti: a) alle nuove stime del gettito IMU per l’anno 2012 per ciascun comune, elaborate dal Ministero dell’economia e delle finanze in base al versamento in acconto dell’imposta per l’anno 2012;
b) alla rideterminazione del gettito ICI per gli anni 2009 e 2010, come risultante dagli aggiornamenti dei certificati al rendiconto trasmessi dai comuni;
c) alle variazioni intervenute al gettito dell’IMU in base all’articolo 4 del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito con modificazioni con legge 26 aprile 2012, n. 44, ed in base all’articolo 8, comma 3, del decreto-legge 6 giugno 2012, n. 74 ”.

Sulla materia è nuovamente intervenuto il legislatore dapprima con l’art. 9, comma 6 bis, del d.l. n. 174/2012, il quale dispone che “ a seguito della verifica del gettito dell’imposta municipale propria dell’anno 2012, da effettuare entro il mese di febbraio 2013, si provvede all’eventuale conseguente regolazione dei rapporti finanziari tra lo Stato e i comuni, nell’ambito delle dotazioni del fondo sperimentale di riequilibrio e dei trasferimenti erariali previste a legislazione vigente ”, e poi con l’art. 1, comma 383, della l. n. 228/2012, secondo il quale “ la verifica del gettito dell’imposta municipale propria dell’anno 2012, di cui al comma 6-bis dell’articolo 9 del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, avviene utilizzando anche i dati relativi alle aliquote e ai regimi agevolativi deliberati dai singoli comuni e raccolti dall’IFEL nell’ambito dei propri compiti istituzionali sulla base di una metodologia concordata con il Ministero dell’economia e delle finanze ”.

Da ultimo il legislatore con l’art. 10 quater del d.l. n. 35/2013, convertito dalla l. n. 64/2013, è intervenuto sulla questione degli immobili posseduti dai comuni nel proprio territorio, stabilendo: a) al comma 1, che “ ai comuni che hanno registrato il maggior taglio di risorse operato negli anni 2012 e 2013 per effetto dell’assoggettamento degli immobili posseduti dagli stessi comuni nel proprio territorio all’imposta municipale propria di cui all’articolo 13, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, è attribuito un contributo di 330 milioni di euro per l’anno 2013 e di 270 milioni di euro per l’anno 2014 ”;
b) al successivo comma 2, che “ il contributo di cui al comma 1 è ripartito tra i comuni interessati, con decreto del Ministero dell’interno, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, da adottare, sentita la Conferenza Stato-città ed Autonomie locali, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, in proporzione alle stime di gettito da imposta municipale propria relativo agli immobili posseduti dai comuni nel proprio territorio comunicate dal Dipartimento delle finanze del Ministero dell’economia e delle finanze ”.

14. Poste tali premesse, ritiene il Collegio che il ricorso principale ed il ricorso per motivi aggiunti possano essere trattati congiuntamente, atteso che la nota metodologica pubblicata in data 31 maggio 2013 - impugnata con il ricorso per motivi aggiunti unitamente ai provvedimenti con i quali, in conformità ai nuovi criteri fissati con tale nota metodologica, sono state rideterminate, all’esito della verifica di cui all’art. 9, comma 6 bis, del d.l. n. 174/2012 e dell’art. 1, comma 383, della l. 228/2012, le variazioni nelle assegnazioni a valere sul FSR per l’anno 2012 - si configura come un provvedimento integrativo (e non sostitutivo) della precedente nota metodologica pubblicata in data 16 ottobre 2012.

15. Ciò posto, le censure dedotte mirano nella sostanza a dimostrare che i Ministeri intimati con le modalità operative descritte nelle impugnate note metodologiche: a) hanno trasformato anche il gettito ICI in un’entità oggetto di stima, facendo applicazione di criteri approssimativi e ottenendo un risultato lontano da quello risultante dai certificati di conto consuntivo;
b) hanno tenuto conto, ai fini della stima del gettito IMU, di componenti aggiuntive di gettito non dovute e utilizzato parametri inattendibili.

In particolare con il primo gruppo di censure - relativo ai criteri utilizzati per il calcolo del gettito dell’ICI relativo agli anni 2009 e 2010 - parte ricorrente, muovendo dal presupposto che in base al d.m. del 4 maggio 2012 (come modificato dal d.m. dell’8 agosto 2012), tale calcolo avrebbe dovuto essere effettuato esclusivamente in base ai certificati di conto consuntivo trasmessi dai Comuni ai sensi ai sensi dell’art. 161 del d.lgs. n. 267/2000, lamenta che il MEF abbia fatto ricorso a operazioni integrative per tutti i comuni, abbandonando indiscriminatamente il riferimento ai dati certificati a consuntivo in virtù di asserite omissioni informative da parte di alcune realtà locali, al dichiarato fine di riparametrare il gettito dell’ICI al dato ISTAT di 9.193 milioni di euro (dato considerato nella relazione tecnica al decreto legge n. 201/2011), senza considerare che lo stesso ISTAT nel maggio 2011 ha rivisto tale dato, portandolo a 9.657 milioni di euro. Pertanto, secondo le ricorrenti, i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi non solo perché il MEF ha utilizzato un dato statistico in luogo del dato relativo al gettito effettivo dell’ICI per gli anni 2009 e 2010, ma anche perché tale dato statistico è errato, per ammissione dello stesso soggetto che aveva elaborato il dato. Inoltre, secondo parte ricorrente, a tali vizi non ha posto rimedio la nota metodologica del 31 maggio 2013, perché il MEF non ha modificato il criterio di calcolo basato sul vecchio dato ISTAT.

Con il secondo gruppo di censure lamentano le ricorrenti che, ai fini della stima del gettito dell’IMU relativo all’anno 2012, il MEF abbia tenuto conto anche: a) del gettito IMU dei c.d. “ immobili fantasma ”, evidenziando che - seppure si ritenesse che l’intento del Ministero era quello di indurre i Comuni a recuperare questo genere di evasione fiscale - comunque risulterebbe violato l’art. 13, comma 17, del d.l. n. 201/2011, sia perché il legislatore, quando ha inteso prevedere per i Comuni forme di incentivo all’azione di contrasto all’evasione, lo ha fatto espressamente, sia perché l’individuazione degli immobili fantasma e l’attribuzione di rendite catastali provvisorie sarebbe oggetto di un notevole contenzioso e di rettifiche in autotutela, sicché le entrate di cui trattasi divengono certe solo dopo un periodo adeguato di consolidamento;
b) delle c.d. “ code di gettito ”, assumendo che il MEF, ai fini della stima dei versamenti eseguiti in ritardo rispetto alla scadenza del primo termine per il pagamento dell’IMU, ha utilizzato i dati storici a sua disposizione, senza considerare che tali dati sono parziali e riguardano un diverso tributo - l’ICI - che aveva modalità di pagamento altrettanto differenti;
c) del gettito relativo agli immobili di proprietà comunale, evidenziando che, secondo l’art. 13, comma 11, del d.l. n. 201/2011, “ non è dovuta la quota di imposta riservata allo Stato per gli immobili posseduti dai comuni nel loro territorio e non si applica il comma 17 ” e che tale disposizione deve essere interpretata nel senso che il reddito catastale relativo agli immobili di proprietà comunale, così come non deve essere riconosciuto allo Stato, perché non produce un gettito reale, parimenti non può contribuisce a determinare un maggiore gettito IMU al fine di ridurre le attribuzioni dei comuni a valere sul FSR.

16. Innanzi tutto risulta fondato il primo gruppo di censure, volto a contestare come il MEF, dopo aver stabilito, nel d.m. del 8 agosto 2012, di utilizzare per il calcolo del gettito dell’ICI relativo agli anni 2009 e 2010 i dati risultanti dai predetti certificati di conto consuntivo, una volta constatata l’incompletezza e l’incongruenza dei dati ivi riportati o addirittura, in alcuni casi, la mancanza dei certificati stessi, ha ritenuto necessario non solo porre in essere “ alcune operazioni di integrazione della banca dati ”, ma anche operare un complessivo riproporzionamento del gettito ICI risultante dai certificati di conto consuntivo al dato ISTAT di 9.193 milioni di euro, indicato nella relazione tecnica al d.l. n. 201/2011. Tale modus operandi risulta chiaramente illustrato nella nota metodologica pubblicata in data 16 ottobre 2012 ove si legge che per risolvere il problema dei dati mancanti e/o incompleti, “ si sono rese necessarie alcune operazioni di integrazione della banca dati applicando la seguente procedura articolata in cinque step: