Pubblicato il 03/02/2022

N. 00118/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00756/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 756 del 2021, proposto da
M R di Giomi M &
C. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , P G, rappresentati e difesi dagli avvocati A P, A C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Acque s.p.a., in persona del legale rappresentante pr o tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato L B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Autorità Idrica Toscana, in persona del legale rappresentante pr o tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Paola Diani, Carmine Podda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento del 4 gennaio 2021 comunicato in data 19 gennaio 2021 avente ad oggetto “Asservimento per fognatura. Passaggio e cavidotto di cui al Progetto definitivo denominato “ESTENSIONE CONDOTTA FOGNARIA CENTRO NORD DI CAPANNORI DALLA S.P.29 ALLA FRAZIONE DI PAGANICO (LU)” – Trasmissione decreto di asservimento ai sensi degli artt. 22-40- 44 del D.P.R. n° 327/2001”;

- della comunicazione di emissione del provvedimento di occupazione temporanea di cui al Progetto definitivo denominato “Estensione condotta fognaria Centro Nord di Capannori dalla S.P.29 alla Frazione di Paganico (LU9 nei Comuni di Capannori e Porcari – trasmissione ordinanza di occupazione temporanea ai sensi degli artt. 22 – 40 – 49 e 50 del DPR 327/2001;

- del decreto n. 2 del 04/01/2021 con il quale Acque Spa ha disposto l'asservimento mediante costituzione di Servitù di pubblica fognatura, passaggio e Cavidotto sulle porzioni di terreno di proprietà degli esponenti, mai notificati agli esponenti;

- dell’ordinanza n. 1 del 04/01/2021con il quale è stata disposta l'occupazione temporanea per area di cantiere a favore del gestore pro tempore del Servizio Idrico Integrato Acque S.p.A. dei terreni di proprietà degli esponenti, mai notificati agli esponenti;

- del Decreto n. 63 del 19/08/2020 con cui il Direttore Generale della Autorità Idrica Toscana ha approvato il progetto definitivo per i lavori di “Estensione condotta fognaria Centro Nord di Capannori dalla S.P. 29 alla frazione di paganico (LU)”, ha dichiarato la pubblica utilità dell'opera ed ha apposto il vincolo preordinato all'esproprio;

- di ogni altro atto presupposto e/o consequenziale e comunque non conosciuto nella parte in cui lede gli interessi dei ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Acque s.p.a. e di Autorità Idrica Toscana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2022 il dott. L V e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con decreto 19 agosto 2020, n. 63, il Direttore Generale dell’Autorità Idrica Toscana approvava il progetto definitivo relativo ai lavori di “ estensione condotta fognaria centro nord di Capannori dalla s.p. 29 alla frazione di Paganico (LU)”, dichiarando la pubblica utilità dell’opera ed apponendo quindi il vincolo preordinato all’esproprio;
il decreto era comunicato ai ricorrenti (proprietari di aree attraversate dalla condotta ed interessate dalla relativa servitù) che presentavano, a mezzo del geom. M (come da mail del 10 e 13 novembre 2020), una soluzione alternativa tesa ad evitare l’attraversamento della loro proprietà;
la proposta di una soluzione alternativa era riscontrata solo dalla nota 4 dicembre 2020 prot. n. 0001913/20 di Ingegnerie Toscane s.r.l. (incaricata della progettazione dell’opera) che comunicava ad Acque s.p.a. l’impossibilità di recepire la variante progettuale, in considerazione della necessità di rispettare la fascia di rispetto del canale denominato “dei Cani”, con conseguente aumento dei costi e di alcune importanti problematiche tecniche legate all’aspetto idraulico dell’opera.

Con decreto 4 gennaio 2021, n. 2, il R.U.P.-Direttore Gestione Operativa di Acque s.p.a. (concessionario del servizio idrico integrato e delle relative operazioni di espropriazione e realizzazione delle nuove opere necessarie per lo svolgimento del servizio, come da specifica previsione della relativa convenzione) disponeva l’asservimento coattivo, mediante costituzione di servitù di pubblica fognatura, passaggio e cavidotto delle aree interessate dal passaggio delle condotte, stabilendo la relativa indennità e prevedendo altresì (all’art. 3) una disciplina particolare delle modalità di redazione del verbale di immissione in possesso, dettata dalle necessità derivanti dall’emergenza pandemica in atto.

Con ordinanza 4 gennaio 2021, n. 1, sempre il R.U.P.-Direttore Gestione Operativa di Acque s.p.a. disponeva altresì l’occupazione temporanea dell’area di cantiere, quantificando la relativa indennità di occupazione.

Gli atti sopra richiamati, oltre ad agli ulteriori atti meglio specificati in epigrafe, erano impugnati dai ricorrenti con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica;
a base dell’impugnazione erano poste censure di: 1) quanto al decreto di n. 63 del Direttore Generale dell’Autorità Idrica Toscana: violazione di legge sub specie di violazione degli artt. 7 e 8 della l. 241/1990, violazione di legge sub specie di violazione degli artt. 11 e 16 del d.P.R. n. 327/2001, violazione di legge sub specie di violazione dell’art. 6 della l. 241/1990, vizio di eccesso di potere per carenza di motivazione e illogicità manifesta;
2) violazione di legge sub specie di violazione dell’art. 17 del d.P.R. n. 327/2001, Eccesso di potere sub 170 specie di violazione del principio di trasparenza e di buon andamento della pubblica amministrazione;
3) quanto al decreto di asservimento n. 2 del 4 gennaio 2021: violazione di legge sub specie di violazione degli artt. 23 e 24 del d.P.R. n. 327/2001;
4) violazione di legge sub specie di violazione dell’art. 24 del d.P.R. n. 327/2001;
5) quanto alla ordinanza di occupazione temporanea del 4 gennaio 2021: violazione di legge sub specie di violazione dell’art. 24 del d.P.R. n. 327/2001;
6) violazione di legge sub specie di violazione dell’art. 49 del d.P.R. n. 327/2001;
7) quanto al decreto di n. 63 del Direttore generale dell’Autorità Idrica Toscana e al decreto di asservimento n. 2 del 4 gennaio 2021: eccesso di potere sub specie di violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza, sub specie di illogicità e contraddittorietà manifesta, violazione del principio del giusto procedimento, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, violazione dei principi di leale collaborazione, buon andamento della pubblica amministrazione e buona fede anche sub violazione di legge, art 1 legge 241/90, violazione di legge sub specie di violazione degli artt. 1032 e ss. cc. ed in particolare degli artt. 1037 e 1051 c.c.

In data 11 giugno 2021, Acque s.p.a. presentava l’opposizione di cui all’art. 10 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 ed il ricorso era quindi tempestivamente trasposto in sede giurisdizionale e riassunto avanti alla Sezione.

Si costituivano in giudizio l’Autorità Idrica Toscana ed Acque s.p.a., controdeducendo sul merito del ricorso ed articolando varie eccezioni di irricevibilità per tardività, improcedibilità ed inammissibilità del ricorso sotto diversi profili;
l’Autorità Idrica Toscana rilevava altresì la propria sostanziale estraneità al giudizio.

Con ordinanza 8 luglio 2021, n. 391, la Sezione respingeva l’istanza cautelare proposta con il ricorso e condannava i ricorrenti alla corresponsione alle controparti delle spese del procedimento cautelare.

2. Il ricorso deve essere, in parte, dichiarato irricevibile per tardività, in parte dichiarato inammissibile ed in parte, respinto, in quanto infondato nel merito.

In particolare, devono essere dichiarate irricevibili per tardività le censure di cui al primo, secondo e settimo motivo di ricorso, specificamente riferite al decreto 19 agosto 2020, n. 63 del Direttore Generale dell’Autorità Idrica Toscana che ha approvato il progetto definitivo, relativo ai lavori di “estensione condotta fognaria centro nord di Capannori dalla s.p. 29 alla frazione di Paganico (LU)”, dichiarando la pubblica utilità dell’opera ed apponendo il vincolo preordinato all’esproprio.

Come ammesso dagli stessi ricorrenti e documentato in giudizio dalla difesa di Acque s.p.a. (doc. n 14-18 del relativo deposito), la detta deliberazione risulta, infatti, essere stata comunicata ai ricorrenti ex art. 17, 2° comma del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (t.u. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità) in data ampiamente incompatibile con la tempestiva proposizione del ricorso, mediante un atto che conteneva gli estremi del provvedimento che aveva dichiarato la pubblica utilità dell’opera e che pertanto risulta pienamente idoneo a determinare la decorrenza del termine per impugnare.

Del resto, la generica rilevazione dei ricorrenti in ordine alla presunta impossibilità per gli stessi “di percepire la lesività” dell’atto (secondo motivo) risulta manifestamente inaccoglibile già in termini generali, non prevedendo l’ordinamento forme ulteriori di ricerca della “consapevolezza degli effetti dell’atto” in capo ai destinatari dell’azione amministrativa diverse dalle formalità di comunicazione previste dalla legge;
nello specifico, la prospettazione risulta poi ancora più infondata alla luce delle già citate mail del 10 e 13 novembre 2020 del geom. M che dimostrano come, a quelle date, l’incaricato dei ricorrenti avesse piena consapevolezza degli elementi essenziali dell’opera pubblica in questione, compresi gli elementi relativi al tracciato della condotta (precisamente riportato nella proposta alternativa allegata alle mail) ed al conseguente interessamento delle proprietà dei ricorrenti.

Del resto, il primo motivo di ricorso risulta comunque (ed ampiamente) infondato anche nel merito, avendo le difese dell’Autorità Idrica Toscana e di Acque s.p.a. documentato in giudizio come la comunicazione di inizio procedimento, trattandosi di un numero dei destinatari superiore a 50, sia stata assicurata mediante il ricorso alle forme previste dagli artt. 11, 2° comma e 16, 5° comma del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 e non avendo i ricorrenti sollevato più specifiche contestazioni con riferimento al ricorso alle forme di comunicazione in forma “collettiva” che hanno preceduto l’approvazione definitiva del progetto e la dichiarazione di pubblica utilità (in questo senso si veda già l’ordinanza cautelare 8 luglio 2021, n. 391 della Sezione).

Anche con riferimento al settimo motivo di ricorso (relativo alla mancata valutazione della “soluzione alternativa” proposta dai ricorrenti), risulta poi sostanzialmente sufficiente il richiamo di quanto già rilevato con l’ordinanza cautelare 8 luglio 2021, n. 391.

Con tutta evidenza, si tratta, infatti, di apporto procedimentale che si presenta ampiamente tardivo, non essendo pervenuto nella fase anteriore all’approvazione del decreto 19 agosto 2020, n. 63 del Direttore Generale dell’Autorità Idrica Toscana che ha approvato il progetto definitivo dell’opera e che non poteva pertanto essere vagliato dall’Amministrazione procedente.

Non sussisteva pertanto alcun onere dell’Autorità Idrica Toscana di determinarsi sulla detta “soluzione alternativa” ed in effetti, nessuna determinazione dell’Amministrazione procedente è intervenuta sulla detta proposta.

La censura di cui al settimo motivo di ricorso risulta pertanto tardiva, se riferita all’impugnazione del decreto 19 agosto 2020, n. 63 del Direttore Generale dell’Autorità Idrica Toscana, come espressamente prospettato da parte ricorrente;
ove, al contrario, detta censura dovesse essere riferita anche ai successivi atti del procedimento espropriativo (come sembrerebbe di desumere da alcuni accenni delle confuse prospettazioni di parte ricorrente e risulta, comunque, più corretto concludere, non essendo logicamente possibile prospettare una qualche illegittimità della detta determinazione, derivante dall’omesso esame di una “soluzione alternativa”, all’epoca, neanche presentata), si tratterebbe, con tutta evidenza, di censura inammissibile, non essendo possibile prospettare un qualche obbligo dell’Amministrazione procedente di valutare soluzioni alternative prospettate fuori dalla corretta sede procedimentale e dopo la definizione della fase progettuale dell’opera.

In questa logica, la mancata emanazione da parte di Acque s.p.a. di un provvedimento espresso sulla detta “soluzione alternativa” non può pertanto essere riportata ad una qualche forma di inerzia suscettibile di considerazione in sede di legittimità, costituendo solo legittima espressione della mancanza dell’obbligo di provvedere sull’apporto procedimentale tardivo in questione.

Per di più, l’ordinanza cautelare 8 luglio 2021, n. 391 della Sezione ha ulteriormente rilevato, anche sotto il profilo sostanziale, come la nota 4 dicembre 2020 prot. n. 0001913/20 di Ingegnerie Toscane s.r.l. (incaricata della progettazione dell’opera) abbia correttamente esplicitato, in maniera assai convincente, l’impossibilità di accogliere la detta proposta, in considerazione della necessità di rispettare la fascia di rispetto del canale denominato “dei Cani”, con conseguente aumento dei costi e delle problematiche tecniche (derivanti dal “peggioramento dal punto di vista idraulico” dell’opera);
con tutta evidenza, si tratta pertanto di una serie di precisi rilievi che non sono stati validamente contestati dai ricorrenti, che si sono limitati ad un generico richiamo del principio di minor aggravio della servitù per il fondo servente, senza per nulla considerare la praticabilità della “soluzione alternativa”, sotto gli importantissimi profili dei costi e della fattibilità tecnica.

Conclusivamente, deve poi rilevarsi come la presenza in giudizio dell’Autorità Idrica Toscana sia legittimata proprio dall’impugnazione del decreto 19 agosto 2020, n. 63 del Direttore Generale della stessa e come, pertanto, non possa trovare accoglimento la reiterata richiesta di estromissione dal giudizio, motivata sulla base di una sostanziale estraneità alla vicenda che risulta smentita dall’esame più approfondito degli atti impugnati (che evidenzia come almeno l’atto fondamentale che ha dato origine alla vicenda sia stato emesso proprio da A.I.T.).

3. Il terzo e quarto motivo di ricorso investono poi il decreto 4 gennaio 2021, n. 2 del R.U.P.-Direttore Gestione Operativa di Acque s.p.a. che ha disposto l’asservimento coattivo, mediante costituzione di servitù di pubblica fognatura, passaggio e cavidotto, delle aree interessate dal passaggio delle condotte, stabilendo la relativa indennità.

Con riferimento alla prima di dette censure, deve essere preliminarmente richiamato l’ormai tradizionale orientamento giurisprudenziale che ha rilevato come la violazione delle forme in materia di comunicazione degli atti espropriativi di cui all’art. 23, 1° comma lett. g) del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 non costituisca causa di illegittimità dell'esercizio del potere espropriativo, ma incida soltanto sull'opponibilità dello stesso al destinatario e sull'effettiva decorrenza dei termini per l'esercizio della tutela in sede giurisdizionale (T.A.R. Sicilia, Catania, sez. II, 21 giugno 2018, n. 1304;
Cons. Stato, sez. IV, 11 aprile 2007, n. 1668;
14 febbraio 2012, n. 702;
15 luglio 2013, n. 3861;
T.A.R. Lazio, Latina, 31 ottobre 2011, n. 871;
T.A.R. Campania, Napoli Sez. V, 26 giugno 2014, n. 3513;
peraltro si tratta di soluzione estesa anche alla mancata notificazione del decreto, come da T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 19 settembre 2018, n. 9484).

Nel caso di specie, risulta indubbio come l’impugnazione del decreto 4 gennaio 2021, n. 2 del R.U.P.-Direttore Gestione Operativa di Acque s.p.a. risulti tempestiva e nessuna contestazione in proposito è sollevata dalle due resistenti;
ogni ulteriore considerazione relativa all’idoneità delle forme di comunicazione utilizzate da Acque s.p.a. (una comunicazione recante gli estremi della determinazione, con un link allegato che permette di accedere al testo integrale della deliberazione) a realizzare l’effetto di comunicazione previsto dall’art. 23, 1° comma lett. g) del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 risulta pertanto manifestamente inutile, in un contesto in cui risulta evidente la tempestività dell’impugnazione proposta dai ricorrenti e la natura solo formale della contestazione relativa alle forme di comunicazione dell’atto che risultano, con tutta evidenza, avere raggiunto il loro scopo.

Con riferimento alla (peraltro molto generica) contestazione relativa alla determinazione dell’indennità di asservimento (che sarebbe stata determinata solo in un importo globale e non diviso tra i singoli proprietari) deve poi essere richiamato l’altrettanto stabilizzato orientamento giurisprudenziale che ha rilevato come non incida “sulla legittimità del decreto di esproprio la circostanza che lo stesso non abbia indicato la misura della indennità espropriativa, dato che la definizione delle questioni connesse alla determinazione ed alla liquidazione della indennità espropriativa costituisce un posteriu s rispetto all'adozione dell'atto ablatorio definitivo, come tale non incidente sulla sua legittimità” (Cons. Stato sez. VI, 30 luglio 2013, n. 4006;
sez. IV, 31 maggio 2012, n. 3269;
31 marzo 2012, n. 1909).

Del resto, ogni problematica relativa alla corretta determinazione dell’indennità di asservimento spettante ai ricorrenti non rientra nei limiti di cognizione di questo Giudice, rientrando, anche in questo caso per una giurisprudenza pacifica (Cass. civ. SS. UU. 22 marzo 2017, n. 7303;
28 febbraio 2017, n. 5055), nelle attribuzioni giurisdizionali dell’A.G.O. e non del Giudice amministrativo.

Per quello che riguarda il quarto motivo di ricorso, l’ordinanza emessa dalla Sezione in sede cautelare (T.A.R. Toscana, sez. I, ord. 8 luglio 2021, n. 391) ha poi già rilevato come la contestazione delle particolari modalità di redazione del verbale di immissione in possesso prevista dall’art. 3 del decreto 4 gennaio 2021, n. 2 del R.U.P.-Direttore Gestione Operativa di Acque s.p.a. (in buona sostanza, costituita dalla possibilità per gli interessati di trasmettere ad Acque s.p.a. le proprie osservazioni sulla consistenza dei beni, così surrogando la presenza alle operazioni di immissione in possesso) risulti del tutto inutile in un contesto in cui i relativi verbali di immissione in possesso (doc. 29 e 30 del deposito di Acque s.p.a.) non risultano neanche essere stati specificamente impugnati dai ricorrenti.

In ogni caso, si tratta, anche in questo caso, di censura manifestamente infondata nel merito.

La previsione di cui all’art. 24, 2° comma del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 prevede, infatti che “lo stato di consistenza del bene p(ossa) essere compilato anche successivamente alla redazione del verbale di immissione in possesso, senza ritardo e prima che sia mutato lo stato dei luoghi”;
a differenza di quanto prospettato dai ricorrenti, non esiste pertanto un qualche principio generale che imponga la necessaria redazione in presenza dello stato di consistenza dei beni e la presente situazione pandemica ben giustifica la disciplina derogatoria utilizzata da Acque s.p.a che non pregiudica assolutamente i diritti dei proprietari (che possono pienamente articolare le proprie osservazioni, anche se non in presenza) e si muove nel solco generale di cui all’art. 24, 2° comma del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327.

4. Quinto e sesto motivo di ricorso investono poi l’ordinanza 4 gennaio 2021, n. 1, del R.U.P.-Direttore Gestione Operativa di Acque s.p.a. che ha disposto l’occupazione temporanea dell’area di cantiere, quantificando la relativa indennità di occupazione.

Le prime due censure si risolvono nella mera riproposizione delle censure già affrontate al punto 3 della sentenza in ordine alle modalità di comunicazione del decreto e di redazione dello stato di consistenza;
risulta pertanto del tutto sufficiente il richiamo di quanto già rilevato in ordine alla necessità di riportare alle problematiche di proponibilità del ricorso e non di legittimità dell’atto ogni contestazione relativa alla comunicazione del decreto di occupazione d’urgenza ed alla necessità di riportare alla previsione generale di cui all’art. 24, 2° comma del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 le modalità di redazione del verbale di consistenza utilizzate da Acque s.p.a., per effetto della crisi pandemica in atto.

Completamente infondata è poi la contestazione finale di cui alla seconda parte del sesto motivo di ricorso;
la previsione di cui all’art. 49, 1° comma del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 prevede, infatti, che l’autorità espropriante possa “disporre l'occupazione temporanea di aree non soggette al procedimento espropriativo anche individuate ai sensi dell'articolo 12, se ciò risulti necessario per la corretta esecuzione dei lavori previsti” e l’atto impugnato reca la chiara indicazione delle aree interessate dalla realizzazione dell’opera pubblica ed individuate negli “Allegati A/E-S-O” all’ordinanza 4 gennaio 2021, n. 1;
non si vede pertanto, in che cosa possa consistere la censura di difetto di motivazione in ordine alle aree soggette ad occupazione temporanea per la realizzazione dell’opera, non sussistendo alcuna incertezza in proposito e, soprattutto, non sollevando il ricorso alcuna contestazione sostanziale in ordine all’effettiva necessità di occupare anche le aree (o parte delle aree) di proprietà dei ricorrenti.

Le spese seguono la soccombenza e devono essere liquidate, come da dispositivo.