TAR Catania, sez. II, sentenza 2013-07-25, n. 201302111

N. 02111/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00896/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 896 del 2012, proposto da:
Comune di Buscemi, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. A S, con domicilio eletto presso lo stesso, in Catania, Via V. Giuffrida 37;

contro

- Regione Siciliana, in persona del Presidente pro-tempore, e Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Sicilia, in persona dell’Assessore pro-tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria in Catania, Via Vecchia Ognina 149;

- Comune di Siracusa, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

a) del decreto dell’Assessore regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana n. 98 dell’1 febbraio 2012;
b) del parere n. 22864 del Dipartimento Ambiente dell’Assessorato regionale al Territorio ed all’Ambiente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Siciliana e dell’Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 giugno 2013 il dott. Daniele Burzichelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con il presente gravame il Comune di Buscemi ha impugnato il decreto dell’Assessore regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana n. 98 dell’1 febbraio 2012, con cui si è disposta l’adozione del Piano Paesaggistico della Provincia di Siracusa, nonché il parere n. 22864 del Dipartimento Ambiente dell’Assessorato regionale al Territorio ed all’Ambiente, con cui si è escluso che i Piani Paesaggistici redatti dalla Regione Siciliana fossero soggetti a procedura di valutazione ambientale strategica di cui al d.lgs. n. 156/2006.

L’Amministrazione regionale si è costituita in giudizio, chiedendo il rigetto del ricorso.

Il Comune di Siracusa non si è costituito in giudizio.

Nella pubblica udienza del 26 giugno 2013, sentiti i difensori delle parti come indicato in verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di gravame ( violazione dell’art. 144 d.lgs. n. 42/2004, come modificato dall’art. 14 d.lgs. n. 157/2006, anche in relazione agli artt. 97 e 118 Cost. ) il Comune ricorrente ha osservato che il procedimento che ha condotto all’emanazione del Piano Paesaggistico si è svolto in assenza delle norme regionali previste dal citato art. 144 d.lgs. n. 42/2004.

Il Comune ritiene che l’emanazione delle norme regionali di cui si tratta risulti indispensabile per il corretto esercizio e l’armonico coordinamento dei diversi poteri coinvolti in materia di tutela paesaggistica e di pianificazione territoriale.

La Regione, sulla base dell’art. 158 d.lgs. n. 42/2004 (il quale prevede che fino all’emanazione di apposite disposizioni regionali di attuazione del presente codice restano in vigore, in quanto applicabili, le disposizioni del regolamento approvato con regio decreto 3 giugno 1940, n. 1357 ) ha adottato il Piano seguendo il procedimento individuato dal combinato disposto degli artt. 24, secondo comma, e 10, terzo comma, regio decreto n. 1357/1940, integrato con le disposizioni contenute negli artt. 139 e seguenti d.lgs. n. 42/2004.

Tale soluzione contrasterebbe con il principio di cui all’artt. 97, atteso che la formazione del Piano Paesaggistico, in quanto finalizzato alla composizione dei diversi e contrapposti interessi pubblici e privati che in essa si intrecciano, rientra nella materia, coperta da riserva di legge, dell’organizzazione amministrativa di cui all’art. 97, primo comma, Cost., nonché con l’art. 118 Cost., che stabilisce il fondamentale principio di sussidiarietà, cui può derogarsi solo mediante disposizioni di rango primario e secondo cui i poteri amministrativi sono attribuiti in primo luogo agli enti comunali.

In ogni caso il richiamo alle norme del regio decreto n. 1357/1950 effettuato dall’art. 158 d.lgs. n. 42/2004 presuppone che le disposizioni regolamentari del citato regio decreto siano effettivamente compatibili.

L’art. 24, secondo comma, regio decreto n. 1357/1940 risulterebbe, quindi, inapplicabile, in quanto tale disposizione si limita a prevedere alcune modalità di pubblicazione del Piano e non regola il procedimento relativo alla sua formazione.

Parimenti inapplicabile risulterebbe l’art. 10, terzo comma, regio decreto n. 1357/1940, riferendosi tale disposizione all’individuazione delle bellezze di insieme , cioè ad un’ipotesi ontologicamente differente rispetto a quella di adozione del Piano Paesaggistico (strumento che non si limita a definire un singolo contesto di elementi naturali, ma disciplina un intero sistema territoriale).

Anche il richiamo alle disposizioni di cui agli artt. 139 e seguenti d.lgs. n. 42/2004 (che regolano il procedimento per la dichiarazione di notevole interesse pubblico) risulterebbe incongruo, atteso che non tutte le previsioni dal Piano Paesaggistico comportano la dichiarazione di notevole interesse pubblico degli immobili o delle aree contemplate dal Piano stesso.

Non a caso gli artt. 143 e 144 d.lgs. n. 42/2004, che regolano l’elaborazione del Piano Paesaggistico, non contengono alcun riferimento al procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico.

In definitiva, l’Amministrazione regionale, in violazione di quanto previsto dall’art. 144, primo comma, d.lgs. n. 42/2004, avrebbe sostanzialmente omesso il previo coinvolgimento degli enti interessati nella fase anteriore alla pubblicazione del Piano.

Il significato del provvedimento impugnato andrebbe, inoltre, chiarito per quanto attiene l’adozione delle misure di salvaguardia, posto che le stesse, ai sensi dell’art. 143, nono comma, d.lgs. n. 42/2004, trovano applicazione a far data dall’adozione del Piano solo con riferimento agli immobili ed alle aree contemplate dal precedente art. 134.

1.1. Le censure di cui al primo motivo di gravame sono infondate.

Vanno in primo luogo richiamate le sentenze del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana nn. 811, 812, 813 e 815 del 7 marzo 2012, nelle quali si è affermato che: a) in difetto della disciplina regionale contemplata dall’art. 144, primo comma, d.lgs. n. 42/2004, restano in vigore le norme ex artt. 23 e 24 del citato regio decreto n. 1357/1940, come specificamente impone l’art. 158 del d.lgs. n. 42/2004, integrate, ai fini partecipativi, dalle norme generale della legge 7 agosto 1990, n. 241 ;
b) il criterio della sufficienza della partecipazione va, quindi, valutato in concreto, ossia in relazione sia alla concertazione istituzionale di cui all’art. 5, quinto comma, del decreto assessoriale n. 5820/2002, sia alle occasioni effettive in cui i soggetti medesimi abbiano potuto manifestare il proprio avviso alla Pubblica Amministrazione procedente ;
c) la mancanza dell’art. 144, nella specie e ben lungi dal trasformare ciò in un “error in procedendo”, ha indotto anzi l'Assessorato, mutuando all’uopo la procedura dall’art. 139 per la dichiarazione di notevole interesse, ad assicurare un adeguato coinvolgimento concertativo (non codecisorio, è ovvio) dei soggetti stessi attraverso la duplice fase della previa adozione e della definitiva approvazione del piano a seguito degli avvisi espressi da questi ultimi .

Alle argomentazioni di cui alle citate sentenze del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana può essere opportuno aggiungere le osservazioni che seguono.

L’art. 97, primo comma, Cost. pone una riserva relativa di legge in materia di organizzazione dei pubblici uffici.

Ai sensi dell’art. 14, lett. n) e lett. p), dello Statuto Regionale, la Sicilia gode di competenza legislativa esclusiva in materia di tutela del paesaggio e di organizzazione ed ordinamento degli enti regionali.

Tuttavia, come precisato dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 478/2002, la Regione Sicilia non ha disciplinato la tutela del paesaggio e continua, quindi, ad utilizzare in tale materia la legislazione nazionale , integrata da eventuali disposizioni regionali.

Ai sensi dell’art. 144, primo comma, d.lgs. n. 42/2004, nei procedimenti per l’approvazione dei piani paesaggistici sono assicurate la concertazione istituzionale, la partecipazione dei soggetti interessati e delle associazioni portatrici di interessi diffusi, individuate ai sensi delle vigenti disposizioni in materia di ambiente e danno ambientale, e ampie forme di pubblicità e a tale fine si dispone che le regioni disciplinino mediante apposite norme di legge i procedimenti di pianificazione paesaggistica, anche in riferimento ad ulteriori forme di partecipazione, informazione e comunicazione .

Ai sensi dell’art. 158 d.lgs. n. 42/2004, fino all’emanazione di apposite disposizioni regionali di attuazione del presente codice restano in vigore, in quanto applicabili, le disposizioni del regolamento approvato con regio decreto 3 giugno 1940, n. 1357 .

A differenza di quanto ritenuto dal Comune ricorrente, la riserva relativa di legge di cui all’art. 97 Cost. risulta soddisfatta sia nel caso in cui intervengano le disposizioni legislative regionali contemplate dall’art. 144, primo comma, d.lgs. n. 42/2004, sia nel caso in cui, in difetto di tali disposizioni, risultino applicabili, per effetto del richiamo operato da una norma di rango primario (l’art. 158 d.lgs. n. 42/2004), le previsioni regolamentari di cui al regio decreto n. 1357/1940, previa verifica della loro compatibilità con le esigenze della concertazione istituzionale e della partecipazione dei soggetti interessati, come sancito dal combinato disposto degli artt. 158 e 144, primo comma, che in tal modo introducono - mediante norme di livello legislativo ed in conformità al dettato costituzionale - criteri idonei ad assicurare che siano perseguite le finalità del buon andamento e dell’imparzialità dell’Amministrazione.

Nel caso di specie, inoltre, l’Amministrazione regionale non si è limitata a richiamare le menzionate previsioni regolamentari del regio decreto n. 1357/1940, ma ha fatto applicazione in via analogica del procedimento disciplinato in via legislativa dagli artt. 138 e seguenti del d.lgs. n. 42/2004 per la dichiarazione di notevole interesse pubblico.

Rinviando al seguito ulteriori considerazioni - oltre a quelle contenute nelle menzionate pronunce del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana - in ordine alla compatibilità di tale procedura con quella finalizzata all’adozione del Piano Paesaggistico, deve comunque osservarsi che l’adozione del Piano è intervenuta nel rispetto di norme procedimentali di rango primario che, in quanto tali, assicurano il rispetto del principio della riserva di legge di cui al citato art. 97 Cost..

Considerazioni di analogo tenore impediscono di condividere l’affermazione di parte ricorrente secondo cui la mancata emanazione delle norme regionali contemplate dall’art. 144, primo comma, d.lgs. n. 42/2004 avrebbe determinato, anche alla luce della competenza primaria di cui è titolare la Regione Siciliana in materia di organizzazione amministrativa e di pianificazione del territorio, la violazione del principio di sussidiarietà verticale di cui all’art. 118, primo comma, Cost., il quale stabilisce che le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza .

Rinviando al seguito più puntuali osservazioni in ordine alle effettive competenze (in realtà sostanzialmente collaborative) di cui sono titolari i Comuni in materia di pianificazione paesaggistica, deve comunque precisarsi che tale funzione, ai sensi degli artt. 135 e 143 d.lgs. n. 42/2004, spetta, non ai Comuni, ma allo Stato e alle Regioni e, nell’ambito della Regione Siciliana, all’ente regionale ai sensi dell’art. 1, primo comma, d.p.r. n. 637/1975.

Tanto precisato, la mancata emanazione della normativa regionale contemplata dal citato art. 144, primo comma, non costituisce di per sé lesione delle prerogative attribuite ai Comuni, essendosi fatta applicazione nella fattispecie di discipline regolamentari richiamate da norme legislative, nonché di una disciplina procedimentale di rango primario, che, per le ragioni già indicate e per quelle che saranno illustrate nel proseguo, risultano idonee a soddisfare l’esigenza della concertazione istituzionale (nell’esatto significato, meglio indicato nel seguito, da attribuire a siffatta espressione) e della partecipazione dei soggetti interessati di cui all’art. 144, primo comma.

Neppure può condividersi l’affermazione del Comune ricorrente secondo cui il richiamo compiuto dall’Amministrazione regionale all’art. 24, secondo comma, regio decreto n. 1357/1940 risulterebbe incongruo, in quanto tale norma ( per la pubblicazione e deposito del piano territoriale paesistico valgono le norme stabilite per le bellezze d'insieme ) si riferisce al deposito e alla pubblicazione del Piano e non al suo procedimento di formazione.

Il richiamo alla norma che contempla la pubblicazione e al deposito del Piano Territoriale Paesistico è, infatti, effettuato tenendo conto che la pubblicazione è preceduta da un procedura di redazione del Piano stesso, la quale, come disposto dal precedente art. 23, secondo comma, avviene valendosi della collaborazione degli uffici tecnici dei Comuni interessati .

In altri termini, il Piano Paesaggistico in questa sede impugnato è stato redatto ed adottato ai fini della sua pubblicazione, come dimostrato dall’ampia documentazione versata in atti dall’Amministrazione regionale, previa consultazione e collaborazione dei Comuni interessati, analogamente a quanto previsto per la redazione del Piano Territoriale Paesistico dal regio decreto n. 1357/1940 ed impregiudicata la fase delle eventuali opposizioni a seguito della pubblicazione del provvedimento assunto dall’Amministrazione procedente (prevista dall’art. 24, secondo comma, del regio decreto n. 1357/1940 per il Piano Territoriale Paesistico tramite rinvio alla disciplina sul deposito e la pubblicazione del provvedimento volto ad individuare le bellezze di insieme, per il quale valgono, in materia di opposizioni successive alla pubblicazione, le disposizioni di cui all’art. 3 legge n. 1497/1939).

Negli stessi termini va inteso il richiamo all’art. 10, terzo comma, regio decreto n. 1357/1940, che prevedeva la pubblicazione dell’elenco delle bellezze d’insieme solo previa convocazione, anteriore alla pronuncia da parte della Commissione, del rappresentante dell’Amministrazione Comunale nel cui territorio esse erano situate (art. 4, primo comma, del medesimo regio decreto) e per il quale, come già indicato, la fase delle opposizioni successive alla pubblicazione è disciplinata dall’art. 3 legge n. 1497/1939.

Né può ritenersi conducente l’obiezione del ricorrente secondo cui l’individuazione delle bellezze di insieme costituirebbe un’ipotesi ontologicamente distinta rispetto all’adozione del Piano Paesaggistico, riguardando quest’ultimo l’intero territorio regionale e fondandosi esso su una nozione complessiva e identitaria di paesaggio che trascende i profili meramente estetici contemplati dalla legge n. 1497/1939 e dal relativo regolamento di esecuzione n. 1357/1940.

Ciò che rileva, infatti, non è la specifica - ed in effetti distinta - nozione di paesaggio su cui si fonda la disciplina degli anni 1939 e 1940 (essenzialmente incentrata sui profili estetici) rispetto a quella essenzialmente identitaria attualmente vigente (art. 131, primo, secondo, quarto e quinto comma, d.lgs. n. 42/2004: Per paesaggio si intende il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni ;
Il presente Codice tutela il paesaggio relativamente a quegli aspetti e caratteri che costituiscono rappresentazione materiale e visibile dell'identità nazionale, in quanto espressione di valori culturali ;
La tutela del paesaggio, ai fini del presente Codice, è volta a riconoscere, salvaguardare e, ove necessario, recuperare i valori culturali che esso esprime ;
La valorizzazione del paesaggio concorre a promuovere lo sviluppo della cultura ), ma il fatto che in entrambi i procedimenti (sia quello volto all’individuazione delle bellezze di insieme che quello volto all’adozione del Piano Paesaggistico) sussiste la necessità di coinvolgere le amministrazioni comunali già nella fase procedimentale anteriore alla pubblicazione della decisione assunta dall’Amministrazione procedente, nonché di consentire, all’esito dell’adozione e pubblicazione del provvedimento, una successiva dialettica procedimentale nella forma delle opposizioni od osservazioni al provvedimento pubblicato.

Identiche considerazioni valgono quanto al procedimento per la dichiarazione di notevole interesse pubblico di cui agli artt. 138 e seguenti d.lgs. n. 42/2004, prevedendo anche tale procedimento la consultazione - in una fase anteriore alla pubblicazione della proposta - dei Comuni interessati (art. 138, primo comma), nonché un’ulteriore momento dialettico successivo alla pubblicazione della proposta (art. 139, quinto comma), e risultando del tutto ininfluente che siffatto modulo procedimentale sia utilizzato con riferimento a specifiche aree ed immobili (come nel caso di cui ai citati artt. 138 e seguenti), ovvero per l’adozione del Piano Paesaggistico, che riguarda invece l’intero territorio regionale.

La circostanza, poi, che gli artt. 143 e 144 d.lgs. n. 42/2004 non facciano esplicito riferimento al modello procedimentale per la dichiarazione di notevole interesse pubblico non dipende dal fatto che la struttura di tale procedimento (consistente, come ampiamente precisato, nelle diverse fasi della previa consultazione dei soggetti interessati, dell’adozione e pubblicazione del provvedimento, dell’ulteriore momento dialettico sotto forma di specifiche osservazioni od opposizioni al provvedimento pubblicato e dell’approvazione dell’atto finale) risulti incompatibile con quella finalizzata all’adozione e successiva approvazione del Piano Paesaggistico, ma dal fatto che, come affermato dal citato art. 144, primo comma, spetta alle Regioni la competenza a disciplinare i procedimenti di approvazione dei Piani Paesaggistici, nel rispetto dei principi della concertazione istituzionale, della partecipazione dei soggetti interessati e delle associazioni portatrici di interessi diffusi, di ampie forme di pubblicità ed anche prevedendo ulteriori forme di partecipazione, informazione e comunicazione (salvo, in difetto di apposita disciplina regionale, l’applicazione del successivo art. 158).

In buona sostanza, attraverso il rinvio ai procedimenti (sostanzialmente analoghi) previsti dal regio decreto n. 1357/1940 per la redazione del Piano Territoriale Paesistico e per la individuazione delle bellezze di insieme, nonché a quello di cui al d.lgs. n. 42/2004 per la dichiarazione di notevole interesse pubblico, l’Amministrazione regionale ha fatto uso di un modello procedimentale idoneo a consentire che la decisione pianificatoria fosse assunta previa partecipazione dei Comuni interessati già nella fase di preparazione del provvedimento e salvo l’ulteriore sviluppo della dialettica procedimentale nella fase delle osservazioni od opposizioni successive all’adozione e pubblicazione dello strumento pianificatorio.

Come già accennato, risulta infondata in punto di fatto l’affermazione del Comune ricorrente secondo cui l’Amministrazione regionale avrebbe sostanzialmente omesso il previo coinvolgimento degli enti interessati nella fase anteriore alla pubblicazione del Piano.

Dagli atti depositati dall’Amministrazione regionale risulta che: a) il Comune ricorrente è stato convocato con nota n. 1586 del 13 marzo 2008 all’incontro di concertazione tenutosi presso la Soprintendenza di Siracusa in data 28 marzo 2008;
b) il medesimo Comune ha partecipato agli incontri di concertazione di cui ai verbali del 18 gennaio 2011, del 27 maggio 2011, del 3 febbraio 2011, svolgendo osservazioni e rilievi e producendo documentazione;
c) le decisioni assunte dalla Soprintendenza in occasione dell’adozione del Piano Paesaggistico sono state in concreto determinate anche dall’apporto istruttorio del Comune ricorrente (come risulta dai verbali cui si è fatto riferimento);
d) come si evince, fra l’altro, dal verbale dell’apposito Gruppo Istruttorio del 27 luglio 2011, nonché dalla nota della Soprintendenza di Siracusa n. 11824 del 13 luglio 2011, i Comuni della Provincia di Siracusa hanno fatto pervenire all’Amministrazione anche apposite schede, osservazioni e suggerimenti scritti in epoca anteriore all’adozione del Piano.

Non può, infine, considerarsi vera e propria censura avverso il provvedimento impugnato la precisazione del Comune ricorrente secondo cui le misure di salvaguardia trovano applicazione a far data dall’adozione del Piano solo con riferimento agli immobili ed alle aree contemplate dall’art. 134 d..lgs. n. 42/2004.

Il provvedimento impugnato non si pone in contrasto con tale assunto (che risulta pienamente condivisibile avuto riguardo all’inequivocabile tenore letterale dell’art. 143, nono comma, d.lgs. n. 42/2004) ed il Comune ricorrente solleva la questione facendo essenzialmente riferimento al contenuto della nota di trasmissione - non versata in atti, non impugnata e comunque priva di contenuto provvedimentale in ragione della sua natura di semplice comunicazione - del decreto di adozione del Piano Paesaggistico.

Al riguardo può essere opportuno osservare che, con nota n. 26950 del 29 maggio 2012, lo stesso Assessorato dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana ha chiarito che le prescrizioni del Piano immediatamente cogenti erano solo quelle riferite ai beni contemplati dal citato art. 134 e che avessero effettivamente il contenuto di norme di salvaguardia (con esclusione, quindi, delle norme procedurali che implicassero il rinvio indiretto ad altri strumenti attuativi , nonché delle norme riferite a fenomeni di tipo dinamico (insediativo, infrastrutturale, urbanistico-edilizio, ecc.) e riguardanti non tanto specifici beni paesaggistici soggetti a tutela ai sensi dell’art. 134 del Codice, quanto categorie astratte di elementi o componenti del paesaggio, senza ulteriori qualificazioni, definizioni e localizzazioni specifiche .