N. 00736/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00165/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 165 del 2013, proposto da:
Comune di Rivello in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. W N, con domicilio eletto presso Rosanna Di Perna Avv. in Potenza, via Pretoria, n.118;

contro

Poste Italiane S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. M F e S G P, con domicilio eletto presso il primo in Potenza, presso Poste Italiane - Filiale di Potenza;
Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale Stato, domiciliata in Potenza, corso 18 Agosto 1860;

per l'annullamento

-del provvedimento del Direttore della Filiale di Potenza delle Poste Italiane s.p.a. protocollato dall’ente comunale in data 7/12/12 al numero 8348 avente ad oggetto la razionalizzazione (da tre a un giorno) dell’apertura dell’Ufficio Postale di San Costantino di Rivello a far data dal 19/12/12;

-del presupposto Piano annuale 2012 di interventi di razionalizzazione della rete postale;
della comunicazione del predetto provvedimento e del complessivo piano di razionalizzazione degli uffici postali per il 2012 all’Autorità di regolazione del settore.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Poste Italiane S.p.A. e di Ministero dello Sviluppo Economico e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 ottobre 2013 il dott. Giancarlo Pennetti e uditi i difensori Avv. W N, per la parte ricorrente;
Avv. M F, per Poste Italiane resistente;
Avv. Amedeo Speranza per le Amministrazioni dello Stato intimate.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Premesso che la fornitura dei servizi postali è per legge un’attività di preminente interesse pubblico svolto in posizione monopolistica (cd. servizio postale universale) e svolto da Poste Italiane s.p.a. in virtù di concessione e con finanziamento ancora a carico del bilancio statale, il ricorrente comune lamenta che, detto servizio pubblico essenziale (tanto più in zone montane e difficilmente accessibili), nel comune di Rivello -area montana a carattere rurale e priva di quasi tutti i servizi pubblici- per effetto del provvedimento impugnato abbia ridotto il funzionamento dell’ufficio postale della frazione di San Costantino di Rivello da tre giorni di apertura alla settimana ad uno solo.

Di qui il presente gravame, basato sui seguenti motivi:

1.-violazione e falsa applicazione della legge n.241/90, del giusto procedimento, del contratto di programma 2009/12 stipulato col Ministero dello Sviluppo Economico, del d. lgs. n.261/99 e dell’art. 22 l.n.97/94.

Si sostiene che l’art. 2 co.8 del contratto in rubrica prevede che le poste concordino eventualmente con le autorità locali una presenza più articolata nelle singole aree territoriali e a sua volta l’art. 3 co. 8 del d. lgs. pure menzionato in rubrica assegna l’obiettivo di offrire un servizio tale da garantire le esigenze essenziali e le esigenze dell’utenza. Nella specie viceversa la decisione impugnata (da tre giorni di apertura dell’ufficio ad uno solo) sarebbe stata adottata sulla base di parametri solo economici e senza rispettare i citati obblighi. Anche il citato art. 22 prevederebbe che gli uffici statali nei comuni montani possano essere accorpati previo parere dei sindaci e presidenti di comunità montane;

2.- violazione e falsa applicazione medesima normativa rubrica precedente e art. 3 l. n.- 241/90- eccesso di potere per irragionevolezza- illogicità- carente motivazione- sviamento.

Dopo la comunicazione del provvedimento di razionalizzazione l’amministrazione ricorrente e tutta la comunità hanno sollecitato alle Poste una analisi adeguata delle problematiche evidenziate ma senza esito, limitandosi la società pubblica in questione ad invocare indimostrati squilibri economici di gestione senza però che vi sia un’analisi dei costi e dei risparmi e senza valutare una soluzione alternativa;

3.- violazione e falsa applicazione del d. lgs. n.261/99, delle direttive comunitarie 97/67/CE e 2008/6/CE, del D.M. Sviluppo Economico del 7/10/08, del contratto di programma 2009/11 col Ministero dello Sviluppo Economico- eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, sviamento.

Si sostiene che la liberalizzazione del servizio postale non può ridondare in danno del suo carattere universale. Di qui il contrasto degli atti impugnati con l’art. 3 co.1 e 8 del d. lgs. n.261/99. Anche gli obiettivi del contratto di programma, meglio specificati nella citata direttiva comunitaria, portano a dire che nelle aree montane disagiate le ragioni dell’efficienza economica e gestionale sono recessive rispetto agli obblighi di permanenza e di universalità del servizio;

4.- violazione e falsa applicazione del d. lgs. n. 261/99, delle direttive 97/67/CE e 2008/6/CE, del D.M. Sviluppo Economico del 7/10/08, del contratto di programma 2009/11 col Ministero dello Sviluppo Economico- eccesso do potere per ragionevolezza, illogicità e sviamento.

I criteri riportati nelle norme in rubrica sarebbero stati disattesi nella specie dato che la distanza dal punto di accesso più vicino (Rivello capoluogo) per la popolazione della frazione di S. Costantino di Rivello nonché nelle contrade di Rotale e Medichetta è di ben 11 chilometri, maggiore di quella scaturente dall’applicazione del complessivo criterio di computo dettato dal succitato D.M..

Con il ricorso è stato evidenziato che la frazione colpita dall’atto impugnato ha 551 residenti, in maggioranza anziani .

Si è costituita in giudizio Poste Italiane S.p.A., che, oltre a sostenerne l’infondatezza, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso sia per difetto di giurisdizione, sia per carenza di interesse, nonché l’incompetenza del TAR adito con riferimento all’impugnazione del Piano di interventi elaborato da Poste Italiane.

Si sono pure costituiti in giudizio i Ministeri Sviluppo Economico ed Economia e Finanze, i quali hanno chiesto l’estromissione dal giudizio per carenza di legittimazione passiva.

Con Ordinanza n. 60 del 20.3.2013 questo Tribunale ha ordinato a Poste Italiane di depositare una relazione di chiarimenti, con la quale fossero specificati i costi di gestione dell’Ufficio Postale “de quo”, disaggregati in personale (con indicazione del numero dei dipendenti impiegati, precisando anche il costo del personale riferito sia ad un’intera settimana, sia a tre giorni alterni e 18 ore settimanali), affitto dei locali ed altre spese strumentali, con l’indicazione percentuale della porzione di tali costi che sono rimborsati dallo Stato in applicazione del “meccanismo di subsidy cap”, ed il ricavo conseguito nell’anno 2012 con riferimento alla gestione dell’Ufficio Postale in discorso (con successiva Ordinanza n. 377 del 3.7.2013 è stato precisato che Poste Italiane doveva indicare non solo il ricavo, derivante dall’attività di servizio universale, ma anche il ricavo di tutte le altre attività economiche svolte dal singolo Ufficio Postale). Inoltre, il Tribunale prevedeva anche che entro i successivi 30 giorni dal deposito della predetta relazione, il Comune ricorrente, previa intesa con Poste Italiane S.p.A., avrebbe potuto adottare una Delibera di Consiglio Comunale, con la quale fossero precisati i costi di gestione dell’Ufficio Postale e/o la percentuale di tali costi, che si impegnava a rimborsare a Poste Italiane per la permanenza dello status quo ante dell’Ufficio Postale in questione.

In data 30.4.2013, Poste Italiane depositava una relazione, con la quale venivano indicati soltanto i costi ed i ricavi, relativi all’attività di servizio universale.

Con nota del 3.7.2013 Poste Italiane precisava che gli unici dati disponibili erano quelli relativi all’anno 2011 e che lo Stato rimborsava il costo del servizio universale nella misura del 50%.

In data 19.7.2013, Poste Italiane depositava una relazione, con la quale venivano indicati anche i costi ed i ricavi, relativi alle altre attività economiche svolte dal singolo Ufficio Postale.

All’Udienza Pubblica del 17.10.2013 il ricorso in esame passava in decisione.

DIRITTO

1. Innanzitutto, va affermata la giurisdizione del Giudice Amministrativo con riferimento al servizio universale, attesocchè nell’erogazione di tale servizio Poste Italiane assume la configurazione di un concessionario di servizio pubblico, per cui la controversia in esame rientra nell’ambito oggettivo della giurisdizione esclusiva ex art. 133, lett. c), Cod. Proc. Amm. Tale norma, invero, non limita il suo campo di applicazione al rapporto concedente/concessionario, ma comprende tutte le questioni attinenti allo svolgimento del servizio, “escluso quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi”, e perciò anche i provvedimenti di chiusura totale e/o parziale dei singoli Uffici Postali.

1.1 Né risulta condivisibile la tesi di Poste Italiane, secondo cui, poiché la scelta di chiudere totalmente e/o parzialmente i singoli Uffici Postali rientra nell’ambito dell’insindacabile autonomia organizzativo- imprenditoriale, gli utenti non hanno tutela giuridica diretta e l’unico soggetto che può intervenire è l’ A.G.Com.. E’ infatti evidente che, se da tali scelte “aziendali” alcuni soggetti ricevono una lesione immediata e concreta, ai sensi dell’art. 113 della Costituzione la loro tutela giurisdizionale non può essere esclusa e/o limitata.

1.2 Per quanto riguarda il servizio universale, sussiste la legittimazione ad agire e/o l’interesse a ricorrere del Comune, in quanto, ai sensi dell’art. 3, comma 2, D.Lg.vo n. 267/2000, il Comune rappresenta la propria comunità, nella cura dei suoi interessi e nella promozione del suo sviluppo, e fra tali interessi risulta compreso anche quello relativo ad una maggiore presenza di Uffici Postali sul proprio territorio.

1.3 Invece, sussiste il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo con riferimento all’espletamento dei servizi bancari e/o di intermediazione finanziaria, attesocchè, essendo svolti in regime di libero mercato e/o libera concorrenza, la decisione di sopprimere uno sportello e/o di limitarne l’attività (ad un solo giorno di attività nella settimana) va qualificata come libera attività imprenditoriale di carattere organizzativo.

Ed infatti, ai sensi dell’art. 15, comma 1, D.Lg.vo n. 385/1993, “le banche italiane possono stabilire succursali nel territorio della Repubblica e degli altri Stati Comunitari”, mentre l’unico potere di vigilanza, previsto da tale norma, è quello che “la Banca d’Italia può vietare lo stabilimento di una nuova succursale per motivi attinenti all’adeguatezza delle strutture organizzative o della situazione finanziaria, economica e patrimoniale della banca”, ma trattasi di un potere della Banca d’Italia che viene esercitato ex post, in quanto l’apertura degli sportelli bancari in Italia e negli Stati comunitari non è condizionata né ad un’esplicita autorizzazione della Banca d’Italia (come nel caso di apertura da parte delle banche italiane di una succursale in uno Stato extracomunitario), né ad una previa comunicazione alla Banca d’Italia ed al decorso di un determinato tempo (come nel caso del primo insediamento di una banca comunitaria in Italia).

2. Sempre in via preliminare, va pure affermata la competenza di questo Tribunale ad esaminare e valutare il Piano di intervento annuale di articolazione delle rete degli Uffici Postali, in quanto, sebbene di livello nazionale, lo stesso è stato impugnato soltanto nelle parti i cui effetti diretti ricadono esclusivamente nell’ambito territoriale della Regione Basilicata.

3. Inoltre, sempre in via pregiudiziale, va disattesa l’eccezione di carenza di legittimazione passiva dei Ministeri Sviluppo Economico ed Economia e Finanze, attesocchè tali Amministrazioni risultano coinvolte nella controversia in esame, in quanto il Mi.S.E. ha stipulato con Poste Italiane S.p.A. il Contratto di Programma 2009-2011, mentre il M.E.F., ai sensi dell’art. 10, comma 5, D.Lg.vo n. 261/2009, provvede annualmente allo stanziamento della somma necessaria al finanziamento del fondo di compensazione degli oneri del servizio universale.

4. Nel merito, il presente ricorso risulta infondato.

4.1 Poste Italiane S.p.A. opera in regime di monopolio soltanto con riferimento al servizio universale.

Ai sensi dell’art. 3, comma 2, D.Lg.vo n. 261/1999 il servizio universale comprende: “a) la raccolta, il trasporto, lo smistamento e la distribuzione degli invii postali fino a 2 kg;
b) la raccolta, il trasporto, lo smistamento e la distribuzione dei pacchi postali fino a 20 kg;
c) i servizi relativi agli invii raccomandati ed agli invii assicurati”.

Il comma 1 dell’art. 3 D.Lg.vo n. 261/1999 statuisce che il servizio universale deve essere svolto “permanentemente in tutti i punti del territorio nazionale, incluse le situazioni particolari delle isole minori e delle zone rurali e montane” ed il successivo comma 5 alla lett. b) specifica che il servizio universale deve essere “prestato in via continuativa per tutta la durata dell’anno”;
inoltre, alla lett. c) puntualizza che la dizione “tutti i punti del territorio nazionale” trova specificazione, “secondo criteri di ragionevolezza, attraverso l’attivazione di un congruo numero di punti di accesso, al fine di tenere conto delle esigenze dell’utenza. Detti criteri sono individuati con provvedimento dell’Autorità di regolamentazione”. Ancora i successivi commi 6 e 7 prevedono che il fornitore del servizio universale deve garantire “per almeno 5 giorni alla settimana” la raccolta e la distribuzione della posta oppure l’Autorità di regolazione può autorizzare l’attività “a giorni alterni”, “in presenza di particolari situazioni di natura infrastrutturale o geografica in ambiti territoriali con una densità inferiore a 200 abitanti/kmq. e comunque fino ad un massimo di un ottavo della popolazione nazionale”.

L’art. 2, comma 7, del contratto di programma 2009-2011 precisa che quest’ultimo parametro “può essere oggetto di margine di tolleranza fino ad un massimo del 5%”, “nell’ottica del contenimento dei costi del servizio universale”. Mentre il comma 8 di tale articolo puntualizza che il servizio universale deve essere “ininterrotto, salvi i casi di forza maggiore” ed “evolvere in funzione del contesto tecnico, economico e sociale, nonché delle esigenze dell’utenza”.

Infine, l’art. 3 D. Lg.vo n. 261/1999 ai commi 12, 13 e 14 prevede che il servizio universale è finanziato attraverso trasferimenti posti a carico del bilancio dello Stato”, “quantificati nel contratto di programma” “secondo le modalità previste dalla normativa vigente”, ed attraverso un apposito fondo di compensazione disciplinato dal successivo art. 10, specificando che “il calcolo del costo netto del servizio universale è effettuato nel rispetto” delle Direttive Comunitarie n. 67/1997 e n. 6/2008 e che “l’Autorità di regolamentazione rende pubblica annualmente la quantificazione dell’onere del servizio universale e le modalità di finanziamento dello stesso”. Più precisamente, lo Stato finanzia solo parzialmente la spesa sostenuta per l’erogazione del servizio universale, cioè applica il “meccanismo di subsidy cap”, previsto dalle Linee Guida approvate dal CIPE con la Deliberazione del 29.9.2003, “fermo restando la necessità di un andamento in linea generale decrescente dell’onere di servizio universale” (cfr. artt. 2, comma 10, e 9 del contratto di programma 2009-2011).

4.2 Con Decreto Mi.S.E. del 7.10.2008 sono stati definiti i criteri di ragionevolezza ex art. 3, comma 5, lett. c), D.Lg.vo n. 261/1999 per la determinazione di un congruo numero di punti di accesso, stabilendo all’art. 2 che: “il criterio di distribuzione degli Uffici Postali è costituito dalla distanza massima di accessibilità al servizio, espressa in chilometri percorsi dall’utente per recarsi al punto di accesso più vicino, per popolazione residente” (comma 1);
“con riferimento all’intero territorio nazionale, il fornitore del servizio universale assicura: un punto di accesso entro la distanza massima di 3 chilometri dal luogo di residenza per il 75% della popolazione;
un punto di accesso entro la distanza massima di 5 chilometri dal luogo di residenza per il 92,5% della popolazione;
un punto di accesso entro la distanza massima di 6 chilometri dal luogo di residenza per il 97,5% della popolazione” (comma 2);
“il fornitore del servizio universale assicura l’operatività di almeno un Ufficio Postale nel 96% dei Comuni italiani” (comma 3), specificando che “nei Comuni con unico presidio postale non è consentito effettuare soppressioni di Uffici Postali”, con la puntualizzazione che in tali Comuni “è assicurata un’apertura non inferiore a tre giorni e a diciotto ore settimanali” (commi 4 e 5). Con riferimento a quest’ultima disposizione l’art. 2, comma 8, del contratto di programma 2009-2011 precisa che i 3 giorni settimanali devono essere alterni.

4.3 Va pure sottolineato che l’art. 2, comma 6, del contratto di programma 2009-2011 prevede che Poste Italiane S.p.A. entro l’inizio di ogni anno deve trasmettere all’A.G.Com. l’elenco degli Uffici Postali, “che non garantiscono condizioni di equilibrio economico, unitamente al Piano di intervento ed ai relativi criteri per la progressiva razionalizzazione della loro gestione”, specificando che tale Piano di intervento deve indicare “la quantificazione dei minori costi e della diminuzione degli oneri di servizio universale resi disponibili dalla realizzazione”. Ed al comma 8 viene puntualizzato che, “con riferimento alla rete degli Uffici Postali, al fine di contenere l’onere del servizio universale”, Poste Italiane “può definire la propria articolazione base del servizio secondo parametri più economici, concordando eventualmente con le Autorità locali una presenza più articolata nelle singole aree territoriali, i cui costi non siano a carico” di Poste Italiane.

Da tali norme si evince che il servizio universale deve essere gestito in base al principio di economicità.

5. Il provvedimento impugnato, con il quale viene disposto che dal 19/12/12 l’ufficio postale di San Costantino di Rivello sarà aperto solo il lunedì dalle ore 8.15 alle ore 13.45 (con indicazione dell’ufficio postale di Rivello, aperto 6 giorni a settimana come ufficio più vicino) ed il connesso Piano di intervento, non risultano illegittimi, alla luce delle suindicate norme.

5.1 Infatti, nella specie, il predetto art. 2, comma 2, D.M.