Pubblicato il 15/02/2023

N. 02705/2023 REG.PROV.COLL.

N. 12082/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12082 del 2019, proposto da
Luciano D'A, rappresentato e difeso dall'avvocato G C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Daniele Vagnozzi in Roma, via Giunio Bazzoni n. 3;

contro

Anac - Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Società Unica Abruzzese di Trasporto (Tua) s.p.a. unipersonale, rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenzo Di Baldassarre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della delibera n. 162 del 27 febbraio 2019, pubblicata in data 8 marzo 2019 e comunicata al ricorrente in data 1°aprile 2019, dell’ANAC – Autorità Nazionale Anticorruzione, con cui è stata deliberata l'inconferibilità, ai sensi dell'art. 7, comma 1, lett. d) del d.lgs. n. 39/2013, dell'incarico di Presidente del Consiglio di Amministrazione della Società Unica Abruzzese di trasporto (TUA) s.p.a. al dott. T T e la conseguente nullità dell'atto di conferimento dell'incarico e del relativo contratto, ai sensi dell'art. 17 del d.lgs. n. 39/2013, con applicazione da parte del RCPT di TUA s.p.a. - mediante adozione di separato provvedimento già impugnato dianzi al TAR Abruzzo, Pescara - della sanzione di inibizione nel conferimento di nuovi incarichi per un periodo di mesi tre.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Anac - Autorità Nazionale Anticorruzione e della Società Unica Abruzzese di Trasporto (Tua) s.p.a. unipersonale;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 ottobre 2022 la dott.ssa F R e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 2 ottobre 2019 e depositato il giorno successivo, il sig. D’A L, a seguito di atto di opposizione al ricorso straordinario già proposto innanzi al Presidente della Repubblica in data 23 luglio 2019, ha adito questo Tribunale al fine di ottenere l’annullamento della delibera ANAC n. 162 del 27 febbraio 2019, pubblicata in data 8 marzo 2019 e comunicata al ricorrente in data 1° aprile 2019, con cui è stata deliberata l’inconferibilità, ai sensi dell’art. 7, comma 1, lett. d) del d.lgs. n. 39/2013, dell’incarico di Presidente del Consiglio di Amministrazione della Società Unica Abruzzese di trasporto (TUA) s.p.a. al dott. T T e la conseguente nullità dell’atto di conferimento dell’incarico e del relativo contratto, ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. n. 39/2013, con applicazione da parte del RPCT di TUA s.p.a. - mediante adozione di separato provvedimento già impugnato dianzi al TAR Abruzzo, Pescara - della sanzione di inibizione nel conferimento di nuovi incarichi per un periodo di mesi tre.

2. Il sig. D’A L espone in fatto che con deliberazione assunta dall’assemblea dei soci di TUA s.p.a. (il cui unico socio è la Regione Abruzzo) in data 20 febbraio 2017 il dott. T T veniva nominato presidente del consiglio di amministrazione della società, con rinunzia al compenso.

In data 12 settembre 2017, l’assemblea dei soci, sentito il consiglio di amministrazione, per risolvere alcuni problemi di carattere organizzativo dell’attività sociale, deliberava di attribuire al presidente, oltre ai poteri previsti dall’art. 24 dello statuto sociale, ovvero poteri amministrativi e di rappresentanza correlati alla specifica carica, i seguenti:

“- gli stessi poteri di firma delle operazioni bancarie e finanziarie già conferiti al Direttore Generale con Delibera del CdA del 24 maggio 2016;

- il potere di nomina dei consulenti e professionisti esterni, stabilendo anche l’onorario;

- il potere di nominare le commissioni di concorso per la selezione di personale e le commissioni di gare d’appalto;

- il potere di attuazione delle Delibere assunte dal CdA ove non diversamente specificato”.

A distanza di un anno e mezzo dalla nomina del dott. T T, il RPCT aziendale dott. P V - prendendo spunto da reiterate segnalazioni del presidente della commissione regionale di vigilanza e controllo - con nota del 5 settembre 2018 richiedeva informazioni e chiarimenti in ordine ad una situazione di presunta incompatibilità, ai sensi del d.lgs. n. 39/2013.

Nel frattempo il ricorrente dott. Luciano D’A, presidente della Regione Abruzzo, era stato eletto e proclamato, in data 16 marzo 2018, Senatore della Repubblica Italiana ed aveva quindi optato, ad agosto dello stesso anno, per tale carica cessando dalle funzioni di presidente della Regione.

Con nota del 6 settembre 2018 il dott. T precisava di non aver mai svolto nessuna attività gestionale diretta, operando esclusivamente come soggetto attuatore delle delibere del consiglio di amministrazione.

Invero, anche il Responsabile per la Prevenzione della Corruzione e Trasparenza (R.P.C.T.) della Regione Abruzzo, con nota in data 11 settembre 2018, segnalava “la possibile sussistenza di una ipotesi di incompatibilità tra l’incarico di Presidente della società T.U.A. e quello di Amministratore Unico di una società controllata dal Comune di Pescara”, poiché lo stesso rivestiva anche la carica di amministratore unico di Pescara Energia s.p.a., società interamente partecipata dal Comune di Pescara.

Con nota del 13 settembre 2018, il dott. T riscontrava tale comunicazione, precisando che l’attività di Presidente del CdA di TUA s.p.a. non era mai stata interessata da deleghe gestionali dirette ed aveva sempre riguardato anche in concreto la mera attuazione delle deliberazioni assunte dall’organo gestorio collegiale.

Con nota 8 ottobre 2018 inviata ai RPCT di TUA S.p.A. e Regione Abruzzo il dott. T comunicava quindi di aver rassegnato le dimissioni da amministratore unico di Pescara Energia S.p.A., in data 5 ottobre 2018, per rimuovere la pretesa situazione di incompatibilità rilevata.

Solo a questo punto, con lettera del 30 ottobre 2018, il dott. P V, RPCT di TUA s.p.a., con comunicazione rivolta all’ANAC e al RPCT della Regione Abruzzo, prendendo atto delle dimissioni del dott. T da amministratore unico di Pescara Energia s.p.a., comunque richiedeva “un autorevole parere” circa la supposta sussistenza di una situazione di inconferibilità per il precedente incarico svolto, secondo le previsioni dell’art. 7, comma 1, lettera d), del d. lgs. n. 39/2013.

All’esito del procedimento, con delibera n. 162 del 27 febbraio 2019, comunicata al dott. Luciano D’A dal RCPT di TUA s.p.a. con nota del 28 marzo 2019, ricevuta il 1° aprile 2019, ANAC deliberava l’inconferibilità, ai sensi dell’art. 7, comma 1, lett. d) del d.lgs. n. 39/2013, dell’incarico di presidente del consiglio di amministrazione di TUA s.p.a. e la conseguente nullità dell’atto di conferimento dell’incarico e del relativo contratto, ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. n. 39/2013.

Con la citata delibera, l’Autorità prevedeva anche che il RCPT di TUA s.p.a. avrebbe dovuto “contestare la causa di inconferibilità ai soggetti che, ai sensi dei commi 1 e 2 dell’art. 18 del d.lgs. n. 39/2013, siano astrattamente possibili destinatari della sanzione inibitoria ed avviare il relativo procedimento”, precisando che “ il procedimento deve essere avviato nei confronti di tutti coloro che, alla data del conferimento dell’incarico, erano componenti dell’organo conferente, ivi inclusi i componenti medio tempore cessati dalla carica, tenendo conto dell’effettivo ricorrere e del grado della responsabilità soggettiva dell’organo che ha conferito l’incarico ”.

Con la citata nota 28 marzo 2019, pervenuta il 1° aprile 2019, il Responsabile per la Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza di TUA s.p.a. contestava al dott. Luciano D’A “in qualità di organo conferente - perché all’epoca Presidente della Giunta Regionale – dell’incarico di Presidente del Consiglio di Amministrazione della Società Unica Abruzzese di Trasporto (TUA) S.p.A. al dott. T T, con la conseguente nullità dell’atto di conferimento e del relativo contratto ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. 39/2013”, assegnando termine di venti giorni per la presentazione di memorie e scritti difensivi.

In particolare, si contestava all’odierno ricorrente, nella veste di socio unico di TUA s.p.a., di aver, in data 29 giugno 2018, riconfermato il dott. T nell’incarico di presidente del consiglio di amministrazione di TUA s.p.a., già ricoperto a partire dal 20 febbraio 2017, nonostante fosse all’epoca anche amministratore unico di Pescara Energia s.p.a..

Con nota 8 aprile 2019 il dott. D’A presentava al RCPT le sue deduzioni in ordine alla citata comunicazione, rilevando in sintesi:

- di non rivestire più la carica di Presidente della Regione Abruzzo, con conseguente inapplicabilità della sanzione accessoria;

- l’assoluta mancanza in capo al soggetto conferente dell’elemento soggettivo non soltanto del dolo, ma anche della colpa, poiché l’atto specificamente contestato in difformità rispetto al pronunciamento dell’Autorità era una semplice “riconferma” dell’incarico al dott. T, che ricopriva già il ruolo di presidente del CdA di TUA s.p.a. dal 20 febbraio 2017, senza che i RPCT della società o della Regione Abruzzo avessero mai mosso specifici rilievi in ordine alla nomina e l’interpretazione dell’art. 17, comma 1, lett. d) del d.lgs. n. 39/2013 fornita da ANAC con la delibera n. 162 del 27 febbraio 2019 era sicuramente non aderente al tenore letterale della disposizione.

Quindi, con provvedimento del 13 maggio 2019, comunicato in data 16 maggio 2019, il Responsabile per la Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza di TUA s.p.a., dott. P V, disponeva “che, sulla base dei fatti descritti ed in ossequio a quanto deliberato dall’Autorità Nazionale Anticorruzione con il provvedimento n. 162 del 27 febbraio scorso, è ravvisabile nella Sua attività la violazione dei precetti contenuti nel d.lgs. 39/2013, relativamente alla proceduta di affidamento dell’incarico di Presidente del Consiglio di Amministrazione della Società Unica Abruzzese di Trasporto (TUA) S.p.A. Unipersonale al dott. T T, che risultava essere già Amministratore Unico di Pescara Energia. Di conseguenza, letto l’art. 18 commi 1) e 2) del decreto in parola, ferma restando la Sua responsabilità per le eventuali conseguenze economiche che dovessero derivare dagli atti adottati, con la presente si applica la sanzione di inibizione nel conferire nuovi incarichi per un periodo di mesi tre, che resta comunque sospesa sino al momento in cui Ella dovesse nuovamente entrare a far parte dell’organo che ha conferito l’incarico dichiarato nullo”.

Con ricorso notificato in data 18 giugno 2019 il dott. Luciano D’A impugnava il suddetto provvedimento dinanzi al TAR Abruzzo, sezione staccata di Pescara, chiedendone l’annullamento per violazione dell’art. 18, comma 2, del d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39.

3. Avverso la delibera n. 162 del 27 febbraio 2019, con cui è stata accertata l’inconferibilità dell’incarico al dott. T, oggetto del presente gravame, parte ricorrente deduce i seguenti motivi di diritto:

I. Violazione degli artt. 24 e 111, comma 1, Cost.;
violazione dell’art. 41, comma 2, lettera a), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea;
violazione degli artt. 7 ss. della legge 7 agosto 1990, n. 241 e dell’art. 12 del “Regolamento sull’esercizio dell’attività di vigilanza in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi nonché sul rispetto delle regole di comportamento dei pubblici funzionari” adottato con deliberazione del 29 marzo 2017.

Per il procedimento in questione si è verosimilmente proceduto a dare comunicazione dell’avvio al Presidente della Regione Abruzzo (M M), cioè a soggetto diverso da quello che ha conferito l’incarico poi ritenuto nullo (Luciano D’A), raggiunto a valle dalla sanzione interdittiva. Per questo motivo l’intero procedimento sarebbe invalido ed il provvedimento impugnato dovrebbe essere annullato poiché la partecipazione del ricorrente dott. Luciano D’A, completamente pretermesso, avrebbe sicuramente condotto a diverso esito.

II. Violazione dell’art. 7, comma 1, lettera d), e dell’art. 1, comma 2, lettera g) e lettera l) del decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39, in quanto il dott. T, in realtà non era figura munita di deleghe gestionali.

4. Si è costituita in giudizio l’Anac contestando nel merito la fondatezza sia del primo motivo di gravame, in quanto l’esito del procedimento di vigilanza non sarebbe potuto essere diverso, sia del secondo, in quanto l’atto di conferma dell’incarico adottato dall’odierno ricorrente equivarrebbe a nuova nomina.

5. Si è costituita in giudizio la Società Unica Abruzzese di Trasporto – TUA s.p.a. che ha eccepito, prima ancora di contestare nel merito la fondatezza del gravame, il difetto di legittimazione attiva in capo al ricorrente, in quanto essendo impugnata la delibera con cui l’Anac ha accertato l’illegittimità del conferimento dell’incarico da parte della Regione Abbruzzo è solo essa ad essere titolare della legittimazione attiva al presente giudizio.

6. Alla pubblica udienza dell’11 ottobre 2022 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è inammissibile.

Oggetto del presente gravame è l’impugnazione della delibera ANAC n. 162 del 27 febbraio 2019 con cui l’Autorità ha, all’esito del procedimento istruttorio, deliberato:

“- l'inconferibilità, ai sensi dell'art. 7, comma 1, lett. d) del d.lgs. n. 39/2013, dell'incarico di Presidente del Consiglio di Amministrazione della Società Unica Abruzzese di Trasporto (TUA) S.p.A. e la conseguente nullità dell'atto di conferimento dell'incarico e del relativo contratto, ai sensi dell'art. 17 del d.lgs. n. 39/2013;

- l'insussistenza, per effetto delle dimissioni dall'incarico di consigliere e Vice Presidente del Consiglio di Amministrazione di TUA S.p.A., dell'ipotesi di incompatibilità di cui all'art. 12, comma 4 del d.lgs. n. 39/2013;

- all'esito dell'accertamento compiuto dall'Autorità, il RPCT di TUA S.p.A. deve:

1. comunicare al soggetto cui è stato conferito l'incarico la causa di inconferibilità - come accertata dall'ANAC - e la conseguente nullità dell'atto di conferimento dell'incarico e del relativo contratto ed adottare i provvedimenti conseguenti;

2. contestare la causa di inconferibilità ai soggetti che, ai sensi dei corrimi 1 e 2 dell'art. 18 del d.lgs. n. 39/2013, siano astrattamente possibili destinatari della sanzione inibitoria ed avviare il relativo procedimento;

- il procedimento deve essere avviato nei confronti di tutti coloro che alla data del conferimento dell'incarico, erano componenti dell'organo conferente, ivi inclusi i componenti medio tempore cessati dalla carica, tenendo conto dell'effettivo ricorrere e del grado della responsabilità soggettiva dell'organo che ha conferito l'incarico;

- il termine di tre mesi di cui all'art. 18, comma 2 del d.lgs. n. 39/2013 decorre dalla data di comunicazione del provvedimento conclusivo del procedimento instaurato dal RPCT nei confronti dei soggetti conferenti;

- i componenti dell'organo non possono per tre mesi conferire tutti gli incarichi di natura amministrativa di loro competenza ricadenti nell'ambito di applicazione del decreto 39/2013, così come definiti dall'art. 1, comma 2;

- la sanzione ex art. 18 non trova applicazione nei confronti dei componenti cessati dalla carica nell'esercizio delle funzioni attinenti ad eventuali nuovi incarichi istituzionali: tuttavia, la stessa tornerà applicabile, per la durata complessiva o residua rispetto al momento della cessazione della carica, qualora i medesimi soggetti dovessero nuovamente entrare a far parte dell'organo che ha conferito l'incarico dichiarato nullo;

- il RPCT di TUA S.p.A. è tenuto a comunicare all'ANAC i provvedimenti adottati in esecuzione di quanto sopra ”.

La suddetta delibera è stata adottata nell'esercizio di un potere dalla legge attribuito ad ANAC.

La norma attributiva è insita nell'art. 16, comma 1, d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39, a mente del quale: " L'Autorità nazionale anticorruzione vigila sul rispetto, da parte delle amministrazioni pubbliche, degli enti pubblici e degli enti di diritto privato in controllo pubblico, delle disposizioni di cui al presente decreto, anche con l'esercizio dei poteri ispettivi e di accertamento delle singole fattispecie di conferimento degli incarichi ".

Come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, il potere di accertamento conferito dalla norma sopra citata è un potere di accertamento costitutivo di effetti giuridici.

“ Nonostante il nomen iuris, il potere di accertamento attribuito all'ANAC dall'art. 16, comma 1, ha connotazioni particolari. Si tratta di un'espressione di una valutazione circa il procedimento di conferimento dell'incarico in corso o già concluso. L'ANAC "accerta", nel senso che valuta la conformità a legge del conferimento ad un certo soggetto di un dato incarico dirigenziale o di vertice della pubblica amministrazione o degli altri soggetti per i quali la disciplina trova applicazione. Questa valutazione non si esaurisce in un opinamento, ma è produttiva di conseguenze giuridiche, perciò ha carattere provvedimentale. (…)

11.5.2. Ritiene il Collegio che l'art. 16, comma 1, nominando l'attività di vigilanza, non si riferisca a quella specifica relazione che intercorre tra un soggetto pubblico e un ente vigilato;
ma a un potere particolare, assegnato alle autorità amministrative indipendenti per verificare nell'interesse generale il rispetto delle regole in rapporto al loro settore (regole talora da esse stesse poste) da parte di operatori pubblici e privati ivi operanti. Si tratta di un potere coerente con il potere di regolazione ed in posizione accessoria al potere sanzionatorio: la sua principale forma consiste nell'atto ispettivo (nominato dallo stesso art. 16, comma 1), anche se non in posizione biunivoca (potendo accadere - come ad es. nel settore del credito - che al potere di vigilanza di un'autorità si accompagni quello sanzionatorio attribuito ad altra autorità o ad altra amministrazione pubblica).

11.5.3. La legge definisce le norme per la prevenzione dei fenomeni di corruzione a "settore" ovvero ad "ordinamento settoriale";
ma assegna la vigilanza degli interessi ivi coinvolti a una Autorità indipendente, individuata nell'ANAC.

Il potere di vigilanza assegnato ad ANAC non è dunque quello della relazione tra soggetto pubblico vigilante ed ente vigilato. Il che esclude possano ammettersi forme non nominate e non espressamente attribuite di ingerenza dell'Autorità nell'attività di altre pubbliche amministrazioni, sia pure in caso di inerzia o elusive di norme a tutela di interessi pubblici.

Ne segue che all'ANAC spetta, in base agli artt. 15 e ss. D.lgs. 8 aprile 2013, n. 39, un potere di vigilanza sul rispetto delle regole da parte delle amministrazioni pubbliche, enti pubblici ed enti privati soggetti a controllo pubblico, eventualmente anche con accertamento della violazione delle stesse nei sensi indicati al punto 10.3.;
ma cui può accedere solo una non impositiva sollecitazione ad attivarsi del Responsabile per la prevenzione della corruzione, organo interno ai soggetti suddetti, cui spetta, invece, nella propria responsabilità di contestare all'interessato la situazione di inconferibilità e incandidabilità con conseguente adozione delle sanzioni dell'art. 18, comma 1, d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39: potere in cui è compreso il potere di dichiarare la nullità dell'incarico ” (così, Cons. St., Sez. V, 11 gennaio 2018, n. 126).

2. Ciò posto in merito alla natura del potere esercitato dall’Anac nella fattispecie in esame è chiaro che il provvedimento impugnato vede come suoi destinatari: a) l’ente che ha conferito l’incarico, ovvero la Regione Abbruzzo nella persona del suo Presidente pro tempore, b) l’ente entro il quale l’incarico è stato conferito, ovvero TUA s.p.a. e il R.P.C.T. di TUA s.p.a., ovvero l’organo tenuto a contestare la rilevata inconferibilità e a, eventualmente, irrogare le conseguenti sanzioni ai sensi dell’art. 18, comma 1, d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39.

Cosicché, ex latere Regione Abbruzzo, del tutto legittimamente la comunicazione di avvio del procedimento è stata inviata dall’Anac al Presidente attualmente in carica, ovvero al dott. M M, succeduto al dott. D’A, che era invece il Presidente in carica al momento del conferimento del nuovo incarico al dott. T.

È necessario a questo punto chiarire che l’incarico al dott. T non è stato conferito dal soggetto, dott. D’A, bensì dall’ente Regione Abruzzo, in persona dell’organo che lo rappresenta, ovvero il suo Presidente che al momento del conferimento dell’incarico era il dott. D’A, mentre al momento dell’avvio del procedimento de quo , era il dott. Marsilio.

È l’ente, in persona del suo organo, dunque, l’unico soggetto ad avere legittimazione attiva rispetto alla impugnazione della delibera con cui l’autorità vigilante accerta un’ipotesi di inconferibilità dell’incarico.

Il soggetto componente dell’organo che ha conferito l’incarico è, semmai, il soggetto unicamente legittimato ad impugnare l’atto con cui l’ente, dichiarata la nullità dell’atto di conferimento dell’incarico, ne accerta la responsabilità e gli irroga la sanzione, come contemplato all’art. 18, comma 1, cit.

Ciò che, peraltro, è avvenuto nel caso di specie, in quanto l’odierno ricorrente, successivamente all’emissione della delibera Anac n. 162 del 27.2.2019, è stato destinatario della sanzione di inibizione al conferimento di nuovi incarichi per un periodo di tre mesi, irrogata dal RPCT di TUA s.p.a. in data 13 maggio 2019, con provvedimento che il dott. D’A ha poi correttamente impugnato innanzi al Tar Abbruzzo.

3. Si deve, pertanto, concludere che difetti, rispetto all’impugnazione della gravata delibera Anac, la legittimazione attiva a ricorrere del dott. D’A con la conseguenza che il ricorso deve essere dichiarato inammissibile, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b, c.p.a.

4. La peculiarità della fattispecie trattata giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.