Pubblicato il 02/07/2024

N. 00517/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00014/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14 del 2021, proposto dai sig.ri G C e F M C, in proprio e quale legale rappresentante della società agricola San Brizio s.s., rappresentati e difesi dall’avvocato F A D M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, via Bonazzi, 9;

contro

Comune di Spoleto, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati M P e A R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Alberto C e Nadia Z, rappresentati e difesi dagli avvocati Paola Antonini e Edoardo Torlini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- dell’ordinanza dirigenziale della Direzione di Polizia municipale del Comune di Spoleto del 25 settembre 2020, n. 170, pubblicata all’Albo pretorio del Comune fino all’11 ottobre 2020, con la quale è stato istituito sulla tratta secondaria della s.c. 67, ubicata nella frazione di Sant’Angelo in Mercole, il divieto di transito per i mezzi con larghezza superiore ai 2,70 mt;

- di ogni ulteriore atto e provvedimento antecedente, successivo e/o comunque connesso, anche allo stato ancora non cosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Spoleto e dei sig.ri Alberto C e Nadia Z;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2024 la dott.ssa D C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe si contesta la legittimità dell’ordinanza dirigenziale della Direzione di Polizia municipale del Comune di Spoleto del 25 settembre 2020, n. 170, con la quale è stato istituito sulla tratta secondaria della s.c. 67, ubicata nella frazione di Sant’Angelo in Mercole, il divieto di transito per i mezzi con larghezza superiore ai 2,70 mt.

1.1. Riferisce la parte ricorrente che il sig. G C è proprietario di un appezzamento di terreni agricoli della superficie complessiva di circa 12 ettari, sito nel Comune di Spoleto, località Sant’Angelo in Mercole (terreni distinti al N.C.T. al fg. 118, part.lle 79, 82, 83, 102, 486 e 488). Dal 2015 detti terreni sono stati concessi in affitto e coltivati dalla società agricola San Brizio s.s., azienda specializzata nella coltivazione di cerali e avente quali soci il sig. G C (proprietario dei terreni) e il sig. F M C.

Riferisce ancora la parte ricorrente che l’unica via di accesso dell’appezzamento di terreno è rappresentata dal tratto secondario, senza uscita, della s.c. n. 67 “Strada Morro - S. Nicolò - S. Angelo”, di proprietà del Comune di Spoleto fino alla particella 484, foglio 118 del N.C.T. della lunghezza di circa 70 mt;
detta strada consente di accedere al terreno di proprietà C e ad altre proprietà, tra le quali, come accesso secondario, quella dei coniugi C e Z, entrambi proprietari della particella 51, foglio 134 del N.C.T..

Nel corso del 2019 i ricorrenti chiedevano, a mezzo del proprio legale, l’intervento comunale per la rimozione di manufatti lignei, posti lungo il confine della proprietà degli odierni controinteressati, che avrebbero impedito il passaggio delle macchine agricole di maggiori dimensioni, costringendo ad una modifica della coltivazione del fondo, nonché per la manutenzione e la potatura di alberi posti sulle ripe lateralmente alla strada comunale che avrebbero invaso la carreggiata;
il Comune non effettuava alcun intervento.

Con la gravata ordinanza dirigenziale del Comune di Spoleto n. 170 del 25 settembre 2020, pubblicata all’albo pretorio sino all’11 ottobre 2020 e mai comunicata agli odierni ricorrenti (i quali riferiscono di esserne venuti a conoscenza nella prima metà del mese di ottobre in ragione dell’apposizione dei segnali di divieto), è stato imposto il divieto di transito a tutti i veicoli aventi larghezza superiore a mt 2,70, lungo il citato tratto secondario, senza uscita, della s.c. n. 67, compreso fra l’incrocio con il tratto principale della stessa s.c. n. 67 e la particella 110 foglio 118 del N.C.T..

1.2. I ricorrenti hanno articolato quattro motivi in diritto, riassumibili come segue.

i. Violazione e/o falsa e/o erronea applicazione dell’art. 3 l. n. 241 del 1990 nonché del combinato disposto degli artt. 5, comma 3 e 6, d.lgs. n. 285 del 1992 e 118 d.P.R. n. 495 del 1992, eccesso di potere per mancanza dei presupposti, difetto di motivazione e illogicità manifesta. Si denunciano come palesemente generiche ed apodittiche le valutazioni espresse in merito alla sussistenza dei presupposti per l’istituzione del divieto di transito oggetto del presente giudizio, ove non sono chiarite ragioni concrete ed effettive che hanno condotto l’Amministrazione a ritenere necessaria la limitazione dell’accesso alla proprietà privata ed ai terreni coltivati dall’impresa agricola ricorrente. La motivazione si paleserebbe inoltre illogica laddove, al dichiarato fine di « facilitare, in sicurezza e fluidità, la circolazione lungo il tratto di strada sopra descritto, sopra tutto per i veicoli adibiti ai lavori agricoli », istituisce il contestato divieto di transito esteso a tutti i veicoli aventi larghezza superiore a mt 2,70, impedendo in tal modo il transito di taluni macchinari quali le mietitrebbie, commercializzate per ragioni di produttività e di sicurezza con una larghezza di carreggiata di molto superiore ai 3 mt..

ii. Violazione e/o falsa e/o erronea applicazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa, omessa comparazione degli interessi coinvolti, violazione dell’art. 41 Cost. L’Amministrazione resistente non avrebbe ponderato i contrapposti interessi dei privati che vengono incisi dal contenuto dispositivo dell’ordinanza, la quale imporrebbe agli odierni ricorrenti un sacrificio sproporzionato rispetto al fine pubblico perseguito da lederne la libertà di iniziativa economica garantita all’art. 41 Cost. fino alla sua completa soppressione, atteso che la strada costituisce unica via di accesso al fondo per la cui coltivazione i ricorrenti necessitano – per il tipo di colture in atto e per la pendenza del fondo stesso – dell’utilizzo di macchinari di larghezza superiore a quella prevista dall’ordinanza gravata.

iii. Eccesso di potere per sviamento della causa tipica per avere l’Amministrazione esercitato il potere regolatorio della circolazione stradale al fine di evitare l’adempimento del proprio obbligo manutentivo, dovendosi imputare il restringimento della sede stradale proprio alla carenza di manutenzione.

iv. Violazione e/o falsa e/o erronea applicazione dell’art. 7 l. n. 241 del 1990 e dei principi partecipativi ad esso connessi, non essendo stata data comunicazione di avvio del procedimento né al proprietario del terreno né alla società affittuaria degli stessi, precludendo così la possibilità di partecipare al procedimento e di dimostrare l’insussistenza dei presupposti sulla base dei quali sarebbe stato disposto il divieto di transito per i mezzi con larghezza superiore ai 2,70 mt.;
comunicazione che sarebbe stata necessaria, considerato che i ricorrenti sono gli unici veri soggetti interessati dall’ordinanza in questione (essendo gli unici che nell’esercizio della propria attività imprenditoriale agricola, transitano sul tratto secondario della s.c. 67 con mezzi che superano le dimensioni previste dal divieto di cui è causa) ed essendo il Comune a conoscenza di tale circostanza dal momento che gli odierni ricorrenti avevano precedentemente sollecitato, per il tramite il proprio legale, l’adozione di provvedimenti volti a ripristinare la consueta percorribilità anche per i mezzi agricoli di maggiori dimensioni del menzionato tratto stradale.

2. Si è costituito il Comune di Spoleto evidenziando, in punto di fatto, che la strada secondaria in oggetto ha sempre avuto la medesima ampiezza di carreggiata, pari a mt. 2,70, più 15 cm per parte di banchine laterali, come rilevato e confermato dall’attività di ricognizione svolta dalla Direzione tecnica, sia sulla base delle mappe catastali che dei rilievi topografici effettuati in loco. L’utilizzo che i ricorrenti affermano di aver sempre fatto della strada per raggiungere i propri terreni con mezzi agricoli di dimensioni anche di molto superiore all’ampiezza della sede stradale carrabile, avvalendosi della scarpata, non giustifica né crea una facoltà di insistere in tale condotta.

La Direzione della Polizia municipale non ha potuto esimersi dall’occuparsi della regolamentazione, attraverso l’ordinanza impugnata, della circolazione dei mezzi su tale strada secondaria, prevedendo il divieto di transito per tutti i veicoli di larghezza superiore a 2,70 mt (larghezza della sede carrabile) in un’ottica di regolamentazione della circolazione stradale finalizzato al miglioramento della sicurezza (con contestuale apposizione dell’obbligo di dare precedenza).

Non vi sarebbe pertanto alcuna illogicità o contraddittorietà della motivazione, atteso che non viene in alcun modo interdetto l’accesso ma semplicemente regolamentato affinché avvenga in maniera agile, nei limiti consentiti dalle caratteristiche geometriche della strada. Non è ravvisabile nemmeno alcuna violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi all’evidenza di un atto generale.

3. Si sono, altresì, costituiti i controinteressati evidenziando che le staccionate di legno contestate dai ricorrenti sono state apposte, all’interno della proprietà C-Z, al solo fine di consolidare la scarpata ed evitare il franamento, causato anche dallo stesso transito delle macchine agricole di controparte.

L’iniziativa del Comune di Spoleto sarebbe pienamente rispettosa dei diritti di tutti gli interessati in quanto conferma che la larghezza della strada “agraria” di immissione sulla pubblica via è di metri 2,70, e, conseguentemente, viene interdetto il transito ai mezzi aventi larghezza maggiore e ciò a tutela anche dei diritti dei confinanti.

4. In data 3 maggio 2021 la parte ricorrente ha depositato istanza di misure cautelati collegiali.

4.1. A seguito della trattazione camerale, con ordinanza 26 maggio 2021 n. 75 è stata respinta l’istanza cautelare non ravvisandosi la sussistenza di un pregiudizio grave ed irreparabile.

5. In corso di causa la parte ricorrente ha, altresì, chiesto l’annullamento del silenzio diniego formatosi sull’istanza di accesso avanzata dallo stesso con pec del 22 novembre 2020 e del silenzio diniego formatosi sull’istanza di accesso avanzata dalla società agricola San Brizio s.s., trasmessa al Comune di Spoleto con pec del 23 novembre 2020, con conseguente accertamento del diritto dei ricorrenti ad accedere alla documentazione richiesta.

5.1. Con memoria depositata in data 28 maggio 2021 parte ricorrente ha dato atto che, pur nella esiguità dei contenuti istruttori, i documenti richiesti sono stati depositati dall’amministrazione resistente, essendo di conseguenza venuto meno l’interesse alla decisione sulla domanda di accesso agli atti.

5.2. Con sentenza del 13 luglio 2021 n. 550 è stata, conseguentemente, dichiarata l’improcedibilità della domanda ex art. 116, comma 2, cod. proc. amm.

6. A seguito della rinuncia al mandato dell’avvocato Antonella Mirabile, in data 23 aprile 2024 la parte ricorrente si è costituita in giudizio con il nuovo difensore avvocato F A D M, facendo propri il ricorso introduttivo, nonché tutti gli scritti e tutti i documenti sinora prodotti, ed insistendo per l’accoglimento del ricorso.

7. Le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche in vista della trattazione in pubblica udienza.

7.1. In particolare la parte ricorrente ha evidenziato come non esistano in commercio mietitrebbie con larghezza inferiore ai 2,70 mt idonee ad essere utilizzate in sicurezza (quindi scongiurando il rischio ribaltamento del mezzo) su terreni aventi un grado di pendenza quale quello dei ricorrenti.

Per quanto riguarda le dimensioni del tratto stradale si deve rilevare che: nel corpo motivo dell’ordinanza impugnata non si fa mai riferimento alcuno alla larghezza della carreggiata, bensì si afferma in maniera del tutto apodittica che tale strada è “geometricamente con carreggiata di ridotte dimensioni”;
per la prima volta si leggono delle presunte dimensioni della carreggiata nel c.d. carteggio tecnico depositato dal Comune di Spoleto e nella relazione del geom. C depositata dai controinteressati e, per quanto non sia dato rinvenire alcuna effettiva misurazione, entrambi i tecnici affermano che la larghezza della carreggiata è di 3 mt;
tale larghezza è superiore al limite imposto dall’ordinanza dirigenziale 170 del 2020, quindi non si comprendono le ragioni per cui sia stato vietato il transito a mezzi con larghezza superiore a 2,70 mt se è vero che la carreggiata è larga 3 mt.

Peraltro, la strada in questione, contrariamente a quanto affermato dal Comune resistente è priva di qualsivoglia banchina trattandosi di strada c.d. in trincea, come rilevabile dalla documentazione fotografica versata in atti.

7.2. La difesa comunale ha ribadito le proprie conclusioni e contestato le relazioni da ultimo depositate dalla parte ricorrenti, in quanto prive di valore probatorio. La relazione dell’ing. P relativa alla larghezza delle mietitrebbiatrici in commercio sarebbe, da un lato, parziale – prendendo in considerazione solo alcuni costruttori – dall’altro, irrilevante, essendo le valutazioni della Direzione Polizia municipale imposte dall’ampiezza della carreggiata. Si contesta la perizia di parte redatta dal geom. L laddove si afferma che vi sarebbe stato nel tempo un restringimento della larghezza della strada (che da 3,50 mt si sarebbe ridotta a meno di 3,00 mt), richiamando che il topografo comunale geom. A ha rilevato una larghezza della strada risultante dalle mappe catastali di 3 mt.

7.3. La parte controinteressata ha, in particolare, contestato che i ricorrenti non abbiano altre via di accesso al fondo, senza tuttavia fornire ulteriori specificazioni al riguardo.

8. All’udienza pubblica del 18 giugno 2024, uditi per le parti i difensori come specificato a verbale, la causa è stata rattenuta in decisione.

9. Con la gravata ordinanza dirigenziale della Direzione di Polizia municipale del Comune di Spoleto del 25 settembre 2020, n. 170, è stato istituito sulla tratta secondaria della s.c. 67, ubicata nella frazione di Sant’Angelo in Mercole, il divieto di transito per i mezzi con larghezza superiore ai 2,70 mt., nonché l’istituzione dell’obbligo di dare precedenza all’intersezione con il tratto principale della stessa s.c. n. 67 (con apposizione della relativa segnaletica).

Il provvedimento è motivato come segue: « RILEVATO che il ramo, senza uscita, della Strada Comunale (S.C.) n° 67 “Strada Morro – S. Nicolò – S. Angelo”, ubicato nella Fraz. di Sant’Angelo in Mercole, compreso fra l’incrocio con il tratto principale della stessa S.C. n° 67 e la Particella 110 Foglio 118 del N.C.T., pari ad una lunghezza di circa settanta metri, geometricamente con carreggiata di ridotte dimensioni, è percorso preferenziale di veicoli di notevoli dimensioni, adibiti a lavori agricoli (es. mietitrebbia);
ESAMINATO il carteggio prodotto dalla Direzione Tecnica;

RITENUTO opportuno per facilitare, in sicurezza e fluidità, la circolazione lungo il tratto di strada sopra descritto, sopra tutto per i veicoli adibiti ai lavori agricoli, l’istituzione del divieto di transito esteso a tutti i veicoli aventi larghezza superiore a mt 2,70 e dell’obbligo di fermarsi a dare la precedenza a tutti i veicoli che, dal tratto secondario della S.C. n° 67 sopra descritto, s’immettono nel tratto principale della stessa S.C. n° 67;
RITENUTO opportuno, a tutela del patrimonio stradale, per motivi di sicurezza e di pubblico interesse di dare corso al presente provvedimento;.. .».

10. I primi tre motivi di ricorso possono essere trattari congiuntamente, in quanto sviluppo di medesime argomentazioni, e si presentano fondati nei limiti di quanto di seguito esposto.

Giova rammentare il principio generale ribadito dalla giurisprudenza amministrativa secondo il quale i provvedimenti limitativi della circolazione stradale sono espressione di scelte ampiamente discrezionali, non sindacabili in sede giurisdizionale se non per manifesta illogicità o irragionevolezza;
in generale, la regolamentazione del traffico è una disciplina funzionale alla pluralità degli interessi pubblici meritevoli di tutela ed alle diverse esigenze, e sempre che queste rispondano a criteri di ragionevolezza il cui sindacato va compiuto dal giudice amministrativo, in ossequio al principio di separazione dei poteri ed alla tassatività dei casi di giurisdizione di merito, ab externo nei limiti della abnormità (cfr., ex multis , C.d.S., sez. V, 7 marzo 2023, n. 2366).

Nel caso che occupa è, tuttavia, ravvisabile il lamentato difetto di istruttoria e di motivazione.

Dal richiamato provvedimento nulla è possibile dedurre circa le reali caratteristiche del tratto stradale, risultando del tutto insufficiente il riferimento alla « carreggiata di ridotte dimensioni », così come del tutto generico si presenta il richiamo al « carteggio prodotto dalla Direzione Tecnica ».

In relazione a tale “carteggio”, in sede di giudizio la difesa resistente ha depositato unicamente due mail interne agli uffici comunali (doc. 11 deposito comunale), dalla quali si evince che i tecnici comunali hanno effettuato rilievi in data 29 e 30 luglio 2020, evidenziando che la sede stradale carrabile ha una larghezza di 2,70 mt, con 15 cm di banchina per parte, con assenza di impedimenti al traffico veicolare. L’Amministrazione non ha prodotto documentazione fotografica né mappe catastali (neanche a confutazione di quanto prodotto dalla parte ricorrente in allegato alla perizia tecnica di parte), né risulta essere stata effettuata alcuna istruttoria relativa all’originaria larghezza del tratto stradale in questione, che si pone come preliminare alle relative determinazioni comunali.

La motivazione del provvedimento si presenta altresì contraddittoria laddove, preso atto che il tratto di strada « è percorso preferenziale di veicoli di notevoli dimensioni, adibiti a lavori agricoli (es. mietitrebbia )», giustifica l’istituzione del divieto di transito esteso a tutti i veicoli aventi larghezza superiore a mt 2,70 « per facilitare, in sicurezza e fluidità, la circolazione lungo il tratto di strada sopra descritto, sopra tutto per i veicoli adibiti ai lavori agricoli ». Posto che la strada non appare ictu oculi prestarsi al contemporaneo transito di più veicoli nel doppio senso di marcia, tanto meno in presenza di mezzi agricoli, non è dato comprendere come la richiamata limitazione potrebbe facilitare la circolazione di quest’ultimi;
né può diversamente opinarsi alla luce della contestuale introduzione dell’obbligo di dare precedenza all’intersezione con il tratto principale della stessa s.c. n. 67, riguardando quest’ultimo l’immissione sul detto tratto principale per chi proviene dal ramo secondario e non la circolazione nel tratto di strada senza uscita.

11. Non può, invece, trovare accoglimento il quarto mezzo, con cui si lamenta la violazione delle garanzie procedimentali, in particolare la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento.

Il gravato provvedimento limitativo del traffico è rivolto a tutti coloro che possono far uso della viabilità, caratterizzandosi come atto generale.

La giurisprudenza amministrativa ha al riguardo chiarito che « destinatari diretti di una misura limitativa del traffico, in ambito comunale, si devono considerare tutti coloro che possono far uso della viabilità, configurandosi, tali misure, come atti amministrativi generali per i quali la l. n. 241/1990, pone eccezione alle regole di comunicazione di avvio del procedimento. La posizione, quindi, di chi ha una particolare localizzazione degli impianti (rispetto alle strade interessate) o un contratto avente ad oggetto speciali rapporti convenzionali con l'Amministrazione, non può essere tale da configurare queste circostanze come fatti idonei a trasformare il titolare di tali situazioni in specifico destinatario di una ordinanza comunale che ha limitato, in determinate strade comunali, la velocità, il peso e l'orario del passaggio di mezzi pesanti;
ne consegue che tali soggetti non possono ritenersi destinatari di una procedura di avvio del procedimento. ... Le ordinanze che dettano limitazioni alla circolazione dei veicoli sono qualificabili come atti amministrativi generali che si rivolgono alla generalità degli amministrati. La circostanza che taluni individui si trovino in posizione particolare (ad esempio: titolarità di attività economiche nell'area interessata dalla limitazione della circolazione) non è idonea a trasformare la posizione di detti individui in quella di diretti destinatari dell'ordinanza stessa: la loro situazione soggettiva rimane quella propria dei destinatari di un atto amministrativo generale e come tali non legittimati a pretendere di essere destinatari di una comunicazione di avvio del procedimento. Ai sensi dell'art. 13, comma 1, l. n. 241 del 1990, va escluso l'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento allorquando gli atti emanandi abbiano natura di atti normativi, di atti amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione (Cons. Stato, Sez. VI, 14/04/2016, n. 1516) » (C.d.S., sez. VI, 26 marzo 2024, n. 2854;
cfr. Id., sez. V, 7 novembre 2007, n. 5787;
in termini, T.A.R. Veneto, sez. I, 17 maggio 2021, n. 655).

12. In conclusione, il ricorso deve essere accolto ai sensi di cui in motivazione, con conseguente annullamento del provvedimento comunale gravato nella parte in cui istituisce il contestato divieto di transito esteso a tutti i veicoli aventi larghezza superiore a mt 2,70.

Le spese seguono la soccombenza e sono poste a carico del Comune resistente nella misura liquidata nel dispositivo;
spese compensate nei confronti dei controinteressati.