Pubblicato il 01/10/2018

N. 09667/2018 REG.PROV.COLL.

N. 09420/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9420 del 2012, proposto da:
L A, rappresentato e difeso dall’Avvocato R S, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Giuseppe Mazzini, 11;

contro

Comune di Rieti, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocato C P, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Morgante in Roma, via Fasana, 21;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocato E C, domiciliata in Roma, via Marcantonio Colonna, 27;

per l’annullamento, previa sospensiva:

a) in via principale, del diniego del permesso di costruire, datato 22.6.2012, del Comune di Rieti;

b) in via subordinata, della deliberazione della Giunta Regionale del Lazio n. 347 del 13 luglio 2012, avente ad oggetto “Comune di Rieti. Variante generale al P.R.G. adottata con deliberazioni del Consiglio Comunale n. 37 del 12.04.2002 e n. 6 del 12.02.2004. Approvazione”, in parte qua ;

nonché

per la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento del danno

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Rieti e della Regione Lazio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 giugno 2018 la dott.ssa Silvia Coppari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ritualmente notificato, il Sig. L A ha chiesto l’annullamento, previa sospensiva:

a) in via principale, del provvedimento in data 22.6.2012 prot. 36235, con il quale il Comune di Rieti ha rigettato la domanda di permesso di costruire, presentata in data 30.7.10, per la realizzazione di un fabbricato di civile abitazione sul proprio lotto sito in Rieti, loc. “Foresta”, e distinto in catasto al foglio 66, particella 238, avente destinazione a zona residenziale C - sottozona C6, secondo il PRG vigente;

b) in via subordinata, della deliberazione della Giunta Regionale del Lazio n. 347 del 13 luglio 2012, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lazio n. 35 del 7 agosto 2012, avente ad oggetto “Comune di Rieti. Variante generale al P.R.G. adottata con deliberazioni del Consiglio Comunale n. 37 del 12.04.2002 e n. 6 del 12.02.2004. Approvazione”, con la quale è stata impressa alla zona oggetto dell’intervento in esame una nuova destinazione (agricola) incompatibile con l’edificazione, in parte qua .

1.1. Secondo il ricorrente, il provvedimento impugnato, malgrado la qualificazione formale in termini di “diniego”, sarebbe in realtà espressione di un “ripensamento” in via di autotutela dell’Amministrazione rispetto a un titolo edilizio già assentito, come si evincerebbe dagli atti adottati precedentemente in relazione alla medesima istanza autorizzatoria quali, in particolare, la “comunicazione di accoglimento della domanda di permesso di costruire” in data 1.2.2011 e il successivo invito a pagare gli oneri di urbanizzazione e i costi di costruzione formulati dal competente ufficio comunale con la “comunicazione per il rilascio del permesso di costruire” del 2.3.2011, cui il ricorrente avrebbe puntualmente adempiuto, chiedendo ed ottenendo altresì il parere favorevole in ordine al piano di gestione delle terre e rocce da scavo il successivo 23.5.2011.

1.2. Ciò premesso, il ricorrente ha denunciato, in via principale:

a) violazione e falsa applicazione degli artt. 21-quinquies, 21-octies e 21-nonies della legge n. 241/1990, oltre che eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e contraddittorietà, in quanto nel provvedimento impugnato non sarebbe stata data alcuna indicazione in ordine alle ragioni di interesse pubblico, prevalenti rispetto all’affidamento ingenerato sul privato, a procedere in autotutela all’annullamento ovvero alla revoca dell’atto, né si sarebbe tenuto in alcun conto delle pregresse valutazioni compiute dagli uffici tecnici del Comune che, in tesi, avevano condotto all’accoglimento dell’istanza di permesso di costruire anche in relazione al medesimo parametro normativo utilizzato per il “diniego” (art. 6, comma 3, lett. b), della legge n. 94 del 1982);

b) violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 10-bis della legge n. 241/1990 ed eccesso di potere, in quanto la motivazione del diniego non avrebbe tenuto in alcun conto dei rilievi espressi dall’interessato nel corso del procedimento in relazione al preavviso di rigetto;

c) violazione dell’art. 6, comma 3, lett. b), della legge n. 94 del 1982, giacché sarebbero errate le ragioni della ritenuta inedificabilità dell’area in oggetto, poste a sostegno del diniego, sia per la inapplicabilità al caso di specie della legge n. 94/1982, non essendo il Comune di Rieti dotato di un PPA cui espressamente si riferisce la legge citata, sia perché, l’area in questione, per le “caratteristiche oggettive della zona”, andrebbe in ogni caso classificata come zona di completamento, consentendo così la realizzazione dell’intervento richiesto.

1.3. In via subordinata, il ricorrente ha dedotto l’illegittimità della nuova destinazione “E2-zona agricola vincolata” impressa poi all’area suddetta con la delibera di Giunta regionale n. 357/2012, per l’evidente contrasto di tale destinazione con le oggettive condizioni dei luoghi, tenuto conto degli interventi di urbanizzazione ormai realizzati.

1.4. Il ricorrente ha altresì chiesto la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno determinato dalla violazione degli obblighi di buona fede di cui agli artt. 1337 e 1338 c.c., per la pretesa perdita definitiva “dell’opportunità edificatoria”, qualora “venissero annullati i provvedimenti impugnati ma non venisse riconosciuta l’invocata valenza del titolo edilizio sostanziale agli atti di assenso dell’intervento” sopra richiamati “e/o non venisse riconosciuta la illegittimità della intervenuta destinazione agricola della zona”, quantificando il pregiudizio subito in Euro 200.000, oltre alle spese sostenute nel corso del procedimento.

2. Si è costituito il Comune di Rieti chiedendo che il ricorso sia rigettato in quanto il diniego impugnato si fonderebbe sulla riscontrata assenza delle opere di urbanizzazione primaria, collegate funzionalmente con quelle comunali e sul maggior incremento di carico urbanistico in contrasto con la vocazione zonale e la normativa applicabile.

3. Si è costituita anche la Regione Lazio, per resistere alla richiesta di annullamento, in parte qua , della delibera di variante, evidenziando che la motivazione che deve sorreggere le scelte urbanistiche, salvo i casi in cui esse incidano su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e “mirata”.

4. Alla camera di consiglio del 6 dicembre 2012 la parte ricorrente rinunciava all’istanza di sospensiva in via cautelare del provvedimento impugnato.

4.1. Con nota del 29 marzo 2018 la difesa della parte ricorrente dichiarava la persistenza dell’interesse alla decisione della causa, chiedendo la fissazione dell’udienza per la relativa discussione.

4.2. All’udienza pubblica del 26 giugno 2018 la causa veniva trattenuta per la decisione.

5. Il Comune resistente, con il provvedimento impugnato, ha negato il rilascio del permesso di costruire richiesto considerato che “non ricorrono i presupposti di cui all’art. 6, comma 3, lettera b), legge 25 marzo 1982, n. 94 in quanto l’area interessata dall’intervento edilizio ricade in zona C6 del piano regolatore generale vigente e non possiede le caratteristiche di aree di completamento e che lo stesso produce un maggior incremento di carico urbanistico”.

5.1. Il profilo di illegittimità contestato con la prima censura muove dalla premessa logica secondo cui il diniego sarebbe in realtà espressione di un “ripensamento” operato in via di autotutela, rispetto ad un assenso già perfezionatosi sul titolo edilizio richiesto.

5.2. Tale premessa non è condivisibile.

5.3. Ed invero, dalla lettura del contenuto della “Comunicazione di accoglimento domanda di permesso di costruire” in data 1.2.2011, si ricava con certezza il mancato perfezionamento dell’iter di rilascio del titolo abilitativo richiesto, posto che in essa si afferma testualmente: “detto permesso di costruire potrà essere rilasciato previa verifica della documentazione prodotta, dell’acquisizione dei necessari pareri e/o nulla-osta”. Successivamente, in data 2.3.2011, lo stesso Comune di Rieti ha poi inviato una “Comunicazione per il rilascio del permesso di costruire”, invitando l’istante, sempre “ai fini del rilascio” del titolo in questione, ad effettuare una serie di versamenti entro trenta giorni dalla ricezione, evidentemente sul presupposto del mancato perfezionamento dell’iter procedimentale.

Ancora, il 23 maggio 2011, il Comune esprimeva parere favorevole sul Piano di gestione ed utilizzo di rocce e terre da scavo ex art. 186 del d.lgs. n. 152/2006, dando espressamente atto del fatto che “gli atti autorizzativi del cantiere di provenienza” fossero ancora “in corso di rilascio”. Conseguentemente, al provvedimento impugnato deve essere riconosciuta natura di diniego di un titolo abilitativo non ancora perfezionato.

5.4. Ne deriva che la prima censura è infondata per erroneità della premessa logica su cui si fonda.

6. Con la seconda e la terza censura si denuncia, in sostanza, la contraddittorietà ed il difetto di istruttoria dell’iter seguito, tradottosi in un macroscopico difetto di motivazione, poiché, malgrado non fosse intervenuto alcun mutamento della situazione giuridica e fattuale originariamente considerata, il Comune avrebbe ciò nondimeno adottato il provvedimento di diniego – ritenendo insussistenti i presupposti per l’applicabilità dell’art. 6, comma 3, lettera b), della legge n. 82/94 – senza chiarire come tale decisione si conciliasse con le risultanze istruttorie di segno opposto acquisite nel corso del procedimento e senza tenere in nessun conto delle osservazioni svolte in merito in sede di preavviso di rigetto dall’interessata.

6.1. Tali censure, riguardando vizi fra loro logicamente connessi, possono essere esaminate congiuntamente.

6.2. Il Comune resistente, con il provvedimento impugnato, ha invero negato il rilascio del permesso di costruire richiesto sulla base di due motivi: I) perché “non ricorrono i presupposti di cui all’art. 6, comma 3, lettera b), legge 25 marzo 1982, n. 94”, in quanto l’area in questione non possiederebbe le caratteristiche di una zona di “completamento”;
II) perché l’intervento produrrebbe “un maggiore carico urbanistico”.

6.3. Ebbene, detta motivazione, pur richiamando sinteticamente le ragioni giuridiche del diniego, non dà minimamente conto né dell’istruttoria svolta né di quanto osservato dal tecnico incaricato dall’interessato nell’ambito del procedimento, ponendosi in oggettiva contraddizione con le valutazioni favorevoli alla realizzazione dell’intervento espresse anche in riferimento al citato art. 6, comma 3, lettera b), legge n. 84/92 dagli uffici tecnici del comune.

6.4. Infatti, il Settore IV- Pianificazione e Gestione del Comune, con la “comunicazione di accoglimento domanda di permesso di costruire” in data 2.2.2011, aveva in un primo tempo espresso “parere favorevole” al rilascio del titolo edilizio richiesto, in considerazione delle varie attestazioni provenienti dai responsabili dei competenti uffici in ordine al fatto che l’area in questione fosse dotata di idonee opere di urbanizzazione primaria collegate “funzionalmente con quelle di proprietà comunale”, senza considerare minimante come elemento ostativo all’accoglimento la circostanza che l’area risultasse formalmente ricompresa in zona “C6 di espansione” del vigente PRG.

6.5. A ciò va aggiunto che, a seguito del preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge n. 241/1990, il tecnico incaricato quale progettista dell’intervento in esame aveva osservato come la zona in questione, ancorché formalmente ricompresa in zona “C6 di espansione”, avrebbe posseduto tutte le caratteristiche oggettive richieste dall’art. 6, comma 3, lettera b) della legge n. 94/1982, trattandosi di area funzionalmente collegata con la strada provinciale denominata “della Foresta”, nonché con la “fogna realizzata a cura dei proprietari delle due abitazioni confinanti in corso di costruzione ricadenti nelle stessa zona” di cui si discute e “oggetto di permesso di costruire rilasciati in base alla stessa legge n. 94/92”. E considerato altresì che detta area, “costituendo un comparto unitario definibile autonomamente in quanto interamente circoscritta dalle preesistenze edilizie storiche della zona, dai fabbricati in corso di costruzione in base alla stessa legge n. 94/82 e da un’ampia area boscata” (che pur essendo nominalmente graficizzata come zona C6 di espansione sarebbe di fatto “totalmente inedificabile”), avrebbe avuto natura di completamento “dell’unica area utilizzabile a scopo edificatorio della zona C6”, con un “indice estensivo di basso impatto ambientale” (cfr. “osservazioni” del 29.3.2012).

6.6. Pertanto, non essendo stato esplicitato l’iter logico seguito dall’Amministrazione per superare le risultanze istruttorie di segno opposto sopra evidenziate, così come le puntuali osservazioni svolte dalla parte interessata nel corso del procedimento, anche con riferimento all’ipotizzato rilascio di due permessi di costruire nelle medesima zona in base allo stesso parametro normativo, l’apparato motivazionale posto in concreto a fondamento del diniego risulta del tutto insufficiente a rendere comprensibile le ragioni della decisione finale e sintomatico di un’evidente contraddittorietà e perplessità del complessivo modus agendi dell’Amministrazione procedente.

6.7. Ne deriva che le censura di violazione degli artt. 3 e 10-bis della legge n. 241/1990 e di eccesso di potere per contraddittorietà e difetto di istruttoria sono fondate.

Conseguentemente il ricorso deve essere accolto per tali specifici motivi e, per l’effetto, il provvedimento di diniego impugnato deve essere annullato, con obbligo dell’Amministrazione a rideterminarsi in merito all’istanza di permesso di costruire originariamente proposta entro novanta giorni dalla comunicazione della presente pronuncia, dando specificamente conto nella motivazione di tutti gli elementi di fatto e di diritto posti a sostegno della decisione, alla luce dell’istruttoria svolta.

7. L’accoglimento del ricorso in relazione ai motivi sopra indicati non consente né di accertare se l’area di interesse fosse in concreto qualificabile come zona di completamento, dovendosi l’Amministrazione riesprimere al riguardo, né di esaminare la quarta censura svolta in via subordinata, che, in ogni caso, risulterebbe allo stato priva di un interesse attuale e concreto, dovendosi attendere la nuova determinazione dell’Amministrazione.

8. Del pari, considerato l’obbligo dell’Amministrazione di rideterminarsi in relazione all’istanza di permesso di costruire originariamente presentata, allo stato non risulta integrato l’elemento oggettivo del danno ipotizzato quale definitiva perdita dell’opportunità edificatoria, con la conseguenza che la domanda di risarcimento non può essere accolta.

9. Le spese di giudizio seguono il criterio della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.