TAR Bari, sez. II, sentenza 2019-03-04, n. 201900342

Pubblicato il 04/03/2019

N. 00342/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00283/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 283 del 2018, proposto da Apulia ambiente e ecologia s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati G S e V T, con studio in Bari alla via Camillo Rosalba n. 47/Z e domicilio digitale eletto all’indirizzo P.E.C.: sechi.giampaolo@avvocatibari.legalmail.it;

contro

- Provincia di Foggia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. N M, con ufficio presso l’avvocatura provinciale in Foggia e domicilio digitale eletto all’indirizzo P.E.C.: martino.nicola@avvocatifoggia.legalmail.it;
- Comune di Serracapriola (FG), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Bce A P, con studio in Bari alla via Dalmazia n. 161 e domicilio digitale eletto all’indirizzo P.E.C.: avvocatobice@pec.studiopasqualone.it;
- Regione Puglia, Ministero dei Beni e delle attività culturali e del turismo, Azienda sanitaria locale di Bari, Agenzia regionale di protezione ambientale (A.R.P.A.)-Puglia, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

- della determina dirigenziale prot. n. 2194 del 29.12.2017 della Provincia di Foggia, di diniego dell’autorizzazione alla realizzazione di una discarica per rifiuti speciali non pericolosi, con cella per rifiuti pericolosi (amianto);

- dei pareri contrari espressi nelle note prot. n. 6948 del 3.10.2017, n. 6978 del 5.10.2017, n. 8175 del 20.11.2017 e n. 68713 del 24.11.2017 del Comune di Serracapriola (FG);

- dei pareri contrari espressi dal Comune di Serracapriola (FG) nelle sedute di conferenza di servizi;

- della delibera di Consiglio comunale n. 13 del 22.7.2013, che ha approvato il D.P.P. (documento programmatico preliminare);

- del Regolamento di igiene e sanità vigente nel Comune di Serracapriola, nei limiti dell’interesse;

- della parere contrario della Soprintendenza di Foggia del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, prot. n. 7029 del 5.10.2017, nei limiti dell’interesse;

- di ogni altro atto connesso, consequenziale o comunque collegato a quelli sopra indicati, ivi incluso, ove occorra e nei limiti dell’interesse, del Piano regionale di gestione dei rifiuti speciali della Regione Puglia, di cui alle deliberazioni di G.R. n. 268/2009 e n. 819/2015.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Foggia e del Comune di Serracapriola;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2018 il dott. Lorenzo Ieva e uditi per le parti i difensori avv.ti G S e V T, per la ricorrente, avv. N M, per la Provincia, e avv. Bce Pasqualone, per il Comune di Serracapriola;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso depositato in data 2.3.2018, la società Apulia ambiente & ecologia s.r.l. impugnava il provvedimento di diniego dell’autorizzazione integrata ambientale, adottato dalla Provincia di Foggia, con la determinazione n. 2194 del 29.12.2017, relativo ad un “progetto definitivo” riguardante la realizzazione di un impianto di discarica di rifiuti speciali non pericolosi, con annessa cella per rifiuti di amianto (rifiuto speciale pericoloso), da ubicarsi nel territorio del Comune di Serracapriola (FG).

Si costituivano, tra le amministrazioni intimate, la Provincia di Foggia ed il Comune di Serracapriola, resistendo.

La Provincia di Foggia ribadiva la piena legittimità degli atti adottati, alla stregua della normativa vigente in materia.

Il Comune di Serracapriola (FG), evocato in giudizio, affermava pure la legittimità degli atti infra-procedimentali assunti, confutando l’esigenza pubblica di attivare ulteriori discariche sul proprio territorio.

Le parti costituite si scambiavano plurime memorie e repliche e depositavano documenti.

All’udienza pubblica del 18.12.2018, dopo ampia discussione, il ricorso veniva trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Considerata la complessità delle questioni poste, si procederà nell’ordine della motivazione della sentenza ad esporre: 1) il quadro normativo di riferimento; 2) la sintesi del contenuto del provvedimento impugnato; 3) l’analisi nel merito dei vizi di legittimità denunciati; 4) le conclusioni; 5) la regolazione spese.

1.- Il ricorso è stato presentato avverso il provvedimento di diniego alla realizzazione della discarica, motivato in relazione alla pianificazione territoriale e alla programmazione di gestione dei rifiuti, in atto nella Provincia di Foggia, che postula per l’analisi dei vizi di legittimità addotti dal ricorrente, che venga chiarita, in primis , la portata della disciplina in materia di trattamento dei rifiuti.

1.1.- Già il d.P.R. 10 settembre 1982 n. 915 (di attuazione di direttive C.E.) definiva di “pubblico interesse” le attività di smaltimento dei rifiuti, comprese le sub-attività di conferimento, raccolta e spazzamento, cernita, trasporto, trattamento, ammasso, deposito e discarica. Successivamente, veniva emanato il d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22 (c.d. decreto Ronchi), il cui art. 2, comma 1, ribadiva che la gestione dei rifiuti è attività di “pubblico interesse”. La materia veniva raccolta nel parziale testo unico, di cui al d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, che è stato modificato più volte e, da ultimo, con riguardo alla materia specifica dei rifiuti, dal d.lgs. 3 dicembre 2010 n. 205 (di attuazione della direttiva 2008/98/UE).

Inoltre, con riferimento ai requisiti operativi e tecnici, trova applicazione il d.lgs. 13 gennaio 2003 n. 36 (di attuazione della direttiva 1999/31/CE), il cui allegato stabilisce indicazioni precettive sulla localizzazione delle discariche, prevedendone la preclusione di installazione in talune aree (luoghi sensibili dal punto di vista geomorfologico, aree naturali protette, zone ad elevato rischio sismico etc.) e la valutazione delle condizioni di accettabilità con riferimento a taluni parametri per altri siti (distanza dai centri abitati e da strade, ponderazione mirata con riferimento alle zone a rischio sismico di categoria 2, vicinanza a produzioni agricole pregiate, presenza di beni culturali, etc.). In ogni caso, l’ubicazione e le caratteristiche costruttive di una discarica devono soddisfare le condizioni necessarie per impedire l’inquinamento del terreno, delle acque freatiche e delle acque superficiali.

La disciplina dei rifiuti risulta dunque regolamentata in ambito comunitario (art. 191 T.F.U.E.), le cui politiche hanno per obiettivo la realizzazione di una c.d. società del riciclaggio. Infatti, l’art. 177, comma 1, del d.lgs. n. 152 citato prevede che la gestione dei rifiuti non debba produrre inquinamento, non debba arrecare danno alla salute umana, o all’ambiente e non debba arrecare nocumento al paesaggio o ai siti di particolare interesse.

Tantoché, il novellato art. 179 del d.lgs. n. 152 cit. (come modificato dal d.lgs. n. 4 del 2008 prima e dal d.lgs. n. 205 del 2010 poi) stabilisce expressis verbis la gerarchia dei rifiuti , intesa come “ordine di priorità” nella politica e nell’attività di gestione dei rifiuti, che vede come opzioni da seguire nell’ordine: a) la prevenzione , intesa come insieme di misure volte ad impedire la produzione di rifiuti; b) la preparazione per il riutilizzo , definita come operazione di controllo, pulizia e riparazione, che permette il riutilizzo del bene; c) il riciclaggio , ovvero quella particolare forma di recupero attraverso il trattamento con tecniche appropriate per ottenere altri prodotti o materiali; d) il recupero di altro tipo , come ad esempio avviene con le tecniche di recupero per produrre energia e l’utilizzo del rifiuto pretrattato come combustibile, e, solo in ultimo, e) lo smaltimento , che a sua volta può avvenire, secondo due modalità principali. La prima è costituita dall’incenerimento, la seconda (residuale) dal conferimento a discarica.

L’art. 177, comma 5, del d.lgs. n. 152 impegna espressamente e direttamente le pubbliche amministrazioni a perseguire, nell’esercizio delle rispettive competenze, iniziative dirette a favorire il rispetto tassativo della suddetta “gerarchia” nel trattamento dei rifiuti.

Peraltro, a seguito della comunicazione COM (2015) 617 final della Commissione europea del 2 dicembre 2015 e, soprattutto, a seguito delle recenti quattro direttive 2018/849/UE, 2018/850/UE (specifica in materia di discariche), 2018/851/UE e 2018/852UE è stata adottata la nuova strategia europea in tema ambientale della c.d. economia circolare, che considera gli oggetti e le sostanze residue del processo produttivo non beni da distruggere, bensì beni da riutilizzare in un nuovo processo, assegnando la qualifica di “rifiuto” a quei residui dell’attività di produzione che non siano altrimenti impiegabili per impossibilità tecnico-economica.

1.2.- Il conferimento in discarica dei rifiuti costituisce, per quanto detto, l’ultima opzione prevista per il trattamento dei rifiuti. È dunque la scelta ultima e residuale, ossia di extrema ratio . La materia è specificamente regolata sia in seno al d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152 che dal d.lgs. 13 gennaio 2003 n. 36.

Infatti, il ricorso a discarica non comporta alcuna valorizzazione del rifiuto e implica, secondo la stessa normativa (art. 1 d.lgs n. 36 cit.), potenziali rischi di contaminazione per l’ambiente, come si evince anche dal dato empirico, che ha condotto la Corte di giustizia U.E., sez. III, sentenza 26 aprile 2007 (C-135/05) a sanzionare l’Italia per la sussistenza di oltre 200 discariche abusive, presenti in quasi tutte le regioni italiane, collocandosi la Puglia al primo posto tra le regioni (a statuto ordinario) con maggior numero di discariche non in regola con la normativa europea, con l’inflizione di una multa superiore a 40 milioni di euro per i primi sei mesi (da ricalcolarsi ogni semestre, fino alla esecuzione della sentenza). La Corte giustizia U.E., Grande sez., sentenza 2 dicembre 2014 (C-196/13) ha sanzionato l’Italia per perdurante inottemperanza, ingiungendo il pagamento di una somma forfettaria di euro 40 milioni alla quale va aggiunta, a titolo di penalità per ogni semestre di ritardo nell’attuazione di tutte le misure prescritte, la somma di euro 42,8 milioni.

1.3.- La realizzazione di discariche nel territorio comporta non solo la necessità di realizzare progetti assistiti da una serie di misure di cautela, volte a scongiurare pericoli di inquinamento, ma richiede anche un’attenta attività di pianificazione del territorio e di programmazione degli interventi, in modo tale da poter ubicare le discariche da realizzarsi, come ultima opzione del sistema del trattamento dei rifiuti, in sicurezza e in luoghi confacenti.

In base all’art. 208, comma 1, del d.lgs. n. 152, più volte già menzionato, i soggetti che intendono realizzare e gestire impianti di smaltimento o di recupero di rifiuti devono presentare un’apposita domanda alla regione competente, allegando un progetto definitivo e