Pubblicato il 07/07/2022

N. 09335/2022 REG.PROV.COLL.

N. 05096/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5096 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Associazione Nazionale dei Paracadutisti D'Italia - Sezione di Ancona, Associazione Nazionale dei Paracadutisti D'Italia - Sezione di Barletta, Associazione Nazionale dei Paracadutisti D'Italia - Sezione di Cagliari, Associazione Nazionale dei Paracadutisti D'Italia - Sezione di Como, Associazione Nazionale dei Paracadutisti D'Italia - Sezione di Ferrara, Associazione Nazionale dei Paracadutisti D'Italia - Sezione di Savona, A T, N T, R M F, F G, V I, A P, A L, R F, M M M, G G, P L, A B, D B, F L, A Z, M B, R S, I Giovannetti, Franco Pepoli, Salvatore Annunziata, Benedetto Anselmi, Lucio Emilio Zichella, Amedeo Marchetti, Pino Palmisano, Samuele Pannozzo, Antonio Antonini, Terzo Taddei, Dario Enzo Torti, Antonio Filippelli, Federico Capasso, Marco Dell'Arciprete, Virginia Moranti, Francesco Iarba, Luciano Mascena, Giacomo Galati, Giulio Di Felice, Paolo Montemurro, Andrea Scippa, Giancarlo Stirpe, Roberta Cermaria, Domenico Aloi, Aldo Pica, Maurizio Capitani, Daniele Camponeschi, Otello Donati, Raffaele Capoferro, Rolando Rossi, Lorenzo Porfiri, Gilberto Montebello, Ivana Perina, Sergio Lanni, Silvia P Agnotta, Giovanni Buttazzo, Eliseo Fiorin, Goffredo Parmegiani, Bruno Petrecchia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Nardocci, Stefania Chiara Tocchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Enac - Ente Nazionale per L'Aviazione Civile, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Marco di Giugno ed Eleonora Papi Rea ed elettivamente domiciliato, ai fini del presente giudizio, presso la Direzione analisi giuridiche e contenzioso
dell’ENAC, al Viale del Castro Pretorio, n. 118, in Roma;
Ministero della Difesa, Ministero della Difesa - Stato Maggiore Esercito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

G G, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Nazario Nardella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

previa sospensiva, della Disposizione ENAC prot. GENDISP-DG-05/03/2021-0000026-P del 5.3.2021 per mezzo della quale è stata disposta «la revoca dell'autorizzazione all'attività aviolancistica con paracadute vincolato a calotta emisferica di cui alla disposizione 12 luglio 2019, n. 30/GENDISP/DG, con effetto immediato» , nonché di ogni atto presupposto, connesso o correlato, fra cui, per quanto occorrer possa, anche la Disposizione ENAC prot. GENDISP-DG n.30-P del 12.7.2019;

per il risarcimento dei danni.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Associazione Nazionale dei Paracadutisti D'Italia - Sezione di Ancona il 1/10/2021:

Integrazione dei motivi di ricorso e impugnazione delle Note ENAC PROT-03/06/2021-0062177-P ;
PROT-03/06/2021-0062183-P PROT-03/06/2021-0062187-P e PROT-03/06/2021-0062178-P , nonché degli atti ad esse presupposti, connessi e conseguenti, e relativa estensione della domanda risarcitoria già svolta con il ricorso introduttivo.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di G G e di Ministero della Difesa e di Ministero della Difesa - Stato Maggiore Esercito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'Udienza pubblica del giorno 1 dicembre 2021 il dott. A G e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in trattazione la ricorrente Associazione che in più passi dell’esposizione si qualifica Associazione d’arma composta da ex militari paracadutisti e operante nel settore della formazione sia teorica, a terra, che pratica, in volo, nell’attività di aviolancio con paracadute a calotta emisferica operando sotto l’egida del Ministero della Difesa e delle relative ripartizioni militari, impugna il provvedimento prot. 26-p del 5 marzo 2021 con il quale l’Enac ha revocato la precedente disposizione 12 luglio 2019 provvisoriamente – in attesa di varo di apposito regolamento. rilasciata all’Unione Paracadutisti italiani per l’esercizio dell’attività aviolancistica con paracadute vincolato a calotta emisferica.

Instava per la contestuale impugnativa del silenzio rigetto formatosi sulla sua istanza di accesso agli atti presentata il 15 marzo 2021.

1.1. Si costituivano in giudizio in resistenza al ricorso l’ENAC producendo articolata memoria defensionale il 4 giugno 2021 e il controinteressato il 27 maggio 2021.

2. Alla Udienza del 9 giugno 2021 tenutasi in videoconferenza da remoto con intervento dei procuratori delle parti, la Sezione con Ordinanza collegiale istruttoria 18 giugno 2021, n.7331 disponeva l’acquisizione dall’Autorità militare, entro 60 giorni dalla comunicazione o notifica della citata Ordinanza, di una relazione di chiarimenti circa la competenza regolatoria della stessa Autorità rispetto a quella dell’ENAC e la conseguente interconnessione di disciplina tra la regolamentazione dell’attività aviolancistica con paracadute vincolato a calotta emisferica svolta dalla Associazione ricorrente sugli aeromobili civili e quella di interesse militare, oltre che l’integrazione del contraddittorio nei confronti del Ministero della Difesa, dello Stato Maggiore della Difesa e dello Stato Maggiore dell’Esercito.

3. La ricorrente depositava ricorso per motivi aggiunti il 1 ottobre 2021, con cui svolgeva ulteriori censure avverso il provvedimento mpuganto ed estendeva il gravame alle determinazioni assunte dall’ENAC il 3 giugno 2021 con le quali l’Ente resistente, riscontrando delle istanze di alcune sezioni territoriali dell’ANPDI, precisava che: “diversamente da quanto ritenuto nella citata comunicazione, codesta Sezione ha titolo ad effettuare lanci con paracadute a calotta emisferica esclusivamente alle condizioni di cui all’art. 2.7.1, lettera b), d.M. n. 467– T/1992, ovvero:

1. nel rispetto della disciplina di cui alla Circolare dello Stato maggiore dell’Esercito n. 1400/1229 del 1998;

2. soltanto sotto il controllo del Ministero della difesa. Difatti, come noto, la disciplina di cui al menzionato decreto ministeriale esclude l’uso del paracadute tondo nell’attività aviolancistica civile (permessa solo per un breve lasso di tempo con disposizione 12 luglio 2019, n. 30/DG, revocata con disposizione 5 marzo 2021, n. 26/DG), consentendola, alle specifiche condizioni viste più sopra, soltanto all’ANPd’I”.

3.1. Il Ministero della Difesa si costituiva il 15 settembre 2021 e l’Autorità militare ottemperava alla suindicata Ordinanza istruttoria producendo, il 7 ottobre 2021, la relazione prot. 189606 del 23 settembre 2021 del Comando delle forze operative terrestri e Comando operativo esercito.

3.2 Producevano memoria il controinteressato il 19 ottobre 2021, la ricorrente Associazione il 30 ottobre 2021 e l’Enac il 25 ottobre e il 9 novembre 2021. La ricorrente replicava il 10 novembre 2021.

3.3. Tutte le parti hanno versato in giudizio gran copia di documenti.

3.4. Alla pubblica Udienza del 1 dicembre 2021, udita l’ampia discussione dei procuratori di tutte le parti menzionati in verbale, la causa veniva trattenuta a sentenza.

4. Lamenta già in via di preliminare sintesi la ricorrente che, il divieto di utilizzo del paracadute di tipo emisferico introdotto con la Disposizione impugnata, almeno a quanto sembra desumersi dalle poco chiare comunicazioni dell’ENAC, sembra riflettersi direttamente nella sfera di attribuzioni dei ricorrenti, sostanzialmente imponendo la cessazione delle attività di interesse militare che costituiscono una delle principali attività dell’ANPd’I, per le quali l’uso di quel tipo di paracadute è indispensabile.

4.1. Parte ricorrente premette in fatto quanto segue.

L’Associazione dei Paracadutisti di Italia è l’Associazione d’Arma del Corpo dei Paracadutisti e rappresenta la principale organizzazione paracadutistica italiana, vantando, su tutto il territorio nazionale, oltre 130 articolazioni locali dette “Sezioni” – fra cui quella di Roma qui ricorrente, circa 10.000 soci annualmente iscritti, 6 Scuole di paracadutismo, oltre 160 Istruttori di paracadutismo con qualifica riconosciuta dall’Autorità Militare, centinaia di paracadute acquistati, e personale dipendente e che i ignori ricorrenti elencati in epigrafe sono tutti associati dell’ANPd’I – sezione di Roma.

Rispetto alla grande maggioranza delle altre analoghe realtà associative d’arma, l’ANPDI si contraddistingue per avere finalità e funzioni essenzialmente pubbliche/pubblicistiche. Sin dalla sua costituzione infatti, essa è stata investita del compito di supportare l’Autorità Militare nell’addestramento e poi anche nell’aggiornamento dei paracadutisti militari;
attività questa che lo stesso Ministro della Difesa non ha esitato a definire di «particolare interesse per la Difesa, in quanto volta essenzialmente allo svolgimento di una incisiva attività promozionale per l'arruolamento dei giovani come paracadutisti militari ed al successivo mantenimento del loro addestramento, una volta congedati».

Tale compito poteva e può tuttora essere svolto con effettiva utilità per la Difesa solo a patto che le condizioni tecniche di addestramento praticate dall’ANPd’I in ambito civile, potessero/possano essere assimilabili a quelle proprie del settore militare, ciò che spiega perché l’attività della Associazione veniva e viene svolta sotto il diretto controllo militare.

Inizialmente, la tendenziale sovrapponibilità del paracadutismo civile a quello militare era peraltro in re ipsa, perché l’attività aviolancistica – al pari di molte altre discipline – aveva avuto proprio in ambito militare la sua fucina ed il suo ambito di sviluppo ma poi con l’evoluzione delle tecniche, dei materiali e delle conoscenze si è andato progressivamente affermando in ambito civile un tipo di paracadutismo esclusivamente sportivo, più accessibile e praticato col paracadute di tipo planante.

Sul versante normativo, il punto di approdo di questa evoluzione si è raggiunto con il trasferimento in capo al Ministero dei Trasporti delle competenze alla regolamentazione del paracadutismo civile/sportivo e la sua pedissequa subordinazione all’ottenimento della licenza da paracadutista, conseguibile all’esito positivo di programmi di addestramento specificamente disciplinati dal Ministero medesimo. Contestualmente è stata riconosciuta la equipollenza a tale a tale nuovo brevetto civile delle attestazioni e dei brevetti acquisiti in ambito militare.

In tal modo, anche sul piano delle competenze e delle regole si è completato il processo di affrancamento del paracadutismo civile da quello militare, con il primo posto sotto la potestà regolatoria del Ministero dei Trasporti ed il secondo rimasto sotto l’egida del Ministero della Difesa.

Ciò è ben comprovato dal disposto dell’articolo 21 comma 4 d.p.r. 18.11.1988, n. 566. ove si legge «Ai fini del rilascio della licenza civile di paracadutista e dell'abilitazione a svolgere funzioni di istruttore di paracadutismo, vengono riconosciuti validi il brevetto o l'attestato conseguito da personale civile sotto il controllo dell'autorità militare e rilasciati dall'Associazione Nazionale Paracadutisti d'Italia (A.N.P.d'I.) per specifici interessi militari» così il legislatore estendendo anche ai brevetti ed attestati conseguiti nel contesto di detta attività il regime di equipollenza con le licenze civili, già previsto per i titoli ottenuti in ambito militare.

4.2. Per quanto attiene al regime delle attività dell’ANPI ne è conseguito che mentre tutto ciò che attiene ai lanci e all’addestramento di interesse militare è rimasto sottoposto al Ministero della Difesa e regolato dalla Circolare dello Stato Maggiore dell’Esercito n. 1400/563 del 27.3.1990, recante per l’appunto «Norme per l’attività aviolancistica civile di interesse militare» (doc. 3 ricorr.). Ragion per cui allorquando il Ministero dei Trasporti, con il Decreto Ministeriale n. 467T del 26.6.1992 ha definito i «Programmi di addestramento e modalità relative all'addestramento ed agli accertamenti di idoneità per licenze, attestati ed abilitazioni aeronautiche» con cui ha vietato l’uso del paracadute emisferico ed imposto l’uso del paracadute planante, contestualmente ha dato atto che «L’attività aviolancistica d'interesse militare dell'Associazione Nazionale Paracadutisti d'Italia (ANPDI), disciplinata dalla Circolare 1400/563 del 27 marzo 1990 dello Stato Maggiore Esercito, in quanto svolta sotto il controllo del Ministero Difesa, è esclusa dalla disciplina del presente decreto» (doc. 4 ricorr.).

Tale assetto è rimasto sostanzialmente immutato sino al 2019, allorquando l’ENAC – che nel frattempo era subentrata al Ministero dei Trasporti – riscontrando positivamente l’istanza della Unione Italiana Paracadutismo, attiva (esclusivamente) nel paracadutismo civile/sportivo, ha emanato la Disposizione GENDISP-DG n.30-P del 12.7.2019, con la quale visto «l’interesse all’effettuazione di lanci con l’utilizzo del paracadute emisferico manifestato da parte di numerosi appartenenti alla disciplina sportiva del paracadutismo», ha reintrodotto la possibilità di impiego del paracadute emisferico (doc. 2).

Disposizione accolta con favore dai ricorrenti, i quali vi hanno scorto la possibilità di estendere anche al contesto civile/sportivo l’attività aviolancistica alla quale erano storicamente avvezzi (ossia i lanci con paracadute tondo).

In data 5.03.2021, tuttavia ,con il provvedimento impugnato l’ENAC ha revocato la decisione di consentire l’uso del paracadute emisferico.

Come anticipato in apertura, al riguardo i ricorrenti lamentano già prima dell’esposizione in fatto, che il divieto di utilizzo del paracadute di tipo emisferico introdotto con la Disposizione impugnata, almeno a quanto sembra desumersi dalle poco chiare comunicazioni dell’ENAC, sembra riflettersi direttamente nella sfera di attribuzioni dei ricorrenti, sostanzialmente imponendo la cessazione delle attività di interesse militare che costituiscono una delle principali attività dell’ANPd’I, per le quali l’uso di quel tipo di paracadute è indispensabile.

5. Ciò premesso, i motivi di ricorso vanno notevolmente sintetizzati in ragione della definizione in rito della controversia per le ragioni che si esporranno e che, conviene anticipare, affondano le radici nell’interesse militare dell’attività aviolancistica formativa ed addestrativa svolta dall’ANPDI ricorrente, che la rendono estranea “e latere subiecti” al raggio soggettivo d’azione del provvedimento di revoca impugnato ed immune dagli effetti, asseritamente pregiudizievoli dello stesso, come correttamente eccepito dall’ENAC.

5.1. Con il primo la ricorrente Associazione d’arma, deduce incompetenza di ENAC in materia di attività aviolancistica di interesse militare, contestando all’ENAC l’adozione del provvedimento impugnato in quanto esso sarebbe finalizzato a disciplinare l’attività aviolancistica di interesse militare, svolta con paracadute a calotta emisferica. Le attività civili di interesse militare dell’ANPd’I sono state espressamente mantenute sotto l’egida della Difesa, soluzione di cui il Ministero dei Trasporti ha preso formalmente atto nel momento in cui ha emanato il Regolamento teso a disciplinare il paracadutismo civile (ossia il D.M. n. 467T del 26.6.1992) come spiegato più sopra. Questo riparto di competenze e attribuzioni non è stato peraltro modificato dalla istituzione dell’ENAC

5.2. Con il secondo motivo i ricorrenti deducono che i provvedimenti impugnati sono nulli, ai sensi e per gli effetti dell’art. 21 septies L. 7.8.1990, n. 241 e s.m.i. per difetto assoluto di attribuzioni e/o, affetti da incompetenza. In ogni caso sono anche affetti da violazione dei generali principi di buon andamento, proporzionalità, imparzialità, trasparenza ed economicità (art. 97 Cost.), cui si deve improntare l’azione della P.A.;
dalla la violazione del d.p.r. n. 566/1988, della Circolare dello Stato Maggiore dell’Esercito n. 1400/563 del 27.3.1990 e s.m.i., del DM n. 467T del 26.6.1992, nonché del D.lgs. n. 250/1997.

I medesimi provvedimenti sono inoltre viziati per eccesso di potere per travisamento, illogicità manifesta, contraddittorietà, grave errore nei presupposti di fatto e di diritto, vessatorietà e sviamento.

5.3. Con il terzo motivo i ricorrenti lamentano che restano del tutto oscure le ragioni che, a distanza di poco più di un anno, hanno condotto l’ENAC a tornare sulla sua decisione di liberalizzare l’impiego del paracadute emisferico. Si è al cospetto di una motivazione solo apparente, che forse (ma nemmeno) soddisfa i requisiti di forma, ma certamente non consente ai destinatari del provvedimento di ripercorrere a ritroso l’iter logico che ha condotto alla sua adozione, come invece è prescritto dalle norme sul procedimento, specie da quelle disciplinanti l’esercizio dello ius poenitendi della P.A. Non si rinviene infatti nel provvedimento alcun elemento atto a illustrare le ragioni per cui, se prima si era scelto di autorizzare l’impiego del paracadute emisferico nelle more della riferita adozione del nuovo Regolamento sul paracadutismo, si è in seguito optato per la soluzione opposta, malgrado il presupposto di fatto (il nuovo Regolamento) sia comune ad entrambe le determinazioni, ma non viene spiegato dall’ENAC il perché della revoca della precedente disposizione. Ma soprattutto, non è dato scorgere nel provvedimento in questione l’individuazione dell’interesse pubblico rispetto al quale dette istanze sarebbero state reputate recessive.

5.4. Con il quarto motivo (paragrafo sub IIII) i ricorrenti censurano altre contraddizioni che affiorerebbero tra il contenuto della disposizione ampliativa del 12 luglio 2019 e l’impugnata disposizione Enac del 5 marzo 2021, assumendo che la prima è infatti esclusivamente riferita, nella sua forma e nei suoi contenuti, all’impiego del paracadute emisferico in ambito civile/sportivo. Ciò emerge in modo chiaro dalle premesse e dalla motivazione dell’atto, laddove si fa per l’appunto riferimento alla istanza dell’Unione Italiana Paracadutismo ed a «l’interesse all’effettuazione di lanci con l’utilizzo del paracadute emisferico manifestato da parte di numerosi appartenenti alla disciplina sportiva del paracadutismo».

Per i ricorrenti, “l’ENAC non ha inteso dunque introdurre una qualche nuova regolamentazione dell’impiego civile per finalità militari del paracadute de quo già lecito e mai fatto oggetto di provvedimenti dell’Ente in ragione della riconosciuta sua attrazione nell’alveo delle potestà regolatorie del Ministero della Difesa. Inoltre, pur volendo ammettere che la Disposizione prot. GENDISP-DG n.30-P del 12.7.2019 abbia effettivamente subordinato a nuove regole ed autorizzazioni tutta l’attività aviolancistica effettuata con paracadute emisferico da aerei civili, senza distinguere fra quella con finalità sportive e quella di interesse militare, nel momento in cui tale provvedimento è stato revocato, l’effetto che è scaturito dalla revoca non può che essere il ripristino della situazione antecedente alla sua adozione.”

Conclude dunque parte ricorrente che “se così è, allora non vi dovrebbe essere dubbio alcuno circa l’odierna piena legittimazione dell’ANPd’I alla effettuazione della sua attività civile di interesse militare con paracadute emisferico - tanto da velivolo civile, quanto da velivolo militare” (Ricorso, pag. 16).

6. Evidenzia il Collegio in punto fattuale e provvedimentale, che il provvedimento impugnato è costituito dalla disposizione ENAC –