N. 00038/2010 REG.SEN.

N. 00297/2001 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 297 del 2001, proposto da:
B V A, rappresentato e difeso dagli avv. C B, A M, con domicilio eletto presso Gabriele Dalla Santa in Venezia, San Marco, 4909;

contro

Ministero dell'Interno - (Rm), rappresentato e difeso dall'Avvocatura, domiciliata per legge in Venezia, San Marco, 63;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

VICE PREFETTO AGGIUNTO: INQUADRAMENTO - D.LVO 139/2000.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno - (Rm);

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2009 il dott. Vincenzo Antonio Borea e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente, già vice prefetto ispettore (direttore di divisione) del ruolo ad esaurimento con decorrenza 13 luglio 1980, e successivamente vice prefetto (ispettore generale) sempre del ruolo ad esaurimento con decorrenza 1 gennaio 1984, si duole, con l’atto introduttivo del gennaio 2001, del fatto che in sede di applicazione dell’art. 34 del D.L.vo n. 139/00, recante modalità di inquadramento del personale dell’amministrazione civile dell’Interno nelle qualifiche ivi previste, ne è stata disposta, con decreto 15 settembre 2000, la collocazione in ruolo come vice prefetto ispettore aggiunto (carriera direttiva ordinaria) anzichè come vice prefetto (carriera dirigenziale).

Con motivi aggiunti dapprima del novembre 2002 e, successivamente, del novembre 2003, il ricorrente contesta poi, in via consequenziale, i provvedimenti 19 aprile 2002 e 18 giugno 2003 concernenti il trattamento economico riconosciuto in conseguenza della qualifica attribuita in sede di inquadramento con il precedente decreto 15 settembre 2000.

Il Collegio ritiene che il ricorso meriti accoglimento.

E’ pacifico in causa, come si è visto sopra, che il ricorrente alla vigilia del disposto inquadramento ex art. 34 DL.vo n. 139/00 rivestiva la qualifica di vice prefetto del ruolo ad esaurimento, vale a dire della più elevata tra le qualifiche ad esaurimento in origine previste in forza della istituzione della dirigenza nelle Amministrazioni dello Stato con il DPR n. 748/72, corrispondente a quella di ispettore generale ad esaurimento, mentre a quella di vice prefetto ispettore corrisponde quella di direttore di divisione ad esaurimento

Ciò ricordato in fatto, va altresì precisato in diritto che l’origine dei ruoli ad esaurimento di cui al suddetto DPR n. 748/72 è dovuta al fatto che nella generalità delle amministrazioni statali i ruoli dirigenziali allora istituiti, nella duplice qualifica di dirigente superiore e primo dirigente (al vertice trovandosi naturalmente i dirigenti generali, nella specie i prefetti, dei quali qui non occorre occuparsi) avevano un organico complessivamente inferiore a quello del personale delle corrispondenti qualifiche sino a quel momento esistenti, rispettivamente di ispettore generale e di direttore di divisione, con la conseguenza che, una volta esaurito l’inquadramento di questi ultimi nei ruoli dirigenziali (art. 59), i funzionari non inquadrati, e cioè i direttori di divisione i quali, via via scorrendone le posizioni in ordine di anzianità, non trovarono posto nei suddetti ruoli dirigenziali, vennero a costituire i suddetti ruoli ad esaurimento (art.60), nella ratio legis concepito come una sorta di parcheggio provvisorio (cui peraltro rimaneva possibile l’accesso, per merito comparativo, a talune condizioni, al personale direttivo delle qualifiche inferiori, art. 65), in attesa di accedere, per un certo periodo e cioè fino al 30 giugno 1975, anche solo per inquadramento, alla dirigenza a mano a mano che se ne rendessero vacanti i posti.

Da quanto sopra risulta evidente che il legislatore del 1972 aveva configurato i ruoli ad esaurimento (che poi tanto ad esaurimento non erano, visto che se ne consentiva l’alimentazione dalle qualifiche inferiori, al pari dei ruoli cosiddetti normali, tanto è vero che solo negli anni successivi il ricorrente ha potuto accedervi) certamente come distinti rispetto ai ruoli dirigenziali, ma con altrettanta certezza ancor più distinti anche dai ruoli della ex carriera direttiva, composta ora, una volta decapitata della dirigenza, dai direttori di divisione aggiunti, dai direttori di sezione e dai consiglieri.

E’ infatti da precisare che i ruoli ad esaurimento, pur rimanendo in mezzo al guado, devono essere ritenuti più vicini alla sponda della dirigenza che non a quella delle sottostanti e ormai declassate qualifiche cosiddette direttive, ove si considerino da un lato il trattamento economico, e dall’altro, la posizione funzionale ed organizzativa, che il legislatore ha previsto per gli appartenenti ai medesimi.

Dal primo punto di vista, appare sintomatico il fatto che sin dall’origine il trattamento economico delle qualifiche ad esaurimento è stato rapportato direttamente a quello dei dirigenti, nella misura di quattro quinti (art. 61 DPR n. 748/72);
rapporto che poi si è fatto nel tempo ancora più stretto, visto che con l’art. 133 della L. n. 312/80 tale trattamento ha assunto come parametro non più il solo stipendio dei dirigenti, ma anche l’indennità di funzione (ciò che appare particolarmente significativo, come si dirà anche oltre), il tutto, rispetto ai primi dirigenti, nella misura del 95% per gli ispettori generali e dell’80% per i direttori di divisione e qualifiche equiparate.

Per quanto poi riguarda la posizione funzionale, oltre a quanto si è ora osservato in ordine all’inglobamento dell’indennità di funzione, in origine prevista per i soli dirigenti, nel trattamento economico, anche se solo in parte, nel trattamento degli appartenenti ai ruoli ad esaurimento, è da sottolineare che è stata la stessa Corte Costituzionale a rilevare la stretta vicinanza dei suddetti funzionari alla dirigenza così come configurata dallo stesso legislatore, laddove si è prevista in talune circostanze l’attribuzione della direzione di uffici dirigenziali (anche) a funzionari dei ruoli ad esaurimento (art. 17 L. n. 146/80;
art. 7 D.L. n. 688/82), il tutto a sottolineare la completa differenza dello status giuridico ed economico dei ruoli ad esaurimento rispetto a quello della nona qualifica funzionale (ex direttori di divisione aggiunti e direttori di sezione), così come prevista con il D.L. n. 9/86), con ciò giustificandosi ai sensi dell’art. 3 Cost. la previsione di misure privilegiate a favore degli appartenenti ai ruoli ad esaurimento per l’accesso alla dirigenza, anche dopo il venir meno (1 luglio 1975) del regime transitorio di accesso per solo inquadramento di cui all’art. 62 DPR n. 748/72 (così Corte Cost., sent. n. 228/97, con riguardo alle disposizioni di cui all’art. 20, comma 4, L. n. 408/90, che richiama l’art. 1 L. n. 301/84).

Così ricostruito il particolare status giuridico ed economico che è proprio degli appartenenti ai ruoli ad esaurimento originati dal DPR n. 748/72, e venendo all’esame della disciplina introdotta dal sopra ricordato art. 34 del DL.vo n. 139, appare in primo luogo certo che la disposizione in esame, laddove distingue tre livelli distinti di inquadramento: (lett. a), prefetti di prima classe e prefetti;
lett. b) viceprefetti e viceprefetti ispettori;
lett. c) viceprefetti ispettori aggiunti, in cui le lettere a) e b) concernono la dirigenza, suddivisa in due qualifiche, dirigenti generali e dirigenti, (quest’ultima qualifica riunendo, come già previsto sin dal D.L.vo 29/93, le originarie qualifiche di dirigente superiore e primo dirigente), salta, con la lett. c), direttamente al personale della carriera direttiva non dirigenziale, e quindi ignora completamente il pur sino ad ora esistente, anche se in via di estinzione, a quanto risulta, ruolo ad esaurimento.

Ricordato a questo punto che la ratio legis che ispira questa riforma, come si legge nell’art. 10, comma 1, lett. b) della legge delega n. 266/99, richiede al legislatore delegato una revisione delle qualifiche “mediante il massimo accorpamento possibile”, e cioè ovviamente una riduzione delle qualifiche preesistenti (donde, presumibilmente, ad opera del legislatore delegato, la disposta soppressione del ruolo ad esaurimento), si ritiene che ciò non significhi affatto, contrariamente a quanto ha inteso l’Amministrazione, che i funzionari già iscritti nel predetto ruolo, molti o pochi che siano, debbano necessariamente “essere soppressi” anch’essi e cioè subire un sicuro declassamento con l’essere improvvisamente equiparati ed accorpati ad un livello di qualifica (viceprefetti aggiunti e direttori di sezione) sicuramente inferiore.

E’ vero che il legislatore delegato sembra essersi dimenticato non tanto dell’esistenza del ruolo ad esaurimento, il quale, in una logica di semplificazione ed accorpamento, ben poteva essere soppresso, quanto piuttosto, e questo appare più grave, dei funzionari che a tale ruolo appartenevano: sennonché, tenuto conto che la norma di legge delegante si limita a prevedere un accorpamento delle qualifiche preesistenti, nell’intento sicuramente commendevole, come detto, di semplificare l’organizzazione del personale dell’Amministrazione dell’Interno, senza peraltro il minimo cenno ad una eventuale opportunità di sacrificare gli appartenenti al ruolo ad esaurimento, ne deriva che il testo della disposizione delegata, pur nel vuoto assoluto che la caratterizza sul punto, deve necessariamente essere interpretato, come giustamente osserva il ricorrente, nel senso costituzionalmente più in armonia con i principi di uguaglianza (che non solo vieta trattamenti diversi per situazioni uguali, ma vieta altresì trattamenti uguali per situazioni diverse), di tutela di posizioni consolidate e di buona organizzazione dei pubblici uffici.

Si vuol dire cioè che, in mancanza di una disposizione transitoria volta a definire in modo specifico il destino dei funzionari iscritti nel suddetto ruolo, dato quest’ultimo per condannato a morte, di fronte ad un vuoto normativo che comunque era ovviamente necessario riempire, l’Amministrazione, pur di tale necessità consapevole, avrebbe dovuto non già optare, in presenza di due soluzioni contrapposte, per la soluzione più penalizzante per il ricorrente, soluzione da ritenersi ingiustificata alla luce del principi costituzionali sopra visti, bensì, tenendo conto della indubbiamente maggior vicinanza alla dirigenza delle caratteristiche del ruolo ad esaurimento, nonché delle funzioni svolte dai soggetti in esso iscritti e delle relative retribuzioni (delle quali si è sottolineato il fatto che a partire dal 1980 ricomprendono anche l’indennità di funzione, che in origine era stata concepita come particolare corrispettivo delle responsabilità dirigenziali), avrebbe dovuto più adeguatamente collocare il ricorrente nel ruolo dei viceprefetti di cui alla lett. b) del comma 1 dell’art. 34 del D.L.vo n. 139/00.

In conclusione, risultando ovviamente in via derivata fondati anche i motivi aggiunti con i quali si contesta il trattamento economico riconosciuto sulla base della deteriore posizione riconosciuta nella riorganizzazione disposta in luogo di quello spettante alla posizione dirigenziale, il ricorso deve essere accolto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo