Pubblicato il 29/09/2023

N. 00444/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00181/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 181 del 2023, proposto da
A P, rappresentato e difeso dall’avvocato L G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Atri, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati S S D e S B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ufficio territoriale del Governo di Teramo, in persona del Prefetto in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui uffici in L’Aquila, via Buccio di Ranallo, complesso monumentale di San Domenico, è domiciliato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

P F, rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Ferretti e Francesco Camerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Pierfrancesco Macera, Danilo Di Ridolfo, Alessandra Giuliani, Ugo Giuliani, Giammarco Marcone, Gabriele Astolfi, Domenico Felicione, Mimma Centorame, Federica Rompicapo, Alfonso Di Basilico, Luigi Collevecchio, Antonia Motta, Gabriella Sacripante, Francesca Nardoni e Gabriella Liberatore, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

del verbale delle operazioni dell’Adunanza dei Presidenti delle Sezioni del 16 maggio 2023 e dei verbali dei seggi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 14 bis relativo alle elezioni del 14 e 15 maggio 2023 per il rinnovo del Consiglio comunale e l’elezione del Sindaco nel Comune di Atri.

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Atri, dell’Ufficio territoriale del Governo di Teramo e di P F;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 settembre 2023 la dott.ssa Rosanna Perilli;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Nei giorni 14 e 15 maggio 2023 si sono svolte ad Atri, comune della Provincia di Teramo con popolazione non superiore ai 15.000 abitanti, le votazioni per l’elezione del Sindaco e del Consiglio comunale, nell’ambito delle quali sono state presentate due liste ( Noi con voi per Atri ed Alleanza Civica ).

All’esito delle operazioni elettorali è stato proclamato eletto alla carica di Sindaco il candidato P F della lista Noi con voi per Atri, alla quale sono stati attribuiti 3099 voti validi ed 11 seggi nel Consiglio comunale;
alla lista di minoranza Alleanza Civica sono stati attribuiti 3088 voti validi e 5 seggi nel Consiglio comunale.

1.1. Con ricorso depositato in data 15 giugno 2023, A P, nella duplice qualità di cittadino elettore del Comune di Atri e di candidato non eletto alla carica di Sindaco, ha domandato, previo esperimento di una verificazione, l’annullamento del verbale di proclamazione degli eletti, redatto dall’Adunanza dei Presidenti delle Sezioni in data 16 maggio 2023, e dei verbali delle operazioni elettorali delle singole Sezioni.

Il ricorrente ha dedotto la mancata corrispondenza tra le schede autenticate e quelle utilizzate per il voto, in violazione dell’articolo 53 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, e la conseguente incertezza sul numero complessivo dei votanti, tale da compromettere la trasparenza e l’attendibilità delle operazioni elettorali nonché la genuinità del risultato finale.

Il ricorrente ha perciò domandato l’annullamento dell’intero procedimento elettorale, in vista della sua ripetizione.

1.2. Con decreto n. 154 del 16 giugno 2023 il Presidente del Tribunale ha fissato l’udienza di discussione della causa e ha ordinato al ricorrente di notificare alle parti interessate le copie del ricorso e del decreto di fissazione dell’udienza nonché di provvedere al loro deposito e al deposito degli atti e dei documenti del giudizio entro i termini all’uopo indicati.

1.3. Il ricorrente ha notificato i predetti atti al Comune di Atri, all’Ufficio territoriale del Governo di Teramo ed ai candidati eletti alle cariche di Sindaco e di Consigliere comunale, provvedendo al successivo deposito degli stessi e dei documenti.

1.4. Si è costituito in giudizio l’Ufficio territoriale del Governo di Teramo per eccepire il difetto di legittimazione passiva, deducendo che la Prefettura non è indicata dall’articolo 130, comma 3, del codice del processo amministrativo tra i destinatari della notificazione del ricorso.

1.5. Ha resistito al ricorso il Comune di Atri e ne ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità per mancata notificazione “al prof. Ferretti nella sua veste di candidato Sindaco eletto” ed ai candidati non eletti della lista vincitrice, i quali “comunque possono anelare, nel corso del quinquennio, a diventare consiglieri per surroga”.

1.6. Si è costituito in giudizio il controinteressato P F, proclamato eletto alla carica di Sindaco, il quale ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso, in quanto non espressamente proposto nei suoi confronti, e ne ha invocato il rigetto, siccome infondato.

1.7. In data 4 settembre 2023 il ricorrente ha depositato una memoria difensiva, della quale il Comune di Atri, con note difensive depositate in data 8 settembre 2023, ha chiesto lo stralcio, siccome irritualmente prodotta.

1.8. Alla pubblica udienza del 20 settembre 2023 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

1.9. In data 21 settembre 2023 è stato pubblicato il dispositivo della sentenza, ai sensi dell’articolo 130, comma 7, del codice del processo amministrativo.

2. Il Collegio deve innanzitutto disporre, come richiesto dal Comune di Atri, lo stralcio dal presente giudizio della memoria difensiva depositata dal ricorrente in data 4 settembre 2023, la quale non sarà tenuta in considerazione ai fini del decidere.

Le peculiari esigenze di snellezza, semplificazione e celerità che connotano il rito elettorale disciplinato dall’articolo 130 del codice del processo amministrativo giustificano l’apposizione di uno sbarramento temporale al contraddittorio scritto, onerando le parti di svolgere tutte le difese scritte nell’ambito del ricorso o delle controdeduzioni.

Tale limitazione non comprime l’effettività della tutela, la quale è garantita, per tutte le parti del giudizio, dal contraddittorio orale nell’udienza di discussione, nel corso della quale possono essere sentite le parti presenti, e, per il solo ricorrente, dall’attenuazione dell’onere di specificità dei motivi di ricorso.

3. L’eccezione preliminare di difetto di legittimazione passiva, proposta dalla Prefettura di Teramo nelle controdeduzioni tempestivamente depositate in data 3 luglio 2023, è fondata.

A differenza che nel rito elettorale disciplinato dall’articolo 129 del codice del processo amministrativo, volto a censurare gli atti di esclusione dal procedimento preparatorio, nel rito elettorale disciplinato dall’articolo 130 del codice del processo amministrativo, volto a censurare l’atto di proclamazione degli eletti e gli atti ad esso presupposti, non è previsto che il ricorso debba essere notificato alla Prefettura.

Tale omissione è coerente con il principio per cui la legittimazione passiva deve essere riconosciuta esclusivamente in capo ai soggetti titolari di un interesse alla conservazione degli atti impugnati, suscettibile di essere pregiudicato dalla loro modificazione, quali l’ente al quale è imputato il risultato elettorale ed i candidati proclamati eletti alle cariche di Sindaco e di Consigliere comunale.

Ai sensi dell’articolo 66, comma sesto, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali , uno dei due esemplari in cui è redatto il verbale di proclamazione degli eletti “viene subito rimesso al Prefetto”, unitamente ai verbali di tutte le sezioni ed ai plichi contenenti le schede valide, affinché possa essere garantita la regolarità e l’uniformità dello svolgimento delle operazioni elettorali.

In base al criterio dell’imputazione del risultato elettorale, il Prefetto non è pertanto titolare di un interesse oppositivo alla conservazione dello stesso, rispetto al quale assume una posizione di neutralità (Consiglio di Stato, sezione V, 6 novembre 2015, n. 5069;
18 gennaio 2013, n. 278).

Deve essere dunque dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell’Ufficio territoriale del Governo di Teramo.

4. Deve essere invece respinta l’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso, proposta dal Comune di Atri e da P F nelle rispettive controdeduzioni, anch’esse tempestivamente depositate in data 7 luglio 2023 e 11 luglio 2023.

4.1. Ai fini del giudizio di ammissibilità, il ricorso risulta correttamente notificato, in osservanza dell’articolo 130, comma 3, del codice del processo amministrativo, sia al Comune di Atri che ad almeno uno dei controinteressati, individuati dal ricorrente in tutti i candidati eletti.

L’articolo 130, comma 3, del codice del processo amministrativo individua come controinteressati “i candidati della cui elezione si discute”, i quali vantano un interesse concreto ed attuale alla conservazione degli effetti costitutivi del loro status , spiegati dall’atto di proclamazione degli eletti.

4.2. L’interesse dei candidati non eletti a subentrare nella carica di Consigliere comunale per surroga è invece un interesse indiretto ed eventuale, condizionato alla verificazione dell’evento delle dimissioni di un consigliere in carica, che non si sostanzia in un interesse giuridicamente apprezzabile.

4.3. Ai fini del giudizio di ammissibilità del ricorso non rileva neppure la mancata espressa attribuzione della qualità di controinteressato al candidato P F, come pure dallo stesso eccepito nelle controdeduzioni depositate in data 11 luglio 2023.

4.4. Il rito speciale di cui all’articolo 130 del codice del processo amministrativo, derogando alla regola ordinaria posta dall’articolo 45, comma 1, per cui il ricorso deve essere prima notificato alle parti e poi depositato presso la segreteria del Tribunale, rimette al ricorrente l’individuazione dei destinatari della notificazione del ricorso solo in un momento successivo al deposito dello stesso e all’adozione del decreto di fissazione dell’udienza.

Il ricorrente ha perciò correttamente individuato, mediante la notificazione del ricorso e del decreto presidenziale, i controinteressati, ossia “i candidati della cui elezione si discute”.

5. Con un unico motivo il ricorrente ha contestato una serie di omissioni e di irregolarità nella verbalizzazione delle operazioni elettorali, le quali, ove considerate nella loro globalità, ne rivelerebbero la sostanziale inattendibilità per mancanza di trasparenza e comprometterebbero la genuinità del risultato finale.

5.1. Le contestate omissioni ed irregolarità possono essere tutte ricomprese nell’ambito delle seguenti fattispecie astratte:

a) omessa verbalizzazione dei motivi di nullità delle schede considerate nulle (Sezione n. 2);

b) mancata corrispondenza tra il numero delle schede autenticate ed il numero degli elettori assegnati per il voto alla sezione o degli elettori che hanno votato (Sezioni n. 1, n. 2, n. 5, n. 7 e n. 8);

c) discrasia tra i dati riportati nella verbalizzazione delle operazioni elettorali e i dati riportati nel riepilogo dello scrutinio elettorale (Sezione n. 6);

d) mancata corrispondenza tra il numero delle schede scrutinate e il numero dei votanti (Sezioni n. 8 e n. 13).

5.2. Il procedimento elettorale è governato dal principio di strumentalità delle forme, corollario dei principi di conservazione delle operazioni elettorali e del favor per la stabilità del risultato elettorale.

Il principio di strumentalità delle forme comporta che, ove la legge non disponga espressamente la nullità delle operazioni elettorali per violazione delle specifiche norme che ne disciplinano lo svolgimento (una fattispecie di nullità testuale è contenuta nell’articolo 51, comma quarto, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570), solo le irregolarità che precludono il raggiungimento dello scopo - che è quello di assicurare che le operazioni elettorali si svolgano nel rispetto della trasparenza e della libertà di espressione del voto - determinano l’annullamento delle operazioni elettorali e la loro rinnovazione.

Al contrario, le violazioni delle regole procedimentali che non abbiano alterato l’effettiva volontà degli elettori e l’attendibilità del risultato elettorale devono qualificarsi come irregolarità formali, prive di effetti invalidanti (Consiglio di Stato, sezione II, 20 luglio 2023, n. 7128;
sezione III, 17 agosto 2020, n. 5051).

5.3. In applicazione del principio di strumentalità delle forme, il Collegio ritiene che le censure specificate nell’unico motivo di ricorso sono tutte infondate.

6. L’omessa indicazione nel processo verbale dei motivi di nullità delle schede dichiarate nulle non è contemplata quale causa di nullità delle operazioni elettorali dagli articoli 53, 54 e 69 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (fattispecie sub a).

Pertanto, in assenza di contestazioni relative al numero delle schede dichiarate nulle, riportato nel paragrafo 25 del verbale delle operazioni dell’ufficio elettorale della Sezione n. 2, ovvero alla sussistenza delle specifiche cause di nullità delle schede, l’omessa ripartizione del numero delle schede nulle nei sottoinsiemi riportati nel prospetto deve essere qualificata come irregolarità formale, inidonea a determinare l’alterazione del risultato elettorale.

7. Neppure la mancata corrispondenza tra il numero delle schede autenticate e il numero degli elettori assegnati per il voto alla sezione (fattispecie sub b) è contemplata quale causa di nullità del procedimento elettorale, atteso che l’articolo 53 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, si limita a fissare la cronologia dell’esecuzione delle operazioni elettorali nonché la verbalizzazione del compimento e del risultato di ciascuna di esse.

L’articolo 47, comma quarto, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, dispone che il presidente della sezione elettorale “apre il pacco delle schede e ne distribuisce agli scrutatori un numero corrispondente a quello degli elettori iscritti nella sezione.”

La ratio di detta norma è quella di evitare, in una prospettiva di prevenzione delle frodi elettorali, che venga autenticato un numero di schede sovrabbondante rispetto al numero degli elettori assegnati alla sezione per il voto.

La norma non prevede l’invalidità delle operazioni elettorali nel caso in cui risulti autenticato un numero di schede differente rispetto a quello degli elettori assegnati per il voto alla sezione.

La norma non vieta tuttavia all’ufficio elettorale di autenticare tutte le schede consegnate alla sezione, un numero di schede superiore ovvero un numero di schede inferiore rispetto al numero degli elettori assegnati alla sezione (Consiglio di Stato, sezione V, 17 marzo 2015, n. 1374) né gli preclude la possibilità di autenticare, in un secondo momento, un numero di schede ulteriori rispetto a quelle inizialmente autenticate, ove se ne ravvisi la necessità (come avviene, ad esempio, nell’ipotesi del deterioramento di una scheda autenticata e di contestuale sostituzione della stessa con una nuova scheda autenticata).

Il dato rivelatore della correttezza dello svolgimento delle operazioni elettorali non risiede dunque nella corrispondenza tra il numero delle schede autenticate ed il numero degli elettori assegnati per il voto alla sezione ma deve rinvenirsi, da un lato, nella corrispondenza tra il numero delle schede autenticate utilizzate per il voto ed il numero delle schede scrutinate, dall’altro lato, nella corrispondenza tra il numero delle schede consegnate e la somma delle schede non utilizzate - siano esse autenticate o non autenticate - e delle schede utilizzate per il voto.

Le operazioni elettorali risultano insomma prive di vizi invalidanti ove, pur in presenza di errori ed omissioni nella verbalizzazione del numero delle schede autenticate (utilizzate o non utilizzate), il numero delle schede complessive corrisponda alla somma delle schede autenticate utilizzate dagli elettori e di quelle non utilizzate, autenticate o non autenticate (Consiglio di Stato, sezione V, 25 gennaio 2016, n. 245).

La mancata o l’erronea verbalizzazione delle schede non è dunque, da sola, sufficiente a giustificare l’annullamento delle operazioni elettorali.

Spetta pertanto al ricorrente l’onere di fornire almeno un principio di prova in ordine all’impossibilità di accertare, dalla valutazione incrociata di tutti i dati contenuti nel verbale, la corrispondenza tra il numero delle schede autenticate e la somma delle schede autenticate utilizzate per il voto e di quelle autenticate non utilizzate (Consiglio di Stato, sezione III, 19 dicembre 2017, n. 5959).

Il principio di attenuazione dell’onere di specificità dei motivi di ricorso è infatti rivolto a compensare la posizione di asimmetria informativa del ricorrente e la difficoltà che il medesimo incontra, entro il ristretto arco temporale previsto per il deposito del ricorso, nella complessa disamina del materiale elettorale;
esso tuttavia non si spinge sino a consentire al ricorrente di censurare, in via meramente ipotetica, la trasparenza e l’attendibilità del risultato elettorale e non lo esonera dall’onere minimo di allegare le concrete circostanze fattuali, dalle quali desumere la natura invalidante del vizio (Consiglio di Stato, sezione V, 13 aprile 2016, n. 1477).

7.1. Dal processo verbale delle operazioni elettorali della Sezione n. 1 non si evince alcuna irregolarità relativa all’autenticazione delle schede.

Nella Sezione n. 1 risultano autenticate 1168 schede, pari al numero degli elettori assegnati alla sezione per il voto, composto di 1153 elettori iscritti nelle liste di sezione (paragrafo 5 del verbale delle operazioni dell’ufficio elettorale di sezione) e di 15 elettori ricoverati nella Casa di riposo S. Rita (paragrafo 19), per i quali è stato richiesto l’allestimento di una sezione distaccata per la raccolta del voto nella giornata del 14 maggio 2023 (documento n. 5 dell’indice del Comune di Atri).

La circostanza che nella sezione distaccata sono state utilizzate per il voto solo 13 delle 20 schede autenticate che il Presidente recava con sé (paragrafi 3 e 11 del verbale delle operazioni dell’ufficio elettorale distaccato) prova solo che - come normalmente accade – ha votato un numero di elettori inferiore al numero di quelli assegnati alla sezione ma non - come dedotto dal ricorrente - che è stato autenticato un numero di schede eccedente il numero degli elettori assegnati.

7.2. Nella Sezione n. 2 il ricorrente deduce che sarebbe stata autenticata una scheda in più rispetto al numero degli elettori assegnati per il voto, poiché non si è tenuto conto di un elettore, iscritto nelle liste della sezione, ma ammesso a votare nella sezione 14 bis (paragrafo 5 del verbale dell’ufficio elettorale della Sezione n. 2), costituita presso l’Ospedale civile San Liberatore.

La circostanza che il voto di detto elettore sia stato raccolto presso la Sezione 14 bis è incontestata tra le parti e non è smentita dal processo verbale delle operazioni del seggio speciale (paragrafo 12 del verbale dell’ufficio elettorale della Sezione n. 14 bis).

L’autenticazione di un numero di schede sovrabbondante rispetto al numero degli elettori assegnati alla sezione, il quale non corrisponde necessariamente al numero degli elettori iscritti nelle liste della sezione, non è da sola sufficiente a provare il potenziale utilizzo fraudolento della scheda, nel caso in cui la stessa risulti pacificamente inutilizzata per il voto.

Nel caso di specie, il mancato utilizzo della scheda autenticata sovrabbondante risulta dalla esattezza del risultato dell’operazione matematica di sottrazione dal numero delle schede autenticate (non rispondente al numero degli elettori assegnati alla sezione) del numero dei votanti (incontestato).

Il mancato utilizzo della scheda erroneamente autenticata ne esclude dunque un possibile utilizzo fraudolento.

In ogni caso, dal verbale della Sezione n. 2, risulta che:

a) il numero delle schede autenticate utilizzate per il voto, determinato sottraendo alle 1132 schede autenticate le 395 schede autenticate non utilizzate per il voto (paragrafi n. 5 e n. 20), corrisponde al numero delle schede scrutinate e dei votanti, pari a 737 (paragrafi 17 e 29);

b) il numero delle schede autenticate non utilizzate per il voto, pari a 395, corrisponde al numero degli elettori che non hanno votato (paragrafo 20);

c) il numero complessivo delle schede non utilizzate per il voto, autenticate (395) e non autenticate (43), pari a 438, corrisponde alla differenza tra le schede consegnate alla sezione, pari a 1175 (paragrafo 3) e le schede autenticate utilizzate per il voto, pari a 737 (paragrafo 30).

7.3. Anche nella Sezione n. 5 il ricorrente deduce l’autenticazione di una scheda in eccesso rispetto al numero delle schede verbalizzate come autenticate e non utilizzate.

La mancata verbalizzazione di una scheda autenticata e non utilizzata, come già evidenziato nel paragrafo 7, non è tuttavia idonea a dimostrare l’utilizzo fraudolento della stessa.

Risulta infatti dal verbale che la scheda autenticata in numero eccedente è stata consegnata ad un’elettrice in sostituzione della scheda autenticata, originariamente consegnatale e deteriorata per negligenza della stessa.

La scheda deteriorata è stata restituita dall’elettrice al seggio ed è stata sostituita con una scheda, prelevata dal pacco delle schede non autenticate consegnate alla sezione ed immediatamente autenticata (paragrafi 14 e 19 del verbale dell’ufficio elettorale della Sezione n. 5).

Il numero delle schede autenticate non utilizzate per la votazione è rimasto dunque sostanzialmente invariato e, come riportato al paragrafo 20 del verbale, esso corrisponde al numero degli elettori che non hanno votato.

Non risultano pertanto sospettate di utilizzo fraudolento né la scheda deteriorata, immediatamente riposta dal Presidente in apposita busta (paragrafo 32), né la scheda autenticata in sostituzione di quella deteriorata, in quanto calcolata tra le schede autenticate ed utilizzate.

In ogni caso, anche dal verbale della Sezione n. 5 si evince che:

a) il numero delle schede autenticate utilizzate per il voto, determinato sottraendo alle 872 schede autenticate le 273 schede autenticate non utilizzate per il voto (paragrafi 5 e 20), corrisponde al numero delle schede scrutinate e dei votanti, pari a 599 (paragrafi 17 e 29);

b) il numero delle schede autenticate non utilizzate per il voto, pari a 273, corrisponde al numero degli elettori che non hanno votato (paragrafo 20), determinato sottraendo al numero degli elettori assegnati alla sezione, pari a 872, il numero degli elettori che hanno votato, pari a 599 (paragrafi 5 e 17);

c) il numero complessivo delle schede non utilizzate per il voto, autenticate (273) e non autenticate (33), pari a 306, corrisponde alla differenza tra le schede consegnate alla sezione, pari a 905 (paragrafo 3) e le schede autenticate utilizzate per il voto, pari a 599 (paragrafo 30).

7.4. Analogo episodio risulta essersi verificato nella Sezione n.