Pubblicato il 12/07/2022

N. 09562/2022 REG.PROV.COLL.

N. 13263/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13263 del 2021, proposto da
Università Telematica E-Campus, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati P C, C A M, G V, A T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio G V in Roma, piazza di Spagna, n. 15;

contro

Ministero dell'Università e della Ricerca, Anvur - Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca, Università degli Studi Roma La Sapienza, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Saint Camillus International University Of Health Sciences, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Botto, Giacomo Testa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alessandro Botto in Roma, via di San Nicola Da Tolentino, 67;

per l'annullamento

- del Decreto del Ministero dell’Università e della Ricerca del 14 ottobre 2021, n. 1154, avente per oggetto «decreto autovalutazione, valutazione e accreditamento iniziale e periodico delle sedi e dei corsi di studio», nella parte in cui definisce i nuovi requisiti di docenza dei corsi a distanza ai fini dell’accreditamento – iniziale e periodico – dei medesimi corsi e delle sedi, nonché il relativo regime giuridico;

- di tutti gli atti presupposti e connessi, ancorché non conosciuti o non ritualmente partecipati, ivi inclusi, ove occorrer possa, il D.M. 25 marzo 2021, n. 289 (recante “Linee generali d’indirizzo della programmazione 2021-2023”), la Delibera dell’A.N.V.U.R. n. 166 del 27 luglio 2021 (recante “proposta di revisione del decreto ministeriale n. 6 del 7 gennaio 2019”) e il D.D. 22 novembre 2021, n. 2711.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Università e della Ricerca, di Anvur - Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca, dell’Università degli Studi Roma La Sapienza e della Saint Camillus International University Of Health Sciences;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 aprile 2022 il dott. Angelo Maria Testini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ritualmente proposto, l’Università Telematica E-Campus ha impugnato il Decreto del Ministero dell’Università e della Ricerca n. 1154 del 14 ottobre 2021, recante la disciplina di “autovalutazione, valutazione, accreditamento iniziale e periodico delle sedi e dei corsi di studio”.

2. Per quanto di specifico interesse nel presente giudizio, con il decreto impugnato il Ministero ha provveduto all’aggiornamento triennale dei criteri di accreditamento periodico dei corsi di studio, prevedendo standard maggiormente restrittivi rispetto a quanto stabilito dal precedente d.m. 6/2019.

3. Segnatamente, quest’ultimo aveva previsto, per le sole telematiche, un moltiplicatore per il calcolo della numerosità massima di studenti da considerare ai fini del computo del numero minimo di docenti necessario per il rispetto dei requisiti di docenza, stabilendo altresì, per tutti gli atenei, che, in caso di superamento delle numerosità massime indicate nell’allegato D del medesimo decreto, il numero di docenti di riferimento - comprendente anche i docenti a contratto ex art. 23 della legge 30 dicembre 2010, n. 240 - e quello delle figure specialistiche aggiuntive, sarebbe stato incrementato in misura proporzionale al superamento delle soglie secondo un’apposita formula, mantenendo la quota minima prevista per i professori a tempo indeterminato nell’ambito dei docenti di riferimento.

4. Il nuovo decreto, oggetto del presente giudizio, adottato previa formulazione della proposta di revisione del DM 6/2019 da parte dell’ANVUR (con delibera n. 166 del 29 luglio 2021), ha invece eliminato il suddetto moltiplicatore e previsto, al contempo, un proporzionale aumento del numero dei professori a tempo indeterminato per il caso di superamento della numerosità massima degli studenti, “stravolgendo in maniera aberrante, senza che ciò fosse minimamente prevedibile, le regole di un sistema in base al quale le Università telematiche, ivi inclusa la ricorrente, avevano strutturato numerosi corsi di studio e conseguito l’accreditamento per la loro attivazione”.

5. L’impugnativa è affidata ai seguenti motivi:

I. VIOLAZIONE DELL’ART. 26, CO. 5 L. N. 289/2002, DELL’ART. 1, CO. 148 DL N. 262/2006 E DELL’ART. 17 DELLA LEGGE N. 400/1988. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI UGUAGLIANZA, PARITÀ DI TRATTAMENTO, IMPARZIALITÀ, EFFICIENZA ED ECONOMICITÀ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. VIOLAZIONE ART. 3 LEGGE N. 241/1990 E DIFETTO DI MOTIVAZIONE;

II. IN VIA SUBORDINATA RISPETTO AL MOTIVO CHE PRECEDE. VIOLAZIONE DELL’ART. 19, CO. 2 DL N. 76/2020 E DELL’ART. 8, COMMA 2 BIS, DEL D.LGS. N. 19/2012. VIOLAZIONE DELL’ART. 97 DELLA COSTITUZIONE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI EFFICIENZA DELL’ORGANIZZAZIONE E DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETÀ;

III. VIOLAZIONE ARTT. 5, 6 E 9 DEL D.LGS. N. 19/2012. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, PER TRAVISAMENTO DEI FATTI, PER INGIUSTIZIA MANIFESTA. SVIAMENTO DI POTERE.VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 33, 34 E 41 COST. VIOLAZIONE ART. 7 LEGGE N. 241/1990. VIOLAZIONE ART. 3 LEGGE N. 241/1990 E DIFETTO DI MOTIVAZIONE;

IV. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, DI PARITÀ DI TRATTAMENTO, D’IMPARZIALITÀ, DI EGUAGLIANZA, DI PROPORZIONALITÀ, DI RAGIONEVOLEZZA E DI ILLOGICITÀ. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E TRAVISAMENTO DEI FATTI;

V. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI CERTEZZA DEL DIRITTO E DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO;

VI. VIOLAZIONE DELLA RISOLUZIONE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DELL’ISTRUZIONE DELL’UNIONE EUROPEA DEL 24 MAGGIO 2000 E 28 MARZO 2001, C.D. PIANO D’AZIONE E-LEARNING, NONCHÉ DELLA DECISIONE N. 2318/2003/CE DEL 5 DICEMBRE 2003 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO. VIOLAZIONE DEGLI ART. 49, 56 E 288 TFUE E DELL’ART. 117 COST.

5.1. In sintesi, secondo l’assunto della ricorrente il DM sarebbe illegittimo, dal punto di vista formale e procedimentale, in quanto l’Amministrazione avrebbe dovuto provvedere mediante regolamento ex art. 17 l. 400/1988, coinvolgendo nell’istruttoria le Università telematiche, e, nella sostanza, per aver eliminato la “giusta differenziazione” tra università telematiche e convenzionali quanto al possesso dei requisiti di docenza, essendo stato ingiustificatamente aumentato il numero di docenti a tempo indeterminato. Vi sarebbe inoltre una contraddittorietà rispetto alle determinazioni precedentemente assunte dal Ministero in ordine al diverso regime delle telematiche, nonché violazione di legge per aver disatteso la previsione dell’art. 25, comma 6, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 e dell’art. 2, comma 148, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, come convertito, di introdurre una fonte regolamentare per la disciplina specifica dell’accreditamento dei soli corsi a distanza.

Per effetto del nuovo decreto, le telematiche si troverebbero ora in una condizione sperequata rispetto alle convenzionali in ragione del fatto che la numerosità degli studenti è calcolata sugli iscritti “per la prima volta nel corso” e non sugli iscritti al primo anno, come previsto per gli altri atenei.

Inoltre, con riferimento alle tipologie di docenti di riferimento, il nuovo DM modificherebbe radicalmente la previgente disciplina prevedendo limitazioni all’utilizzo dei docenti in convenzione e a contratto, di cui agli artt. 6, comma 11, e 23 della legge n. 240/2010.

La nuova determinazione dei requisiti di docenza sarebbe quindi contraria a ogni criterio di efficienza ed efficacia, a nulla giovando l’aumento del numero di docenti, con eccessiva parcellizzazione delle attività didattiche, e in violazione del criterio di “sostenibilità economico-finanziaria”, di cui non si sarebbe in concreto tenuto conto.

6. Il Ministero si è costituito in giudizio resistendo al ricorso avversario, con deposito di relazioni difensive e documentazione del MUR e dell’ANVUR.

7. A seguito del rigetto dell’istanza cautelare proposta dalla ricorrente, all’esito dell’udienza pubblica del 27 aprile 2022 la causa è stata trattenuta in decisone.

8. Tanto premesso in fatto, il ricorso non merita accoglimento.

9. Ad avviso del Collegio, giova preliminarmente effettuare una ricostruzione della normativa di riferimento.

9.1. L’istituzione delle università telematiche, quale la ricorrente, è stata consentita dall’art. 26, comma 5, della legge n. 289/2002, che, nel demandare ad un decreto interministeriale la definizione dei criteri e delle procedure di accreditamento dei corsi universitari a distanza e delle istituzioni universitarie abilitate a rilasciare titoli accademici, si limitava a stabilire che ai fini dell’acquisizione dell’autorizzazione al rilascio dei titoli accademici, le università dovessero disporre di adeguate risorse organizzative e gestionali ivi indicate.

9.2. Il successivo decreto interministeriale 17 aprile 2003 (cd. S M), recante “Criteri e procedure di accreditamento dei corsi di studio a