TAR Venezia, sez. III, sentenza 2024-06-27, n. 202401614

Pubblicato il 27/06/2024

N. 01614/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00162/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 162 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Anaao-Assomed Associazione Sindacale Medici Dirigenti del Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore , e dott. A B, rappresentati e difesi dall'avvocato F P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Padova, via G. Berchet, 11;

contro

Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati C D, G Q e C Z, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Università degli Studi di Padova, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati C C, M S, R T e S V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento:

quanto al ricorso introduttivo,

- della deliberazione del Consiglio regionale del Veneto n. 151 del 14.11.2017 (pubblicata sul B.U.R. n. 119 del 12.12.2017) avente ad oggetto: “Protocollo di intesa tra la Regione Veneto e l’Università degli Studi di Padova disciplinante l’apporto della Scuola di Medicina e Chirurgia dell’Università degli Studi di Padova alle attività assistenziali del Servizio sanitario regionale”;

- di ogni altro atto o provvedimento connesso per presupposizione e/o consequenzialità;

quanto ai motivi aggiunti,

- della deliberazione della Giunta Regionale del Veneto n. 441 del 7.4.2020 avente ad oggetto “Atto d’intesa tra il Presidente della Giunta regionale del Veneto e il Rettore dell’Università degli Studi di Padova per l’individuazione delle unità operative complesse a direzione universitaria dell’Azienda Ospedale Università di Padova, dell’Istituto Oncologico Veneto – IRCCS di altre Aziende Ulss” (pubblicata sul B.U.R. n. 53 del 21.4.2020);

- dell’Allegato A alla DGR n. 441 del 7.4.2020 avente a oggetto “Atto d’intesa tra la Regione del Veneto e l’Università degli Studi di Padova per l’individuazione delle apicalità a direzione universitaria”;

- di ogni altro atto o provvedimento connesso per presupposizione e/o consequenzialità, tra i quali: la nota prot. 13981 del 13.1.2020 trasmessa al Rettore dell’Università degli Studi di Padova recante proposta di apicalità a direzione universitari; la nota prot. 81461 del 20.2.2020, con la quale il Rettore dell’Università degli Studi di Padova (a riscontro della nota prot. 13981 del 13.1.2020) ha inviato la proposta in merito formulata per l'Azienda Ospedale-Università di Padova, l'Istituto Oncologico Veneto e le altre aziende ULSS presso le quali viene prestata attività assistenziale in convenzione da parte dei professionisti della stessa Università;

- nonché quale atto presupposto della deliberazione del Consiglio regionale del Veneto n. 151 del 14.11.2017 già impugnata con il ricorso introduttivo.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Veneto e dell’Università degli Studi di Padova;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 giugno 2024 il dott. M P e preso atto delle istanze di passaggio in decisione senza discussione formulate dalle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la delibera n. 151 del 14.11.2017 (pubblicata sul B.U.R. n. 119 del 12.12.2017) il Consiglio regionale del Veneto ha approvato il protocollo di intesa tra la Regione Veneto e l’Università degli Studi di Padova disciplinante l’apporto della Scuola di Medicina e Chirurgia dell’Università degli Studi di Padova alle attività assistenziali del Servizio sanitario regionale, autorizzando il Presidente della Giunta Regionale a sottoscrivere tale protocollo.

2. Con il ricorso introduttivo (notificato in data 9.2.2018 e depositato in pari data) i ricorrenti indicati in epigrafe, pur “ riconoscendo la natura non immediatamente lesiva di tale provvedimento ” lo hanno comunque impugnato entro il termine decadenziale “ in ossequio al pronunciamento di codesto stesso On.le T.A.R. che già in passato si è espresso sul punto fulminando la mancata impugnazione del protocollo d’intesa “a monte” tra Regione e Università quale parametro di verifica della legittimità degli atti attuativi con specifico riguardo al vizio di carenza di motivazione ” (v. pag. 2 del ricorso introduttivo).

Premessa l’affermazione da parte dei ricorrenti della giurisdizione del giudice amministrativo e della legittimazione e dell’interesse ad agire in capo all’associazione ricorrente, i ricorrenti hanno censurato l’impugnata delibera per i seguenti motivi (di seguito rinumerati da questo Collegio per maggiore chiarezza espositiva):

I) “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, comma 2 lett. d) e 2, commi 1 e 4, del d.lgs. n. 517/1999. Eccesso di potere nelle figure sintomatiche della carenza di motivazione e di istruttoria. Violazione dell’art. 97 della Costituzione e dell’art. 15, comma 7-bis, lett. a) e b) del d.lgs. n. 502/1992 e ss.mm.ii. Violazione dei principi di imparzialità, pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa ”;

premesso il richiamo alla disciplina di cui agli artt. 1 e 2 del D. Lgs. 517/1999 in tema di rapporti tra S.S.N. ed università, dalla stessa discenderebbe la regola per cui la compenetrazione tra attività didattica e di ricerca, da un lato, ed attività assistenziale, dall’altro, si svolgerebbe, di norma, nell’ambito delle aziende ospedaliero-universitarie;

l’eccezione sarebbe rappresentata dall’ipotesi in cui nell’azienda di riferimento non siano disponibili specifiche strutture essenziali per l’attività didattica, ipotesi nella quale è previsto (dall’ultimo periodo del comma 4 dell’art. 2 del D. Lgs. 517/1999) che l’università concordi con la Regione, nell’ambito dei protocolli di intesa, l’utilizzazione di altre strutture pubbliche;

il riferimento alle strutture essenziali evidenzierebbe la volontà del legislatore di circoscrivere in un ambito preciso e ristretto la possibilità che dette attività siano estese al di fuori delle aziende universitarie di riferimento, vale a dire quello in cui non siano disponibili specifiche strutture idonee alla sola attività didattica e non anche all’attività di ricerca;

la ratio andrebbe ravvisata nell’evitare invasione di campo da parte del personale universitario ai danni del personale dirigente operante nel S.S.R.;

vale a dire che l’individuazione di altre sedi formative presso strutture ospedaliere e territoriali di aziende sanitarie diverse dall’azienda universitaria di riferimento, dovrebbe rispondere a motivate esigenze reali, di stretta necessità, specificamente individuate nel protocollo d’intesa tra le regioni e le università;

sarebbe censurabile il comma 2 dell’art. 2 del protocollo impugnato per violazione della lettera d) del comma 2 dell’art. 1 e del comma 1 dell’art. 2 del D. Lgs. 517/1999 a causa: della sua genericità e per rimettere tale disposizione ai soggetti pubblici coinvolti nel procedimento decisionale assoluta libertà/arbitrio nell’individuazione di ulteriori strutture sanitarie (anche presso le aziende sanitarie regionali) ove compenetrare le funzioni istituzionali dell’università con quelle assistenziali; della mancata previsione della necessità di porre in essere un’approfondita istruttoria per verificare l’indisponibilità di specifiche strutture essenziali presso l’Azienda di riferimento al fine di giustificare il ricorso ad altre strutture del servizio sanitario regionale, ricorso che dovrebbe invece costituire un’eccezione;

in base al combinato disposto delle suddette disposizioni il protocollo d’intesa Regione – Università avrebbe dovuto indicare specificamente le strutture complesse che saranno oggetto di clinicizzazione o, quantomeno, i parametri di principio attraverso cui le medesime strutture possano essere in concreto determinate;

l’impugnata delibera regionale sarebbe tale da consentire il fenomeno della c.d. clinicizzazione ad personam , vale a dire “ l’imposizione di un cattedratico o di un ricercatore universitario al vertice di strutture sanitarie ospedaliere senza che a tal fine regione e università siano chiamate a giustificare e comprovare la sussistenza dei requisiti di “indispensabilità” e di “essenzialità” ai fini dell’attività didattica che la fonte normativa gerarchicamente superiore imporrebbe ” (v. pag. 9 del ricorso introduttivo);

tali prassi creerebbe una sperequazione a favore del personale docente, il quale una volta acquisito lo status di direttore di una divisione o di un servizio ospedialiero potrebbe rimanere ivi preposto alle funzioni di direzione, senza la necessità di superare alcun concorso ed a detrimento dei medici operanti in ambito ospedaliero (che vedrebbero frustate le loro aspettative di conseguire le funzioni apicali);

peraltro, la regola generale di cui al comma 1 dell’articolo 1 del D. Lgs. 517/1999 sarebbe volta ad evitare che possa essere facilmente eluso il principio costituzionale dell’accesso agli impieghi nella pubblica amministrazione mediante concorso;

la direzione dei servizi sanitari comuni dovrebbe essere affidata esclusivamente a personale selezionato preventivamente per effetto del superamento dell’apposita procedura concorsuale regolata dall’art. 15, comma 7-bis, del D. Lgs. 502/1992;

pertanto la delibera impugnata e l’allegato protocollo sarebbero illegittimi anche nella parte in cui attribuiscono alle amministrazioni resistenti il potere di conferire la direzione di strutture complesse ospedaliere al personale universitario in violazione della procedura concorsuale e dei conseguenti