Pubblicato il 11/11/2021

N. 11647/2021 REG.PROV.COLL.

N. 05827/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5827 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato S L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare,

- della comunicazione Prot.0000698-21/05/2020-RIDAB-MDS-P, avente ad oggetto “ Transazioni di cui alle leggi 29 novembre 2007, n. 222 e 24 dicembre 2007, n. 244 - RIGETTO DEFINITIVO – -OMISSIS- –

RIDAB

0002170 del 12/01/2010 ”;

- della precedente comunicazione

RIDAB

Prot.0000325–P-27/01/2020 avente ad oggetto “ Transazioni di cui alle leggi 29 novembre 2007, n. 222 e 24 dicembre 2007, n. 244 - PREAVVISO DI RIGETTO – -OMISSIS- –

RIDAB

0002170 del 12/01/2010 ”;

- nonché di tutti gli eventuali ulteriori atti connessi, anche non noti, se e nella misura in cui risultino pregiudizievoli per le ragioni del ricorrente;

e per l’accertamento del diritto, in capo al ricorrente, di addivenire alla stipula della transazione ex lege 222/2007 e 244/2007 con il Ministero della Salute.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 novembre 2021 la dott.ssa F F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Questi i fatti di cui è causa.

Il sig. -OMISSIS-, affetto da thalassemia major e da HCV, infezione contratta a causa di trasfusioni di sangue non adeguatamente controllato, riferisce di avere spiegato intervento adesivo nel giudizio risarcitorio promosso avanti al Tribunale di Roma da numerosi soggetti, anch’essi danneggiati da trasfusioni di sangue infetto, contro il MDS in data 01.03.2006.

L’esponente asserisce che il MDS non ha formulato alcuna eccezione né ha svolto alcuna difesa sino al successivo deposito della sentenza, intervenuto oltre otto anni più tardi.

In data 15.11.2009, ai sensi e per gli effetti di quanto previsto dall’art.33 della legge 22 novembre 2007, n.222, nonché dell’art.2, commi 361-365, della legge 24 dicembre 2007, n.244, il -OMISSIS- ha manifestato al MDS il proprio interesse ad aderire alla transazione dell’azione giudiziaria. La domanda amministrativa è stata validata in via definitiva in data 12.01.2010.

Non avendo ricevuto alcuna comunicazione in ordine alla procedura transattiva in corso, è stato adito il TAR Lazio per sentir dichiarare l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione che, con sentenza n. 1682/2012, ha ordinato all’amministrazione di provvedere con atto espresso entro e non oltre 90 giorni dalla comunicazione/notificazione della decisione.

Nonostante il decisum del giudice amministrativo, nulla è stato comunicato dal Ministero all’odierno esponente.

In attesa della transazione, con sentenza n. -OMISSIS- del 29.09.2014 il Tribunale di Roma ha riconosciuto la responsabilità del MDS per l’avvenuto contagio del ricorrente, accertando il suo diritto al risarcimento dei danni da liquidarsi in separato giudizio.

La ridetta sentenza è stata appellata dal Ministero che ha rappresentato di aver eccepito l’intervenuta prescrizione del credito. Il giudizio è tutt’oggi pendente.

La Corte territoriale ha comunque rigettato l’istanza di sospensione della provvisoria esecutività della decisione gravata.

Nelle more, si è pronunciata sul ritardo nella definizione procedure risarcitorie in esame anche la CEDU con la sentenza del 14.01.2016, osservando come lo Stato italiano - già in gravissimo ritardo - avrebbe dovuto concludere le procedure, al più tardi, entro il 31.12.2017.

Il sig. -OMISSIS- ha inviato una prima diffida in data 3.08.2016, ed una seconda in data 16.08.2017, entrambe inesitate dal Ministero.

Infine, in data 21.05.2020, l’Amministrazione ha comunicato all’odierna esponente che: “ di seguito al preavviso di rigetto di cui alla nota n.325–P- del 27.01.2020, si rappresenta che le controdeduzioni presentate dalla S.V. ricevute dallo scrivente in data 18.02.2020, prot. n.529, non contengono ulteriori elementi utili ai fini dell’applicazione del D.M. 4 maggio 2012 e pertanto, non essendo medio tempore intervenuti nuovi elementi, si conferma che la domanda di adesione alla procedura transattiva indicata in oggetto non può essere accolta, in quanto risulta decorso il termine di cui all’art. 5, comma 1 lettera a) del D.M. 4 maggio 2012 ”.

Con il ricorso in esame, notificato il 16 luglio 2020, si chiede: l’annullamento, previa sospensione degli effetti, di detta nota;
l’accertamento del diritto, in capo alla ricorrente, di addivenire alla stipula della transazione ex lege 222/2007 e 244/2007 con il Ministero della salute;
la condanna dell’Amministrazione resistente a corrispondere al ricorrente l’importo di euro 464.811,21.

A sostegno della propria domanda la ricorrente ha formulato i motivi di diritto che possono essere sintetizzati come segue:

- con il primo motivo, viene censurata la pedissequa applicazione della dell’art. 5 comma 1 lettera a) del DM 04.05.2012 - finalizzato a definire in via transattiva le cause pendenti – che non terrebbe conto che nel giudizio risarcitorio il Ministero non avrebbe mai sollevato alcuna eccezione di prescrizione con riferimento alla posizione della ricorrente né avrebbe mai svolto alcuna difesa nei suoi confronti nel corso di tutto il giudizio di primo grado, essendosi l’Avvocatura limitata a prendere atto dell’intervento effettuato il 01.03.2006 senza svolgere alcuna altra attività processuale e senza depositare alcun ulteriore scritto difensivo sino al deposito della sentenza;

- con il secondo motivo ha dedotto la natura sostanzialmente regolamentare e non meramente provvedimentale del DM 04.05.2012 e la sua incompatibilità con le norme primarie del nostro ordinamento giuridico;

Si è costituito il Ministero contestando tutto quanto ex adverso dedotto e concludendo per la reiezione del ricorso.

In estrema sintesi, ha affermato che “ la pretesa fatta valere dalla sig.ra -OMISSIS- è una pretesa prescritta, essendo trascorsi oltre cinque anni dalla presentazione della domanda di indennizzo – 14-3-1995 – alla notifica dell’atto introduttivo del giudizio civile di risarcimento davanti al Tribunale di Roma – 1-3-2006 ”. Ha assunto altresì che, poiché la sentenza del Tribunale di Roma n. -OMISSIS-/2014 non è una sentenza passata in giudicato, essa non può, in alcun modo vincolare l’Amministrazione statale in sede di procedimento amministrativo per la stipula delle transazioni con gli emotrasfusi.

All’udienza del 9 novembre 2021 la causa è stata introitata per la decisione.

2. Il ricorso è fondato e deve essere accolto per le ragioni che si vengono ad illustrare.

3. Ai fini di un compiuto inquadramento della res iudicanda , si impone una preventiva ricognizione del quadro normativo di riferimento.

L’art. 33 della legge n. 222/2007 e l’ art. 2, commi 361 e 362, della legge 244/2007 autorizzano il Ministero della Salute, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, a stipulare transazioni con soggetti talassemici, affetti da altre emoglobinopatie o affetti da anemie ereditarie, emofiliaci ed emotrasfusi occasionali danneggiati da trasfusioni con sangue infetto o da somministrazione di emoderivati infetti e con soggetti danneggiati da vaccinazioni obbligatorie che avessero istaurato azioni di risarcimento danni tuttora pendenti.

In esecuzione delle suindicate disposizioni è stato adottato il decreto del Ministro del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, n. 132 del 28 aprile 2009, con il quale sono stati definiti i criteri utili a stipulare le transazioni con i soggetti indicati dal citato art. 33 della legge n. 222/2007 e dall’art. 2, comma 360, della legge n. 244/2007.

I presupposti per l’accesso alle transazioni in argomento vengono così definiti dall’articolo 2 del citato regolamento, a mente del quale è richiesta:

a)l'esistenza di un danno ascrivibile alle categorie di cui alla Tabella A annessa al decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1981, n. 834, accertato dalla competente Commissione Medico Ospedaliera di cui all'articolo 165 del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, o dall'Ufficio medico legale della Direzione generale della programmazione sanitaria, dei livelli essenziali di assistenza e dei principi etici di sistema del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, o da una sentenza;

b) l'esistenza del nesso causale tra il danno di cui alla precedente lettera a) e la trasfusione con sangue infetto o la somministrazione di emoderivati infetti o la vaccinazione obbligatoria, accertata ad opera della competente Commissione o dall'Ufficio Medico Legale o da una sentenza;
limitatamente alle transazioni da stipulare con gli aventi causa di danneggiati deceduti, si prescinde dalla presenza del nesso di causalità tra il danno di cui alla lettera a) ed il decesso, accertato dalla competente Commissione o dall'Ufficio Medico Legale o da una sentenza.

Il comma 2 prevede, inoltre, che “ Per la stipula delle transazioni si tiene conto dei principi generali in materia di decorrenza dei termini di prescrizione del diritto ”.

L’art. 5 del suddetto D.M. n. 132/2009 ha poi demandato, per la definizione dei “ moduli ” transattivi, ad un decreto di natura non regolamentare del Ministro della Salute di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze.

Per quanto qui di più diretto interesse, nel solco del suddetto programma regolatorio, si inserisce l’art. 5 del decreto ministeriale 4 maggio 2012 secondo cui i moduli transattivi si applicano ai soggetti che abbiano presentato istanze, entro il 19 gennaio 2010, per le quali:

a) non siano decorsi più di cinque anni tra la data di presentazione della domanda per l'indennizzo di cui alla legge n. 210 del 1992, ovvero tra la eventuale data antecedente rispetto alla quale risulti - in base ai criteri di cui all'allegato 6 al presente decreto - già documentata la piena conoscenza della patologia da parte del danneggiato e la data di notifica dell'atto di citazione, da parte dei danneggiati viventi;

b) non siano decorsi più di dieci anni tra la data del decesso e la data di notifica dell'atto di citazione da parte degli eredi dei danneggiati deceduti;

c) non sia già intervenuta una sentenza dichiarativa della prescrizione.

Al comma 2, il decreto radica la legittimazione a proporre istanza di indennizzo nei soggetti che hanno subito l’evento trasfusionale in data non anteriore al 24 luglio del 1978.

Con il successivo d.l. n. 90/2014, convertito in L. n.114/2014, articolo 27 bis, è stata, infine, prevista l’“ equa riparazione per i soggetti danneggiati da trasfusione con sangue infetto o emoderivati infetti da vaccinazioni obbligatorie ” che avessero presentato domanda di adesione alla procedura transattiva, di cui alla l. 244 del 2007, entro il 19 gennaio 2010.

In sintesi, il sistema delineato dal legislatore prevedeva che:

- il soggetto danneggiato poteva agire giudizialmente in sede civile per ottenere il risarcimento del danno;

- in caso di proposizione dell’azione risarcitoria era possibile, fino al 2010, accedere, a richiesta, alla transazione con il Ministero della Salute che avrebbe corrisposto un ristoro commisurato ai criteri indicati nel c.d. decreto moduli del 4 maggio 2012;

- infine, il soggetto danneggiato avrebbe potuto chiedere l’equa riparazione – di importo inferiore – prevista dal d.l. n. 90/2014 convertito in legge n 114/20, rinunciando alla domanda risarcitoria e alla transazione.

4. Tanto premesso, è possibile procedere con lo scrutinio dei motivi di ricorso.

4.1 In estrema sintesi, con la prima censura l’esponente lamenta la pedissequa applicazione ad opera dell’Amministrazione della dell’art. 5 comma 1 lettera a) del DM 04.05.2012 che, in dichiarata attuazione di quanto stabilito dal decreto n. 132/2009, prevede che i moduli transattivi si applicano ai soggetti che abbiano presentato istanze, entro il 19 gennaio 2010, per le quali “ a) non siano decorsi più di cinque anni tra la data di presentazione della domanda per l'indennizzo di cui alla legge n. 210 del 1992, ovvero tra la eventuale data antecedente rispetto alla quale risulti - in base ai criteri di cui all'allegato 6 al presente decreto - già documentata la piena conoscenza della patologia da parte del danneggiato e la data di notifica dell'atto di citazione, da parte dei danneggiati viventi ”.

Il Ministero non avrebbe tenuto in debita considerazione che, se è vero che, con la suddetta previsione, si è inteso evitare che il beneficiario, per mezzo della transazione, possa ottenere un quid pluris rispetto a quanto ricavabile dal giudizio risarcitorio, è del pari vero che, in tal modo, si è creato un parallelismo tra la fattispecie giudiziale e quella stragiudiziale (transattiva).

Assume, inoltre, che, ai sensi e per gli effetti dell’art. 8, comma 1, c.p.a. (secondo cui il giudice amministrativo, nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale), andrebbe verificato nel presente giudizio se il Ministero è effettivamente decaduto o meno dalla possibilità di validamente eccepire la prescrizione nel giudizio risarcitorio e quali siano le conseguenze nella parallela procedura transattiva.

Riferisce di avere presentato domanda di indennizzo ex lege n. 210/1992 in data 12 dicembre 1994 e di avere spiegato intervento adesivo autonomo nel giudizio risarcitorio promosso innanzi al Tribunale Civile di Roma in data primo marzo 2006, dunque decorsi i cinque anni di cui al predetto art. 5 comma 1, lett “a” DM 4 maggio 2012.

Evidenzia di essere comunque destinatario di una sentenza favorevole di primo grado, che riconosce il suo diritto al risarcimento del danno (unitamente ad altri soggetti) che non può certamente essere ignorata.

Deduce che il Ministero della Salute è comunque decaduto dall’eccezione di prescrizione perché l’Amministrazione non avrebbe sollevato la relativa eccezione, ai sensi degli artt. 2938 c.c. e 167 c.p.c., nel primo scritto difensivo utile successivo alla proposizione dell’intervento. Conseguentemente, essendo decaduto dalla possibilità di eccepire la prescrizione in sede giudiziale, il Ministero non potrebbe avvalersene nella sede transattiva.

4.2. Con il secondo motivo di ricorso in buona sostanza denuncia la natura sostanzialmente regolamentare - e non meramente provvedimentale - del DM 4 maggio 2012, assumendo che, nella denegata ipotesi in cui si ritenesse insuperabile l’interpretazione letterale dell’art. 5, comma 1, lettera “a” del DM 4 maggio 2012 (e cioè che, in base ad esso, non vi sarebbe alcuno spazio per le conseguenze della decadenza processuale dalla prescrizione nella transazione), tale DM andrebbe disapplicato, considerata la sua natura regolamentare, perché in contrasto con la normazione primaria in tema di prescrizione (artt. 2938 c.c. e 167 c.p.c.).

5. Orbene, osserva il Collegio che la giurisprudenza si è già reiteratamente pronunciata su questioni del tutto analoghe a quella in esame.

Segnatamente, gli arresti giurisprudenziali in materia ( ex plurimis : C. di St. n. 3533/2021;
3698/2021;
C. di St. 5191/2021;
TAR Lecce n. 91/2021;
TAR Lecce n. 42/20;
TAR Calabria n. 1342/2021) hanno affermato che:

- il diniego di ammissione alla transazione impugnato è motivato con il solo richiamo alla previsione recata dall’art. 5, comma 1, lett. a) del DM 5 maggio 2012 (che postula il mancato decorso del termine di prescrizione quinquennale tra la data di presentazione della domanda di indennizzo ex L. 25/2/1992 n. 210 (nella specie risalente al 1994) e la data di notifica dell’atto di citazione relativo all’azione risarcitoria dinanzi al Tribunale Civile di Roma (nella specie intervenuto nel 2006);

- il Tribunale di Roma, con la citata sentenza n. -OMISSIS- del 29 settembre 2014, ha riconosciuto il diritto del ricorrente (unitamente agli altri soggetti che in quel giudizio hanno agito) al risarcimento del danno, previa declaratoria di infondatezza dell’eccezione di prescrizione (in relazione alla quale, come si evince dalla lettura della sentenza, il Giudice Ordinario non ha distinto le posizioni dei singoli partecipanti a quel giudizio);

- pur sussistendo la specificità dei due procedimenti, quello diretto al risarcimento del danno e quello relativo all’ammissione alla transazione, rientranti nell’ambito di giurisdizioni diverse, nondimeno sussiste un evidente collegamento tra i due procedimenti, tanto è vero che l’accesso alla transazione è condizionata alla pendenza del giudizio risarcitorio e presuppone che non sia stata emessa una sentenza che ha dichiarato la prescrizione del diritto;

- Il mancato rispetto del termine quinquennale indicato dall’art. 5 comma 1, lett. a) del D.M. 4 maggio 2012 a cui si fa riferimento nel provvedimento impugnato, sta ad indicare che secondo l’Amministrazione non può accedersi alla transazione a causa dell’intervenuta prescrizione del diritto: tale affermazione si pone in contrasto con la statuizione del Tribunale Civile di Roma che, con la sentenza esecutiva del n. -OMISSIS-/2014, ha espressamente negato la prescrizione riconoscendo alla appellante il diritto al risarcimento del danno;

- ai sensi dell’art. 8 c.p.a. deve essere affrontata anche innanzi al TAR la questione della decadenza del Ministero dalla proposizione dell’eccezione di prescrizione, nonostante sia ancora pendente l’appello avverso la suddetta sentenza del Tribunale di Roma. Sotto tale profilo, occorre indagare gli effetti prodotti, nella presente controversia, dall’art. 2938 c.c., in virtù del quale: “ Il giudice non può rilevare d’ufficio la prescrizione non opposta ”. Tale norma va qui esaminata in combinato disposto con l’art. 167 c.p.c., in relazione al quale il convenuto, nei cui confronti venga richiesta la tutela di un diritto prescritto, decade dall’eccezione di prescrizione se non la solleva nella prima difesa successiva alla proposizione della domanda (risultando la prescrizione eccezione in senso stretto). In virtù delle suddette disposizioni, e considerato il necessario parallelismo (per ragioni di interpretazione logico-sistematica delle norme) tra la posizione del danneggiato in sede processuale e in sede stragiudiziale, deve ritenersi che, ove il Ministero sia decaduto, nell’ambito della causa, dall’eccezione di prescrizione, esso non potrà avvalersi della stessa nemmeno in sede stragiudiziale. In caso contrario, si creerebbe un irragionevole sdoppiamento del regime della prescrizione, a seconda che l’interlocuzione tra le parti si svolga nel processo (ove la prescrizione risulta non più invocabile), o al di fuori di esso (ove l’art. 5 comma 1 lettera “a” del D.M.