TAR Brescia, sez. I, sentenza 2019-07-01, n. 201900613

Pubblicato il 01/07/2019

N. 00613/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00213/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 213 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Val Cavallina Servizi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A D L, S M, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi, e domicilio fisico ex lege presso la Segreteria della Sezione in Brescia, Via Zima n. 3;

contro

Comune di Zandobbio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv.to S M, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi, e domicilio fisico ex lege presso la Segreteria della Sezione in Brescia, Via Zima n. 3;

nei confronti

Servizi Comunali S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv.to Alberto Salvadori, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi, e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Brescia, Via XX Settembre n. 8;

per l'annullamento

Ricorso introduttivo :

-

DELLA DELIBERAZIONE CONSILIARE

27/12/2018 N. 40, RECANTE L’APROVAZIONE DELLE MODALITA’ DI GESTIONE DEI SERVIZI DI IGIENE AMBIENTALE MEDIANTE L’ISTITUTO DELL’IN HOUSE PROVIDING;

- DI OGNI ALTRO ATTO CONNESSO, PRESUPPOSTO O CONSEQUENZIALE, TRA CUI LA

DELIBERAZIONE GIUNTALE

19/12/2018 N. 58 E I RELATIVI ALLEGATI;

e per l’inefficacia

- DEL CONTRATTO EVENTUALMENTE STIPULATO.

Primi motivi aggiunti :

- DELLA LETTERA DI INVITO EMESSA DAL RESPONSABILE DELL'

UFFICIO TECNICO DEL COMUNE DI ZANDOBBIO IN DATA

4/4/2019, CON RELATIVI ALLEGATI;

Secondi motivi aggiunti :

-

DELLA DETERMINAZIONE DEL RESPONSABILE DEL SETTORE TECNICO DEL

6/4/2019 N. 28, RECANTE “APPROVAZIONE DEL CONTRATTO DI SERVIZIO E DELLO SCHEMA DI PROCEDURA COMPARATIVA QUALI-QUANTITATIVA TRA SOCIETÀ IN HOUSE”;

-

DELLA DETERMINAZIONE DEL RESPONSABILE DEL SETTORE TECNICO

16/4/2019 N. 30, RECANTE LA NOMINA DELLA COMMISSIONE DI GARA;

-

DELLA DETERMINAZIONE DEL RESPONSABILE DEL SETTORE TECNICO

24/4/2019 N. 31, RECANTE “APPROVAZIONE VERBALE DELLA PROCEDURA COMPARATIVA QUALI-QUANTITATIVA TRA SOCIETÀ IN HOUSE E CONFERMA AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO ALLA SOCIETÀ SERVIZI COMUNALI S.P.A.”,

COME RETTIFICATA PER ERRORE MATERIALE PER EFFETTO DEL SUCCESSIVO PROVVEDIMENTO

26/4/2019 N. 32;

-

DELLA NOTA COMUNALE

24/4/2019 PROT. N. 2980;

- DI OGNI ALTRO ATTO CONNESSO, PRESUPPOSTO, CONSEGUENTE O COMUNQUE ADOTTATO NELLA PROCEDURA DI CUI SI TRATTA;

e per l’inefficacia

- DEL CONTRATTO EVENTUALMENTE SOTTOSCRITTO.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Zandobbio e di Servizi Comunali S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2019 il dott. S T e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

A. Riferisce Val Cavallina Servizi che l’intimato Comune ha in precedenza affidato il servizio di igiene urbana a due Società, entrambe costituite secondo il modello c.d. “in house providing” : l'odierna ricorrente, alla quale l’amministrazione ha demandato indirettamente – mediante delega al Consorzio servizi della Val Cavallina – la gestione della raccolta della frazione umida e secca, e la controinteressata, incaricata della gestione del centro di raccolta rifiuti nonché del servizio di spazzamento delle strade comunali (e recentemente della raccolta differenziata).

B. Con l’impugnata deliberazione, il Comune di Zandobbio ha deciso di assegnare a Servizi Comunali l’espletamento di tutte le attività relative ai servizi “ambientali” (igiene urbana, raccolta, trasporto, smaltimento RSU e delle altre frazioni recuperabili, pulizia delle strade, ecc.), e ha approvato sia la relazione che illustra le ragioni e dà conto dei requisiti previsti per la forma di affidamento prescelta (ai sensi dell'art. 34 comma 20 del D.L. 179/2012 – doc. 3), sia la “proposta di disciplinare di servizio indicante le modalità di gestione e controllo da parte dell'Amministrazione e i costi di espletamento del servizio” con relativi allegati (docc. 4, 4-bis, 4-ter). La precedente deliberazione giuntale 19/12/2018 n. 58 aveva preso atto della relazione tecnica e rinviato al Consiglio comunale per l’approvazione definitiva.

C. La scelta assunta è stata preceduta da un confronto comparativo tra l’offerta presentata dalla ricorrente e quella della controinteressata, che dovevano specificare l’onere economico per ogni voce compresa in una tabella predisposta dall’Ente locale. Dopo la presentazione del modulo compilato, in data 31/10/2018 la ricorrente, su impulso del Comune, confermava i prezzi unitari esposti e forniva precisazioni circa l'attività di recupero, trasporto e smaltimento di abiti e stracci usati (doc. 6). Con nota 5/12/2018 (doc. 7), l’odierna ricorrente dichiarava la propria disponibilità ad accordare un ulteriore sconto di € 5.000 sul valore complessivo della commessa, nonché a svolgere gratuitamente il servizio di ritiro dei rifiuti in occasione di due feste che tradizionalmente si tengono ogni anno nel Comune di Zandobbio. Inoltre, nella medesima sede si prospettava la possibilità di prendersi in carico il personale comunale adibito ai servizi in questione, previo accordo da stipulare con i sindacati e con il personale stesso.

In conclusione, l’affidamento era disposto a favore della controinteressata.

D. Con l’introdotto gravame, ritualmente notificato e tempestivamente depositato a mezzo PAT, la ricorrente impugna gli atti della gara in epigrafe, deducendo le seguenti censure in diritto:

I) Violazione dell’art. 239 comma 1 lett. b) del TUEL, in quanto la deliberazione è stata assunta senza il parere del revisore comunale, specificamente prescritto e assolutamente dovuto alla luce dell’impegno decennale sul bilancio per circa 180.000 € annui (e che avrebbe potuto evidenziare le incongruenze e le forzature racchiuse nella relazione tecnica che ha accompagnato la decisione comunale);

II) Violazione dell’art. 192 del D. Lgs. 50/2016, dell’art. 34 comma 20 del D.L. 179/12, eccesso di potere per illogicità, travisamento, contraddittorietà, carenza di istruttoria e di motivazione, disparità di trattamento, in quanto:

• anche se l’ in house è una modalità ordinaria di gestione dei servizi pubblici locali, la norma prevede l’esternazione specifica delle ragioni che inducono a optare per tale forma di affidamento;

• la giurisprudenza ha ribadito che la relazione sopra citata deve indicare “in maniera chiara e dettagliata” le ragioni della scelta di gestione di un servizio pubblico locale, con riferimento alla “convenienza economico-finanziaria” , nonché a “una più efficiente ed efficace gestione del servizio” (T.A.R. Lombardia Milano, sez. IV – 25/5/2018 n. 1332);

• la giurisprudenza si è espressa unanimemente nel senso che, pur rientrando la scelta circa la modalità di gestione dei servizi pubblici locali nella discrezionalità dell'amministrazione affidante, quest'ultima non può prescindere da una adeguata motivazione “circa le ragioni di fatto e di convenienza che la giustificano” , la quale rientra nella sfera del sindacato di legittimità del giudice amministrativo, ove risulti manifestamente inficiata da illogicità, irragionevolezza, irrazionalità ed arbitrarietà ovvero sia fondata su un macroscopico travisamento dei fatti (cfr. per tutte Consiglio di Stato, sez. V – 21/1/2015 n. 257);

• coerentemente, si è anche ritenuto che l’istruttoria e la motivazione predette debbano ricomprendere una valutazione comparativa di tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti, e l'individuazione del modello più efficiente ed economico;

• vi è un dato oggettivo evidente, per cui l’odierna ricorrente ha offerto un canone annuo di 177.358,56 €, inferiore rispetto a quello dell'odierna controinteressata di 179.964,99 € (cfr. pag. 10 della relazione illustrativa – doc. 3);

• nella relazione si compie un’illogica disamina qualitativa, che ha forzatamente individuato presunti elementi migliorativi nella proposta della controinteressata per giustificare l’affidamento a suo favore;

• in particolare, sono stati apprezzati dei servizi ritenuti di interesse dell'amministrazione comunale –consulenza tecnica ed amministrativa sui rifiuti urbani, fornitura di servizi on-line, disponibilità di un sito internet interattivo, messa a disposizione di un sistema informativo rivolto al cittadino, accesso on-line del controllo satellitare degli automezzi, organizzazione di eventi di comunicazione ambientale all'interno delle scuole, inserimento della gestione della tariffa puntuale, ricerca di mercato per la cessione dei rifiuti recuperabili, redazione di un calendario annuale per le raccolte domiciliari – ai quali è stato arbitrariamente attribuito un valore di 10.000 €;

• si tratta di attività aggiuntive delle quali Val Cavallina Servizi si sarebbe fatta carico e tuttavia non è stata interpellata, avendo semplicemente ricevuto la richiesta di compilare la tabella predisposta dal Comune, con l'indicazione di un costo per ogni voce prestabilita (cfr. doc. 5);

• anche i servizi “aggiuntivi” menzionati a pag. 12 della relazione illustrativa (servizi amministrativi legati alla tariffa, recupero di somme non riscosse, accertamenti, assistenza stragiudiziale) non sono stati richiesti a Val Cavallina Servizi, in quanto non ricompresi nella tabella da compilare;

• i servizi appena citati sono previsti come “a pagamento” (cfr. prospetto economico dei servizi attivabili a seguito di specifica richiesta, di cui all’allegato A parte seconda allegato 2 al disciplinare);

• secondo il disciplinare, ignoto alla ricorrente, il Comune potrebbe reimpiegare proprio personale nella conduzione del Centro di raccolta – gestito dalla Società – riducendo il costo dei servizi per un importo di 12.480 €;
la voce di costo è stata inopinatamente scomputata dall’offerta di Servizi Comunali di 179.964,99 € (ed è divenuta di 167.484,99 €);

• Val Cavallina Servizi (doc. 7) si era dichiarata disponibile all’assunzione dell’operatore adibito al presidio del Centro di raccolta, sgravando il Comune dal costo relativo, e a prestare gratuitamente la propria opera in occasione delle feste organizzate sul territorio, ma dette circostanze sono state ignorate dall’amministrazione;

• la disparità di trattamento emerge anche dal fatto che, mentre la tabella sottoposta all'odierna ricorrente prevede l'indicazione di un solo importo mensile per lo svolgimento delle attività relative alla gestione del centro di raccolta (doc. 5), la tabella costituente il prospetto economico dei servizi attivi dal 1° gennaio 2019 reca due distinte voci, l'una relativa alla “gestione dell'isola ecologica” , l'altra alla “presenza operatore c/o isola ecologica” (cfr. doc.