N. 07367/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00057/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 57 del 2014, proposto da T C, rappresentato e difeso dall'avv. T C, con domicilio eletto presso Claudio Martino in Roma, via Antonio Gramsci, 9;

contro

la Banca d'Italia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa per legge dagli avv.ti M M, A B, domiciliata in Roma, via Nazionale, 91;
la Banca d'Italia - Filiale di Salerno;

nei confronti di

Banca del Cilento e Lucania Sud;

per l'annullamento

del diniego di accesso ai documenti - riassunzione a seguito di sentenza del T.A.R. Campania (sez. di Salerno) n. 1111/13 - ricorso n. r.g. 1382/2012

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Banca d'Italia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2014 la dott.ssa Emanuela Loria e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe l’avv. Chirico ha riassunto dinanzi al T.A.R. Lazio, Roma, il ricorso n. 1382/2012, originariamente presentato al T.A.R. Campania, sezione di Salerno, a seguito della decisione del Consiglio di Stato dell’11.12.2013 n. 5950, che ha disposto l’annullamento della sentenza del T.A.R. Campania, sezione di Salerno, del 16.05.2013 n. 1111, con rinvio al T.A.R. del Lazio.

In punto di fatto si espone quanto segue.

Con istanza del 15.05.2012 il ricorrente rappresentava di avere impugnato dinanzi al Tribunale civile di Vallo della Lucania, in proprio e nell’interesse di alcuni clienti, la delibera assunta dall’Assemblea straordinaria ed ordinaria della B.C.C. del Cilento del 5.11.2011 con la quale, fra l’altro, era stato approvato il progetto di fusione per incorporazione della B.C.C. Lucania Sud. In particolare, il ricorrente esponeva di avere eccepito, nelle proprie difese, che il provvedimento della Vigilanza di autorizzazione all’operazione di fusione ai sensi dell’art. 57 d.lgs. n. 385/93 risultava essere stato adottato con la procedura d’urgenza prevista dallo Statuto della Banca d’Italia a firma di un solo membro del Direttorio ma che non risultava essere intervenuta la ratifica successiva da parte del Direttorio in composizione collegiale.

L’istante chiedeva di esercitare il diritto di accesso in relazione ai seguenti documenti:

1. copia per estratto del verbale del Direttorio contente la deliberazione di ratifica dell’atto con il quale in data 09.08.2011 il Vice Direttore Generale, aveva autorizzato in via d’urgenza la fusione per incorporazione della B.B.C. del Cilento;

2. copia “laddove esistente” del calendario delle riunioni del Direttorio “al fine di stabilire che la ratifica ove deliberata sia intervenuta nei termini statutari” nonché dei verbali delle riunioni del Direttorio tenutesi nel periodo compreso tra il 9.8.2011 e la data della ratifica predetta “omesse le parti dei singoli verbali non rilevanti quanto alla fusione di cui trattasi…”.

La Banca d’Italia ha accolto l’istanza con riguardo alla “copia per estratto” della delibera del Direttorio con cui era stata ratificata la decisione assunta in via d’urgenza, mentre per le altre richieste, la Banca d’Italia comunicava che “l’autorizzazione della Banca d’Italia all’incorporazione di banca Lucania Sud S.C. in Banca del Cilento C.C. rilasciata dal Vice Direttore Generale dott. C in via d’urgenza ex art. 22 dello Statuto in data 09.08.2011, è stata approvata dal Direttorio per ratifica nella prima riunione collegiale utile tenutasi il 1.9.2011 (riunione n. 24/2011, punto 5 all’o.d.g.).

Il 2.7.2012 veniva consentito l’accesso presso la Filiale di Salerno della Banca d’Italia con la messa a disposizione di una copia “per estratto” del verbale della riunione del Direttorio n. 24/2011 del 1.09.2011 nella quale risultavano oscurate “per omissis” le informazioni coperte dal segreto d’ufficio ai sensi dell’art. 7 del d.lgs. 385/1993, T.U.B.

L’istante formulava una seconda istanza di accesso in data 25.06.2012, con la quale reiterava l’istanza di accesso al “calendario” delle riunioni del Direttorio ed ai verbali delle sue riunioni tenutesi nel periodo compreso tra il 9.8.2011 e la data di ratifica del provvedimento di autorizzazione alla fusione e avanzava una nuova richiesta con riferimento alla nota della Banca d’Italia del 22.11.2012 indirizzata alla B.B.C. del Cilento e/o alla B.B.C. Lucania Sud riguardante “le svalutazioni da apportare al portafoglio crediti della BBC Lucania Sud”;
nonché il “piano di interventi” predisposto dall’organo amministrativo della Banca del Cilento in ottemperanza alle richieste della Vigilanza formulate in occasione del rilascio del provvedimento con cui è stata autorizzata la fusione ed infine l’atto con il quale Banca d’Italia aveva “approvato e/o condiviso” detto piano di interventi.

Con successiva istanza del 2.7.2012 l’avv. Chirico in relazione agli “omissis” contenuti nell’estratto del verbale della riunione del Direttorio n. 24/2011 del 1.09.2011 chiedeva l’ostensione di copia integrale della parte di suo interesse.

La Banca d’Italia rispondeva con la nota prot. n. 630607 del 23.07.2012 affermando quanto segue:

- sull’istanza del 25.06.2012 rilevava che “non esiste un documento recante il calendario delle sedute cui sia possibile accedere;
peraltro, come già rappresentato, si ribadisce che in detto periodo non vi sono state riunioni e che il verbale della seduta n. 23/2011 riguarda la riunione collegiale tenutasi in data 03.08.2011, prima dell’adozione del provvedimento in via d’urgenza da parte del Vice Direttore Generale della Banca d’Italia dott. C”;
quanto agli altri documenti, precisava che “le informazioni in esame sono relative all’esercizio della funzione di vigilanza e sono pertanto coperte da segreto d’ufficio ed escluse dall’accesso ai sensi dell’art. 7 del T.U.B. e dell’art. 2 del Provvedimento del Governatore del 16 maggio 1994”;

- sull’istanza del 2.7.2012 di ostensione integrale del punto 5 del verbale della seduta del Direttorio n. 24/2012, evidenziava che in ordine a detta istanza “si è già corrisposto positivamente, essendo stati eliminati dal testo del verbale solo quei riferimenti alla situazione tecnica dell’intermediario che risultano coperti da segreto d’ufficio ai sensi delle ricordate disposizioni normative”.

Il ricorrente faceva pervenire alla Banca d’Italia un’ulteriore istanza (in data 31.08.2012), con la quale reiterava le istanze di accesso già avanzate in ordine al verbale del Direttorio n. 23/2011 del 3.8.2011;
al verbale del Direttorio n. 24/2011 del 1.09.2011;
alla nota del 22.11.2011 della Banca d’Italia;
al “Piano di interventi” raccomandato nella nota del 10/08/2011 ed ai provvedimenti consequenziali dell’Organismo di Vigilanza.

La Banca d’Italia, con la nota del 28 settembre 2012, confermava le decisioni già assunte nelle precedenti note prot. n. 521194 del 14.06.2012 e prot. n. 630607 del 23.07.2012.

Il ricorrente, con il ricorso riassunto presso questo T.A.R., si duole per i seguenti motivi:

1. violazione degli artt. 22 e 25 della legge 241/1990 e dell’art. 10 del Regolamento della Banca d’Italia 12/12/2007 in G.U. 4/2008;

quanto all’accesso al verbale del Direttorio n. 24/2011 per:

2. violazione degli artt. 3, 7, 21 quater, 21 quinquies L. 241/1990 e 9 Regolamento Banca d’Italia 12/12/2007 in G.U. 4/2008 in relazione al provvedimento prot. n 521194/12;

3. violazione dell’art. 3 l. 241/1990 in relazione all’art. 4 del T.U.B. ed alla condizione del richiedente l’accesso quale soggetto direttamente inciso dal provvedimento;

4. violazione dell’art. 23 e dell’art. 24 comma 7 della l. 241/1990 nonché dell’art. 4 del T.U.B.;

5. violazione dell’art. 9 del Regolamento della Banca d’Italia 12712/2007;

6. violazione ed erronea invocazione dell’art. 7 del T.U.B. e del provvedimento del Governatore del 16/05/1994;

7. violazione ed erronea invocazione dell’art. 7 del T.U.B. e del provvedimento del Governatore del 16/05/1994 sotto altro profilo eccesso di potere derivante dalla segregazione di un provvedimento contenete dati pubblici;

8. difetto di motivazione sotto il profilo della attuale sussistenza di un interesse pubblico alla segregazione;

Quanto all’accesso alla nota della Banca d’Italia del 22/11/2011 il ricorrente solleva il vizio di incompetenza.

Quanto all’accesso al “piano di interventi” raccomandato nella nota del 10/08/2011 ed ai provvedimenti consequenziali il ricorrente richiama i motivi già spiegati avverso il verbale del Direttorio n. 24/2011.

La Banca d’Italia si è costituita in giudizio chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile per la mancanza di un interesse concreto ed attuale ad accedere alla documentazione in relazione alla prospettate esigenze difensive ai sensi dell’art. 22 comma 1, lett. b) L. n. 241/1990 e comunque respinto in quanto infondato nel merito. La Banca d’Italia, nella sua memoria del 5.5.2014, si è peraltro dichiarata disponibile ad ostendere in plico sigillato ed in forma integrale i documenti non ostesi od ostesi con “omissis”, al fine di consentire al Collegio di effettuare un apprezzamento circa la natura delle informazioni e la loro riconducibilità all’art. 7 del T.U.B.

Alla camera di consiglio del 21 maggio (riconvocata per il giorno 22 maggio) 2014 la causa è stata spedita in decisione.

DIRITTO

Il Collegio preliminarmente ritiene di non disporre istruttoria, come pure ritenuto possibile dalla Banca d’Italia a seguito di ordine istruttorio da parte del Collegio, giacchè, attesa la pendenza del procedimento civile, sarà il Tribunale investito della controversia in sede civile a potere eventualmente valutare la necessità di acquisire ai sensi dell’art. 210 c.p.c., ai fini di quel giudizio, taluni dei documenti richiesti dall’interessato.

Al giudice amministrativo spetta invero valutare se il parziale accoglimento delle istanze di accesso agli atti del ricorrente (evidentemente per lui non satisfattivo) sia viziato per la sussistenza dei vizi di legittimità rubricati.

Il Collegio, delimitato in tal modo l’ambito del proprio giudizio, ritiene che ricorso sia infondato nel merito.

1. Giova rammentare quale sia la disciplina che regola l’accesso agli atti della Banca d’Italia, che il Legislatore ha voluto connotare con taluni elementi di specialità, come si evince dall’art. 23 della legge 241/1990 in base al quale “il diritto di accesso nei confronti delle autorità di garanzia e di vigilanza si esercita nel’ambito dei rispettivi ordinamenti secondo quanto previsto dall’art. 24…”. Nell’ambito di tale specialità, riguardante non solo la Banca d’Italia, ma anche le “altre autorità di garanzia e vigilanza”, l’art. 7 del Testo Unico Bancario si colloca quale disposizione che disciplina il c.d. segreto d’ufficio: “Tutte le notizie, le informazioni e i dati in possesso della Banca d’Italia in ragione della sua attività di vigilanza sono coperti da segreto d’ufficio anche nei confronti delle pubbliche amministrazioni…”. La disposizione citata costituisce attuazione delle disposizioni europee recate dalle direttive 77/780/CEE, 89/640/CEE nonché 2006/48/CE (art. 16), che impongono il segreto d’ufficio sulle informazioni riservate raccolte nell’espletamento delle funzioni di vigilanza con il conseguente divieto di divulgazione “…a qualsiasi persona o autorità, se non in forma sommaria o globale cosicché non si possano individuare i singoli enti, salvo che nei casi rilevanti per il diritto penale…”.

Ancora, l’art. 24 della legge 241/1990 prevede al comma 1 l’esclusione del diritto di accesso per i documenti coperti dal segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 12977 n. 801 s.m. e, nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 dello stesso articolo. Il comma 2 prevede che “le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all’accesso ai sensi del comma 1”.

Il Provvedimento del Governatore della Banca d’Italia del 16 maggio 1994 all’art. 2, comma 1, lett. a) stabilisce, esattamente in attuazione dell’art. 24 comma 2 della legge 241/1990, quali sono le categorie di documenti sottratti all’accesso nel seguente modo: “ …i documenti amministrativi, di contenuto generale o particolare, contenenti informazioni e dati in possesso della Banca d’Italia in ragione dell’attività di vigilanza informativa, regolamentare, ispettiva e di gestione delle crisi, esercitata nei confronti delle banche, dei gruppi bancari… nonché in ragione di ogni altra attività di vigilanza riguardante l’accesso all’intermediazione bancaria o finanziaria e il suo esercizio, coperti da segreto d’ufficio ai sensi dell’art. 7 del decreto legislativo 1 settembre 1993 n. 385…”.

Anche la giurisprudenza, sia amministrativa sia, segnatamente, della Corte Costituzionale (sentenza 26 gennaio 2005 n. 32, con particolare riguardo alla norma dell’art. 4 del T.U.F., valevole per il segreto d’ufficio agli atti della CONSOB ed analoga a quella richiamate nel caso all’esame, disciplinante il diritto di accesso per la Banca d’Italia), ha ribadito come il bilanciamento effettuato dal legislatore tra segreto d’ufficio e diritto di accesso defensionale sia legittimo dal punto di vista costituzionale: la sentenza afferma che l’unico caso in cui le esigenze di segretezza, che costituiscono la ratio dell’art. 4 del T.U.F. (come dell’art. 7 del T.U.B.), sono recessive rispetto al diritto di accesso “defensionale” è nell’ipotesi in cui si chiede l’ostensione di atti che siano confluiti in un procedimento sanzionatorio o a carattere contenzioso e la loro conoscenza sia necessaria per la difesa dell’interessato nell’ambito del procedimento stesso o nella successiva fase contenziosa.

1.1. Nel caso all’esame, la Banca d’Italia ha corrisposto alla prima istanza di accesso del ricorrente nei limiti suindicati, oscurando con gli “omissis” i dati relativi alla “situazione tecnica dell’intermediario”, che sono coperti dal segreto d’ufficio ai sensi dell’art. 7 del T.U.B. e quindi non potevano essere diffusi all’esterno, salvo il caso di utilizzo di tali informazioni nell’ambito di procedimento sanzionatori o contenziosi.

E’ altresì chiaro che le informazioni richieste dall’istante riguardano l’”attività di vigilanza” svolta dalla Banca d’Italia in quanto si tratta di dati attinenti una operazione di fusione per incorporazione;
in quanto tali esse sono pienamente rientranti nell’area del segreto d’ufficio dell’art. 7 del T.U.B. poiché acquisite nell’esercizio dei poteri di vigilanza informativa e regolamentare di cui agli articoli 51 e 54 del T.U.B. In proposito il Collegio aderisce all’interpretazione già data dal Consiglio di Stato (sez. VI, sentenza n. 2933 del 16.05.2011) in ordine alla riferibilità dell’art. 7 del T.U.B. ad ogni attività di vigilanza della Banca d’Italia e non solo a quella tipizzata nel Titolo II del d.lgs. 385/1993.

La Banca d’Italia ha inoltre negato l’accesso alla lettera della filiale di Potenza dell’11.11.2011 indirizzata al banca incorporanda B.C.C. Lucania Sud perché relativa ad informazioni di vigilanza concernenti la qualità del portafoglio prestiti e il piano di interventi predisposto dalla B.C.C. del Cilento presentato alla Vigilanza dopo la fusione. Si sottolinea inoltre che il ricorrente non è socio della B.C.C. Lucania Sud.

2. Il ricorrente sostiene che, a seguito della novella recata alla legge 241/1990 dalla legge 15/2005, la previsione dell’art. 24 comma 7 della legge 241/1990 andrebbe riferita a tutti i commi dell’art. 24 ed anche al comma 1 in cui sono individuati i limiti sopra visti al diritto di accesso.

2.1. L’interpretazione non è corretta in quanto porterebbe al travolgimento dei limiti che il legislatore ha inteso mantenere con l’art. 24, comma 1, sulla cui ratio fonda l’art. 7 del T.U.B.: qualsiasi cliente, risparmiatore, azionista potrebbe far valere un potenziale conflitto con l’intermediario per far cadere il segreto d’ufficio, che, nel caso in questione, è volto a tutelare la stabilità degli intermediari finanziari e dell’intero sistema finanziario.

Il sistema delineato dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 32 del 2005 relativamente all’art. 4 del T.U.F. risulta ancora valido anche a seguito della novella della legge 15/2005. L’art. 24 comma 7 sull’accesso difensivo non elimina, infatti, l’area del segreto d’ufficio posto a tutela degli interessi e degli atti indicati dall’art. 24 comma primo, della legge 241/1990, la cui ratio è quella di far salve le discipline speciali quale è quella dell’art. 7 del T.U.B. Del resto, l’area dell’accesso agli atti delle Autorità indipendenti è sempre delineata dall’art. 22 della legge 241/1990 che afferma che il diritto di accesso nei loro confronti si esercita “nell’ambito dei rispettivi ordinamenti”, legittimando dunque la presenza di un’area che rimane lasciata, anche dopo l’introduzione dell’art. 24 comma 7 della legge 241/1990, alle discipline di settore delle singole Autorità in relazione alla rilevanza degli interessi pubblici protetti.

L’art. 24, comma 7, conseguentemente deve essere letto in correlazione con una maggiore ampiezza del diritto di accesso quando si tratti di casi di esclusione facoltativa di cui al comma 6 e non quando si verta in materie di in cui i limiti al diritto di accesso sono tassativi ai sensi del comma 1 dell’art. 24 e disciplinati da discipline di settore di rango legislativo, legittimamente emanate in base all’art. 22 l. 241/1990.

3. Con riferimento ai singoli documenti richiesti nelle plurime istanze si rileva quanto segue:

- quanto alla prima istanza, si è già detto relativamente al parziale accoglimento da parte della Banca d’Italia con riferimento al verbale del Direttorio con gli “omissis”;

- quanto al verbale del Direttorio n. 23/2011, la Banca d’Italia ha ribadito nelle note di risposta che il verbale non contiene riferimenti di interesse per il ricorrente riguardando la riunione del Direttorio del 3.8.2011, cioè prima dell’adozione del provvedimento in via d’urgenza da parte del Vice Direttore della Banca d’Italia dott. C.

L’istanza relativa al verbale n. 23/2011 si presenta pertanto come meramente esplorativa, come tale non ammissibile ai sensi dell’art. 24, comma 3 della legge 241/1990;

- quanto all’accesso al verbale del Direttorio n. 24/2011, si tratta del verbale che la Banca d’Italia ha consegnato al ricorrente con gli “omissis”, tacitando pertanto la sua richiesta, con la quale si chiedeva di sapere se e quando l’autorizzazione alla fusione, adottata in via d’urgenza, era stata ratificata dal Direttorio;
il ricorrente, dopo avere acquisito il documento, si duole della mancanza di motivazione pretendendo di accedere anche alla parte non ostesa, ma tale vizio è infondato in quanto, come sopra rilevato, le ragioni della non ostensione del documento trovano il loro presupposto legittimante nell’art. 7 del T.U.B. e nell’art. 2 del Provvedimento del Governatore del 16 maggio 1994 in quanto riguardano “i riferimenti alla situazione tecnica dell’intermediario” elaborati dalla Vigilanza e che hanno una valenza interna. Il ricorrente inoltre si duole del fatto che la Banca d’Italia non avrebbe considerato che non vi è più interesse alla segretazione dei dati in quanto il procedimento di fusione si sarebbe concluso per cui l’accesso alla documentazione richiesta non potrebbe “turbare il mercato del credito e la sicurezza del risparmio”. La doglianza è infondata in quanto le verifiche svolte dalla Banca d’Italia in fase di fusione sono volte a valutare che l’operazione sia compatibile con la stabilità e l’efficienza del sistema creditizio nel suo complesso e non si limitano alla fase del procedimento civilistico di fusione, ma assumono un rilievo che riguarda anche la futura vigilanza da espletarsi da parte della Banca d’Italia sul soggetto nato dalla fusione, per cui la ostensione delle informazioni e dei dettagli tecnici che hanno accompagnato la fusione contrasta con l’interesse alla stabilità del mercato creditizio che, come si è sopra visto, l’art. 7 del T.U.B. intende tutelare;

- quanto all’accesso alla nota della Banca d’Italia del 22.11.2011 e al Piano di interventi predisposto dalla Banca del Cilento, l’istanza del ricorrente è stata legittimamente respinta in base all’art. 7 del T.U.B. trattandosi di “informazioni… relative all’esercizio della funzione di vigilanza e (che) sono, pertanto, coperte da segreto d’ufficio ed escluse dall’accesso ai sensi dell’art. 7 TUB e dell’art. 2 del Provvedimento del Governatore del 16 maggio 1994”. Lo stesso ricorrente riconosce, inoltre, esservi un problema di tutela della privacy dei terzi coinvolti.

- quanto all’accesso ai provvedimenti consequenziali adottati dall’Organo di vigilanza, si tratta di una richiesta meramente esplorativa, come emerge dallo stesso ricorso in cui si afferma che “…ho motivo di ritenere che i documenti in rubrica non esistono…” , per cui essa è inammissibile e tale andrebbe dichiarata anche ove fosse interpretata come il tentativo di conoscere il contenuto di documenti su cui vi è il segreto d’ufficio ai sensi dell’art. 7 del T.U.B.

4. Le spese del giudizio possono essere compensate in ragione della complessità e rilevanza delle questioni trattate.