Pubblicato il 05/05/2023

N. 07624/2023 REG.PROV.COLL.

N. 15232/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15232 del 2022, proposto da
I P di Rean D M, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati G G, C R e M R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della cultura, Ministero dell’economia e delle finanze, in persona dei Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Eagle Pictures Spa, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

previa adozione di misure cautelari urgenti ex art. 56 c.p.a.:

- del Decreto n. 368 del 13.10.2022 del Ministro della cultura adottato di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze relativo a modifiche al decreto interministeriale 4 febbraio 2021 recante “Disposizioni applicative in materia di credito di imposta per le imprese di produzione cinematografica e audiovisiva di cui all'articolo 15 della legge 14 novembre 2016 n. 220”, nella parte in cui prevede quale requisito per l'accesso alla tax credit “l'essere società di capitale aventi capitale sociale minimo interamente versato e patrimonio netto non inferiori a quarantamila euro” (allegato 1);

- dell'atto di rigetto della domanda di concessione della tax credit presentata dalla ILA PALMA DI REAN DUILIO MAZZONE sul portale online della Direzione Generale Cinema e Audiovisivo del Ministero della cultura (allegato 2);

- di ogni atto e provvedimento di data e di estremi ignoti presupposto, connesso o consequenziale, o collegato anteriore e successivo, comunque denominato, ai predetti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della cultura e del Ministero dell’economia e delle finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 aprile 2023 la dott.ssa Francesca Santoro Cayro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente è una ditta individuale produttrice del film “La Terra Senza”, girato nell’arco del bimestre marzo-aprile 2022 e al quale, con decreto n. 2220 del 6.08.2021, il Ministero dei Beni Culturali (ora Ministero della cultura) aveva assegnato un contributo selettivo pari ad euro 130.000,00, ai sensi dell’art. 26 della legge 14 novembre 2016, n. 220.

In data 15.11.2022 la stessa ha presentato, tramite l’apposita piattaforma on line predisposta dalla Direzione Generale Cinema e Audiovisivo del Ministero della cultura, domanda per la concessione del credito d’imposta di cui all’articolo 15 della citata legge n. 220/2016, riservato alle “imprese di produzione cinematografica e audiovisiva”.

Detta domanda è stata rigettata in quanto l’istante, essendo ditta individuale, risultava priva di uno dei requisiti previsti con decreto interministeriale dell’11 ottobre 2022, n. 368, ai fini del riconoscimento del tax credit , ossia “ essere società di capitale avente capitale sociale minimo interamente versato e patrimonio netto non inferiore a quarantamila euro ”.

2. Con l’odierno ricorso, notificato ad entrambi i suddetti Ministeri in data 5.12.2022 e tempestivamente depositato, la ricorrente è insorta avverso il suddetto decreto, gravato unitamente all’atto di rigetto della domanda di concessione del credito d’imposta.

La parte deduce due motivi di gravame, così articolati:

i) “ Violazione dell’art. 1 della legge 241 del 90. Violazione degli artt. 41 e 97 costituzione. Violazione artt. 14 e 15 legge 14 novembre 2016, n. 220. Violazione artt. 41, 97 e 117 costituzione. Violazione dei principi di buona fede e del legittimo affidamento. Violazione dei principi costituzionali della libertà di iniziativa economica e della tutela della concorrenza. Eccesso di potere per irragionevolezza e travisamento dei fatti ”, in quanto le previsioni dettate dal decreto interministeriale del 13.10.2022 dovrebbero trovare applicazione esclusivamente alle produzioni cinematografiche avviate successivamente alla sua entrata in vigore, mentre quella della ricorrente risultava già conclusa a quella data (oltre ad avere già conseguito il contributo selettivo, ai fini del quale aveva presentato piano finanziario ove veniva indicata, tra le voci di entrata previste, il tax credit di cui trattasi), né ravvisandosi gli estremi per un’applicazione retroattiva delle stesse;

ii) “ Violazione e falsa applicazione degli artt.li 15 e 21 della legge 14 novembre 2016, n. 220. Violazione dell’art. 1 della legge n. 241/1990. Violazione degli artt. 3, 9, 21, 33 e 97 cost. e dei principi di imparzialità e correttezza dell’attività amministrativa ”, atteso che il citato decreto n. 368 si porrebbe in contrasto con la disciplina di fonte legislativa, che ammetterebbe alla fruizione del credito d’imposta tutte le imprese di produzione cinematografica.

3. I Ministeri della cultura e dell’economia e finanze si sono costituiti in giudizio, versando in atti un rapporto informativo della Direzione Generale Cinema e Audiovisivo che conclude per l’infondatezza del ricorso.

3.1 Non si è, invece, costituita la pure evocata in giudizio Eagle Picture s.p.a., quale soggetto controinteressato.

4. Con memoria di replica del 21.03.2023 la ricorrente ha insistito per l’accoglimento del gravame.

5. Alla pubblica udienza del 12.04.2023 il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.

6. In via pregiudiziale si precisa che non ricorrono gli estremi per ordinare l’integrazione del contraddittorio, non risultando dagli atti del fascicolo graduatorie di imprese cui sia stato attribuito, in applicazione del decreto ministeriale impugnato, il beneficio de quo .

Nel merito, il gravame deve essere accolto per le ragioni che seguono.

7. Preliminarmente, si rappresenta che la l. n. 220 del 2016, recante la “ Disciplina del cinema e dell'audiovisivo ”, ha introdotto incentivi e agevolazioni fiscali con la finalità di concorrere al “ finanziamento e allo sviluppo del cinema e delle altre arti e industrie delle espressioni audiovisive nazionali ” (così art. 12, co. 1).

Tra gli interventi finanziari in cui si sostanzia il sostegno al settore cinematografico rientra anche “ lo strumento del credito d'imposta ”, da riconoscersi “ nei casi e con le modalità disciplinati nella sezione II del presente capo ”, giusta il disposto del medesimo art. 12, co. 2, lett. a) .

Nel dettaglio, i successivi artt. da 15 a 20 (in cui si articola la richiamata Sez. II del capo II della legge in esame) prevedono il riconoscimento di un credito di imposta per diverse tipologie di imprese, tra le quali, per quanto qui specificamente rileva, sono annoverate le “ imprese di produzione cinematografica e audiovisiva ” (art 15).

Il successivo art. 21, co. 5 prevede che “ Con uno o più decreti del Ministro (della cultura, n.d.r .), da emanare entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentito il Ministro dello sviluppo economico, sono stabiliti, partitamente per ciascuna delle tipologie di credito d'imposta previste nella presente sezione e nell'ambito delle percentuali ivi stabilite, i limiti di importo per opera o beneficiario, le aliquote da riconoscere alle varie tipologie di opere ovvero alle varie tipologie di impresa o alle varie tipologie di sala cinematografica, la base di commisurazione del beneficio, con la specificazione dei riferimenti temporali, nonché le ulteriori disposizioni applicative della presente sezione, fra cui i requisiti, le condizioni e la procedura per la richiesta e il riconoscimento del credito (…) ”.

Con decreto del Ministro della cultura, adottato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, del 4 febbraio 2021 sono state dettate “ Disposizioni applicative in materia di credito di imposta per le imprese di produzione cinematografica e audiovisiva di cui all’articolo 15 della legge 14 novembre 2016, n. 220 ”.

Detto decreto interministeriale è stato modificato con il decreto n. 368 del 13.10.2022: in particolare, l’art. 1, co. 1, lett. b) di quest’ultimo modifica l’art. 2, co. 2 lett. c) del decreto del 4 febbraio 2021, che nella sua formulazione attuale recita “ I soggetti richiedenti devono possedere i requisiti seguenti: (…) essere società di capitale aventi capitale sociale minimo interamente versato e patrimonio netto non inferiori a quarantamila euro ”.

Si tratta, all’evidenza, di clausola immediatamente lesiva, in quanto, nel circoscrivere l’attribuzione del beneficio fiscale solo ad una determinata categoria di imprese cinematografiche, esclude per l’effetto tutte le altre, inibendo in radice la possibilità di presentare domanda a tali fini, con conseguente interesse attuale e concreto alla impugnativa di un atto generale proposta dalla ricorrente che, peraltro, ha impugnato anche il rigetto della domanda di concessione del credito d’imposta.

8. Tanto premesso, coglie nel segno l’assorbente censura (dedotta con il secondo mezzo) tesa a lamentare l’illegittimità della previsione da ultimo citata, in quanto adottata in violazione della disciplina di fonte legislativa sopra richiamata (segnatamente, artt. 15 e 21, co. 5 l. n. 220/2016).

Invero, il legislatore ha demandato ad apposito decreto attuativo la determinazione, tra l’altro, dei “requisiti” e delle “condizioni” per il riconoscimento del credito d’imposta: il che dovrà avvenire, giocoforza, nel rispetto dei presupposti predeterminati dalla medesima l. n. 220/2016.

In particolare, per quanto qui interessa, il beneficio fiscale in parola è stato riconosciuto, indistintamente, alle “ imprese ” di produzione cinematografica e audiovisiva, intendendo per tali tutti i soggetti che svolgono tale attività in veste imprenditoriale e indipendentemente da quale sia la forma giuridica adottata ( i.e ., società – e dunque “impresa collettiva” - o impresa individuale).

In altri termini, il legislatore ha esattamente individuato la platea dei destinatari degli incentivi fiscali, così predeterminando, dal punto di vista soggettivo, i confini entro i quali è destinata ad esplicarsi la potestà regolamentare riconosciuta all’esecutivo.

Ne consegue che la scelta, operata in sede di esplicazione di detto potere normativo, di ammettere al tax credit solo una specifica sotto-categoria di imprese risulta essere in contrasto sia con la formulazione letterale dell’art. 15 della l. n. 220/2016, sia con la ratio sottesa alla misura fiscale di cui trattasi, ossia offrire un sostegno economico all’intero settore cinematografico.

Peraltro, dal preambolo del decreto non è dato comprendere quali siano le ragioni che hanno indotto, in sede attuativa, a circoscrivere il credito d’imposta alle società di capitali, figurando solo un generico riferimento alle “ modifiche normative sopravvenute ” (che tuttavia non hanno interessato la tipologia di soggetti esercenti attività di produzione cinematografica ammessi a fruire del beneficio de quo) e a non meglio precisate “ esigenze emerse nella prassi applicativa ”. Nè le resistenti amministrazioni hanno tentato di offrire, nei propri scritti difensivi, una giustificazione a sostegno di tale decisione, al di là di un richiamo ad una asserita genericità del termine “impresa” utilizzato dal legislatore, che, tuttavia, non può in alcun modo legittimare una modifica restrittiva quale quella in concreto operata.

Una conferma indiretta di tale lettura si ritrae anche dal disposto dell’art. 12, co. 4, lett. b) della l. n. 220/2016 (invocato dalla ricorrente), che prevede che “ le disposizioni tecniche applicative prevedono (…) in considerazione anche delle risorse disponibili, l'esclusione, ovvero una diversa intensità d'aiuto, di uno o più degli incentivi e contributi previsti dal presente capo, nei confronti delle imprese non indipendenti ovvero nei confronti di imprese non europee ”: è lo stesso legislatore, infatti, ad aver previsto la possibilità di escludere dal beneficio determinate tipologie di imprese (segnatamente, quelle non indipendenti o extra-europee), sicché, in applicazione del noto canone ermeneutico ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit , laddove una tale limitazione non sia stata prevista, le disposizioni di legge devono essere interpretate nel senso proprio della terminologia impiegata.

Ne consegue che la norma del gravato decreto attuativo che ammette le sole società di capitali a fruire del credito d’imposta ex lege accordato a tutte le imprese di produzione cinematografica e audiovisiva risulta viziata da violazione di legge, in quanto contrastante con la fonte normativa sovraordinata attributiva del potere regolamentare (e con i presupposti in essa individuati).

9. In conclusione, il ricorso va accolto sulla scorta delle argomentazioni sin qui prospettate, assorbite le ulteriori censure dedotte, e, per l’effetto, il gravato decreto va annullato in parte qua , ossia limitatamente alla disposizione dettata dall’art. 1, co. 1, lett. b) , nella parte in cui, modificando l’art. 2, co. 2 lett. c) del decreto interministeriale del 4 febbraio 2021, prevede, quale requisito per la fruizione del credito d’imposta di cui all’art. 15 della l. n. 220/2016, quello di “ essere società di capitale ”, e caducazione anche del conseguente provvedimento con cui la ricorrente è stata esclusa dal beneficio fiscale di cui trattasi (parimenti gravato).

9.1 Ad abuntantiam si precisa che presenta profili di fondatezza anche la censura, dedotta con il primo mezzo, con cui la ricorrente lamentata l’applicazione retroattiva della citata disposizione regolamentare in violazione del principio di ragionevolezza: adottando l’impugnato provvedimento di esclusione, infatti, il Ministero ha applicato la novella clausola limitativa della possibilità di accedere al beneficio fiscale ad una produzione cinematografica che risultava essere conclusa alla data di entrata in vigore del decreto interministeriale oggi gravato, rispetto alla quale erano stati già sostenuti i relativi investimenti (peraltro, come documentato in atti, la parte aveva precedentemente ottenuto il credito d’imposta in relazione ad altro film dalla stessa prodotto).

10. Le spese di lite vanno poste a carico dei resistenti Ministeri nella misura liquidata in dispositivo e in solido tra di essi, mentre possono essere compensate nei confronti dell’ulteriore soggetto privato evocato in giudizio in qualità di controinteressato.