Pubblicato il 12/05/2022

N. 00375/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00012/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Acciaierie d’Italia spa, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati G B, S G, L T, G S, F G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, in persona del legale rappresentante, per legge con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato e con domicilio nei suoi uffici in Genova, viale Brigate Partigiane, n. 2;

nei confronti

Commissario straordinario per la ricostruzione del Viadotto Polcevera, per legge con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato e con domicilio nei suoi uffici in Genova, viale Brigate Partigiane, n. 2;
ATI costituito fra Impresa Pizzarotti &
C. spa (Mandataria), Stabile Grandi Lavori, CMM Rizzi, non costituite in giudizio;
Ilva spa in amministrazione straordinaria, non costituita in giudizio;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia,

del decreto n. 1443 del 28.12.2021, con il quale l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale ha disposto:

- l’occupazione temporanea non preordinata all’espropriazione delle aree site nel Comune di Genova in disponibilità della società per la realizzazione dei lavori previsti nel Progetto definitivo P3121, approvato con il decreto n. 1053 del 15.10.2021;

- l’esecuzione il 20.01.2022 dell’immissione in possesso delle suddette aree;

nonché di tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti, compresa la nota del 15.12.2021, con la quale l’Autorità ha richiesto alla società, in attesa della formalizzazione dei necessari atti, di procedere alla consegna delle aree nella sua disponibilità, al fine di consentire la cantierizzazione funzionale all’inizio dei lavori di cui al Progetto P3121;

con nuove ragioni addotte con i motivi aggiunti depositati il 17.01.2022;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato per l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale e del Commissario straordinario per la ricostruzione del Viadotto Polcevera;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 aprile 2022 il dott. A E B e viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo, Acciaierie d’Italia spa (già ArcelorMittal Italia spa) ha impugnato il decreto con cui l’Autorità di sistema portuale del Mar Ligure Occidentale ha disposto l’occupazione non preordinata all’esproprio di alcune aree nella disponibilità della società.

2. In punto di fatto, occorre rilevare, quanto alle vicende che hanno interessato la società attrice rilevanti per il giudizio, che, nell’ambito di un progetto più generale volto a trasferire i complessi aziendali già facenti capo a ILVA spa e alle altre società del gruppo, tutte ammesse alla procedura di amministrazione straordinaria, il 28.06.2017 la AM InvestCo Italy srl (costituita da ArcelorMittal Italy Holding srl, a sua volta controllata da ArcelorMittal SA) ha sottoscritto con le società in amministrazione straordinaria un contratto d’affitto dei rami d’azienda con obbligo di acquisto degli stessi.

3. Il 19.09.2018 la AM InvestCo Italy srl ha a sua volta designato ArcelorMittal Italia spa (oggi Acciaierie d’Italia spa) per l’affitto del ramo d’azienda di ILVA comprendente lo stabilimento siderurgico di Genova.

4. Il 31.10.2018 Acciaierie d’Italia (all’epoca ArcelorMittal Italia spa) e ILVA hanno sottoscritto un contratto di affitto avente a oggetto il ramo d’azienda comprendente lo stabilimento genovese.

5. Sempre in fatto, occorre altresì rilevare, sotto altro profilo, che con d.l. n. 109 del 2018 (conv. in l. n. 130 del 2018), emanato a seguito del crollo del viadotto dell’autostrada A-10 sul torrente Polcevera (noto come “ponte Morandi”), si è prevista la nomina di un Commissario straordinario per la ricostruzione, al fine di garantire in via d’urgenza la demolizione dei tratti rimasti e la ricostruzione dell’infrastruttura con ripristino del connesso sistema viario.

6. Il Commissario è stato nominato il 04.10.2018 e, con decreto n. 2 del 15.01.2019, ha adottato il Programma straordinario d’investimenti urgenti per la ripresa e lo sviluppo del porto e delle relative infrastrutture di accessibilità nonché per il collegamento dell’aeroporto Cristoforo Colombo con la città di Genova (il Programma è stato poi aggiornato con decreto n. 1 del 28.02.2020).

7. Con decreto n. 19 del 03.05.2019, il Commissario ha individuato l’Autorità di sistema portuale quale soggetto attuatore del Programma straordinario.

8. Con nota prot. 33082 dell’11.12.2020, l’Autorità ha indetto la conferenza di servizi per l’approvazione del P.3121 per la realizzazione di una serie di opere volte a potenziare l’accessibilità al bacino di Sampierdarena, con particolare riferimento al viadotto Pionieri e Aviatori d’Italia, e per la contestuale dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.

Alla conferenza è stata invitata a partecipare anche Acciaierie d’Italia spa (all’epoca ArcelorMittal Italia spa), oltre a ILVA spa (si v. le relative PEC di trasmissione, doc. 1 e 2 dell’Avvocatura).

9. La ricorrente non ha partecipato alla conferenza (si v. il relativo verbale, doc. 2 depositato il 13.01.2022 dall’Avvocatura).

10. Con decreto n. 1053 del 15.10.2021 (doc. 3 di parte attrice), l’Autorità di sistema portuale ha approvato il progetto definitivo P.3121.

11. Con nota prot. 39483.U del 15.12.2021 (doc. 4 di parte attrice), l’Autorità ha comunicato alla società la necessità di entrare temporaneamente in possesso delle aree nella sua disponibilità (meglio identificate in una planimetria allegata), al fine di realizzare gli interventi contemplati nel progetto definitivo P.3121.

12. Con nota del 22.12.2021 (doc. 5 di parte attrice), la società ha respinto la richiesta, ritenendola priva di fondamento giuridico.

13. Con decreto n. 1443 del 28.12.2021 (doc. 2 di parte attrice), l’Autorità ha disposto l’occupazione temporanea non preordinata all’esproprio delle aree in questione.

14. Con ricorso notificato l’11.01.2022 e depositato quello stesso giorno, Acciaierie d’Italia ha impugnato il decreto di occupazione temporanea, chiedendo altresì la concessione di misure cautelari, anche in via monocratica.

Il ricorso si fonda su due motivi.

Con il primo, si deduce: violazione e falsa applicazione dell’art. 49 del DPR n. 327 del 2001, degli artt. 1 e 3 della legge n. 241 del 1990, degli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost., degli artt. 16, 17 e 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE e dell’art. 16 del Codice europeo di buona condotta amministrativa, dell’art. 6 della CEDU e dell’art. 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU, dell’art. 1, co. 5, del d.l. n. 109 del 2018;
eccesso di potere per difetto d’istruttoria.

In particolare, la ricorrente lamenta di non essere stata coinvolta nel procedimento culminato con l’adozione del provvedimento di occupazione temporanea, in violazione dei principi – inderogabili persino dal Commissario per la ricostruzione – derivanti dagli artt. 42 e 97 Cost., dall’art. 6 della CEDU e dall’art. 1 del Prot. 1 alla stessa Convenzione, dagli artt. 16, 17 e 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Sotto altro profilo, si contesta che le aree occupate non siano state individuate nel provvedimento dichiarativo della pubblica utilità dell’opera, adottato con decreto n. 1053 del 2021, ma solo in un secondo momento, con l’impugnato decreto n. 1443 del 2021, appunto emanato senza che alla società sia stato consentito di partecipare al procedimento;
inoltre, si lamenta la carenza di motivazione in ordine alla scelta delle aree da occupare, che avrebbe comportato una compressione sproporzionata degli interessi della società.

Si precisa infine come l’Amministrazione non possa utilmente invocare l’art. 1, co. 5, del d.l. n. 109 del 2018 – che consente al Commissario di operare «in deroga ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale» – in quanto non sarebbero indicate le norme derogate né i motivi della deroga.

Con il secondo motivo, si deduce: violazione degli artt. 1 e 3 del d.l. n. 207 del 2012 e dell’art. 1, co. 5, del d.l. n. 109 del 2018.

Secondo la ricorrente, il d.l. n. 207 del 2012, come modificato dal d.l. n. 61 del 2013, avendo qualificato gli impianti della società ILVA spa (di cui Acciaierie d’Italia è affittuaria) come “stabilimenti di interesse strategico nazionale”, comporterebbe l’obbligo di garantirne la continuità produttiva, e rispetto a esso non potrebbe derogare il d.l. n. 105 del 2018, volto a soddisfare interessi ed esigenze di rilievo meramente “locale”.

Ai fini cautelari, si lamenta il danno grave e irreparabile consistente nella paralisi dell’attività produttiva che deriverebbe dall’interferenza tra l’occupazione delle aree e il transito da e verso l’impianto di Calcinara, che avviene sia percorrendo una strada asfaltata, sia tramite la rete ferroviaria situata all’interno dello stabilimento, costituita da due tronconi: nella prospettiva attorea, l’interruzione della viabilità tra lo stabilimento, dove vengono lavorati i coils di latta, e l’impianto di Calcinara, dove questi vengono tagliati e imballati per la spedizione, impedirebbe di completare il ciclo produttivo.

15. Con decreto presidenziale n. 3 del 2022, ritenuta necessario acquisire chiarimenti dalle parti, ne è stata disposta la comparizione personale per il giorno 13.01.2022.

16. Si è quindi costituita in giudizio l’Avvocatura dello Stato, per l’Autorità di sistema portuale e per il Commissario straordinario per la ricostruzione.

17. Nell’audizione tenutasi il 13.01.2022 dinanzi al Presidente del TAR, le parti hanno dichiarato di condividere entrambe il presupposto «che la realizzazione dell’opera non deve interrompere la fruizione della strada Calcinara e delle linee ferroviarie, nel rispetto della normativa di sicurezza» e hanno pertanto convenuto «di individuare di comune accordo le relative soluzioni tecniche, in appositi incontri da tenere nei prossimi 10 giorni, ai quali incontri si impegnano a partecipare» (così il verbale);
alla luce di queste circostanze, la ricorrente ha rinunciato alla richiesta di emissione del decreto cautelare monocratico.

18. In seguito, con motivi aggiunti notificati il 17.01.2022 e depositati quello stesso giorno (redatti da un nuovo collegio difensivo, previa revoca della procura a quello originario), Acciaierie d’Italia spa, premettendo di ritenere “inattuabile” una soluzione conciliativa anche in ragione della «indisponibilità per AdI delle aree e degli impianti e quindi suo difetto di legittimazione ad assumere impegni», ha presentato nuove ragioni a sostegno dell’impugnazione, articolandole in quattro censure.

Con la prima, si deduce: violazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 1, 3, 7 e 10, della legge n. 241 del 1990;
eccesso di potere per carenza d’istruttoria e di motivazione, violazione dei principi di economicità dell’azione amministrativa, di conservazione degli atti e di divieto di aggravamento del procedimento, illogicità e irrazionalità manifeste, contraddittorietà, grave inadempimento.

Secondo la ricorrente, l’occupazione delle aree sarebbe incompatibile con l’attuazione dell’accordo di programma per Cornigliano, stipulato da ILVA con istituzioni centrali e locali, le quali avrebbero dunque dovuto essere coinvolte nel procedimento.

Con il secondo motivo aggiunto, si deduce: violazione del legittimo affidamento di Acciaierie d’Italia circa la possibilità di proseguire la produzione industriale.

Con il terzo motivo aggiunto, si deduce: violazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 1 e 3 della legge n. 241 del 1990;
eccesso di potere per carenza d’istruttoria e di motivazione, violazione dei principi di economicità dell’azione amministrativa, di conservazione degli atti e di divieto di aggravamento del procedimento, illogicità e irrazionalità manifeste, contraddittorietà.

In particolare, la ricorrente lamenta la mancata considerazione dei precedenti impegni assunti dall’Amministrazione per lo sviluppo industriale dell’area.

Con il quarto motivo aggiunto, si deduce: violazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 1 e 9-bis del d.l. n. 109 del 2018 (conv. in l. n. 130 del 2018), del d.l. n. 207 del 2012, degli artt. 49 e 12 del DPR n. 327 del 2001;
violazione dei principi regolanti rapporti tra leggi speciali, violazione dei principi costituzionali di ragionevolezza e proporzionalità di cui all’art. 3 Cost., di tutela della proprietà pubblica di cui all’art. 42 Cost. e di buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost., nonché dei corrispondenti principi dell’ordinamento comunitario in relazione all’art. 117, co. 1, Cost.;
eccesso di potere per carenza d’istruttoria e di motivazione, violazione dei principi di economicità dell’azione amministrativa, di conservazione degli atti e di divieto di aggravamento del procedimento, illogicità e irrazionalità manifeste.

Secondo la ricorrente, nell’antinomia tra il d.l. n. 207 del 2012 e il d.l. n. 109 del 2018 dovrebbe essere il primo a prevalere, in quanto attuativo di un “interesse nazionale superiore” – in caso contrario, il d.l. n. 109 del 2018 sarebbe incostituzionale per violazione degli artt. 3, 42 e 97 Cost. e dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, tutela della proprietà pubblica e buon andamento dell’azione amministrativa, nonché dei corrispondenti principi dell’ordinamento eurounitario.

Con i motivi aggiunti, la parte attrice ha riproposto l’istanza di concessione di misure cautelari, anche in via monocratica.

19. Con decreto presidenziale n. 22 del 2022, la domanda di emissione di misure cautelari monocratiche è stata respinta.

20. Con successiva ordinanza n. 26 del 2022, l’istanza cautelare è stata rigettata anche dal Collegio.

21. Acciaierie d’Italia ha presentato appello cautelare.

22. L’appello è stato respinto dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 832 del 2022.

23. Nel prosieguo del giudizio, le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi, approfondendo le rispettive tesi.

24. All’udienza pubblica del 22.04.2022, fissata per la discussione del merito, il Collegio ha sollevato d’ufficio la questione del difetto di legittimazione attiva della ricorrente;
sentite le parti, anche su questo profilo, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

25. Come prefigurato alle parti all’udienza del 22.04.2022, il ricorso è inammissibile per difetto di legittimazione attiva.

26. Secondo quanto affermato anche di recente dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, prima di procedere all’esame del merito, il giudice deve verificare l’esistenza in capo alla parte ricorrente di una posizione qualificata e differenziata (avente consistenza di interesse legittimo) e di una lesione concreta e attuale di tale situazione;
in particolare, «la posizione di interesse legittimo (alla quale inerisce la legittimazione ad agire in sede processuale) presuppone ed esprime necessariamente una relazione intercorrente tra un soggetto che ha (o intende ottenere) una determinata utilità (riferita ad un “bene della vita”), e la pubblica amministrazione nell’esercizio di un potere ad essa attribuito dall’ordinamento giuridico»;
tanto quando si tratti di un interesse “oppositivo”, quanto allorché venga in rilievo un interesse “pretensivo”, la posizione giuridica del privato presuppone «un rapporto diretto ed immediato» rispetto all’esercizio del potere amministrativo, che si concretizza nel fatto che «il provvedimento amministrativo e i suoi effetti interessano direttamente (ed univocamente) il patrimonio giuridico di un determinato soggetto»;
la sussistenza di un simile rapporto deve infine essere valutata considerando lo «statuto normativo del potere», in quanto non possono esservi posizioni d’interesse legittimo se non nell’ambito del rapporto giuridico di diritto pubblico (pre)configurato normativamente (così la sent. n. 3 del 2022, che ha escluso la legittimazione dei soci e degli amministratori delle società colpite dall’interdittiva antimafia a impugnare il provvedimento prefettizio).

27. Nel caso dell’occupazione temporanea di aree non soggette a esproprio, di cui si discute in questo giudizio, lo “statuto normativo del potere” identifica univocamente nel proprietario del bene occupato il titolare dell’interesse legittimo “oppositivo” nell’ambito del rapporto giuridico di diritto pubblico con l’autorità occupante.

L’art. 49 del DPR n. 327 del 2001 dispone infatti che l’avviso con l’indicazione del luogo, del giorno e dell’ora in cui è prevista l’esecuzione dell’ordinanza sia notificato «al proprietario del fondo» e che il relativo verbale sia redatto «in contraddittorio con il proprietario»;
è a quest’ultimo, del resto, che l’art. 50 riconosce una indennità per l’occupazione.

Conduce a una simile conclusione anche l’interpretazione sistematica della disposizione: nel definire i propri oggetto e ambito di applicazione, il DPR n. 327 del 2001, all’art. 1, fa riferimento all’espropriazione «dei beni immobili o di diritti relativi ad immobili», mentre all’art. 3 definisce “espropriato” «il soggetto, pubblico o privato, titolare del diritto espropriato», aggiungendo che «tutti gli atti della procedura espropriativa, ivi incluse le comunicazioni ed il decreto di esproprio, sono disposti nei confronti del soggetto che risulti proprietario secondo i registri catastali, salvo che l’autorità espropriante non abbia tempestiva notizia dell’eventuale diverso proprietario effettivo» (e non vi è ragione di ritenere che questa prospettiva, seppur riferita espressamente alla “espropriazione”, non riguardi anche l’occupazione non preordinata all’esproprio, poiché è delineata dal legislatore in via generale rispetto all’intero Testo unico).

Al contrario, il titolare di diritti personali sul bene espropriato od espropriando vanta diritti limitatamente all’indennità, essendo facoltizzato soltanto a «proporre l’opposizione alla stima, ovvero intervenire nel giudizio promosso dal proprietario» (art. 34 del medesimo decreto), come confermato anche dall’art. 1638 cod. civ. - seppure con riguardo al contratto di affitto di fondi rustici – secondo cui «in caso di espropriazione per pubblico interesse o di occupazione temporanea del fondo locato, l’affittuario ha diritto di ottenere dal locatore la parte d’indennità a questo corrisposta per i frutti non percepiti o per il mancato raccolto», e null’altro.

Sotto altro profilo, è la facoltà di godere della cosa in modo pieno ed esclusivo (che, insieme alla facoltà di disporne, rappresenta il contenuto del diritto di proprietà ai sensi dell’art. 832 cod. civ.) a essere compressa dal provvedimento di occupazione, il quale interessa dunque direttamente (e univocamente) il patrimonio giuridico del proprietario.

È dunque solo quest’ultimo a vantare un rapporto “diretto ed immediato” rispetto all’esercizio del potere amministrativo, mentre quello degli altri soggetti che hanno a vario titolo la disponibilità dell’area – nel caso di Acciaierie d’Italia spa, in forza di un contratto di affitto d’azienda, che ha natura personale e da cui discendono obbligazioni e diritti di credito (in tal senso, tra le tante, Cass. civ., sez. III, sent. n. 13708 del 2017) – è un rapporto solo “indiretto” e “mediato”, cui non può correlarsi una posizione d’interesse legittimo.

28. Nel caso di specie, è pacifico e non contestato che la ricorrente non sia proprietaria né titolare di altro diritto reale sulle aree oggetto di occupazione, ma soltanto affittuaria del ramo d’azienda comprendente lo stabilimento che insiste su di esse;
d’altro canto, lo stesso provvedimento impugnato è chiaro nell’individuare il proprio destinatario nella proprietaria ILVA spa, cui viene del resto riconosciuto l’indennizzo per l’occupazione temporanea.

La stessa società attrice, per giustificare il proprio rifiuto di partecipare a incontri con l’Autorità finalizzati a individuare soluzioni tecniche idonee a conciliare le diverse esigenze delle parti (anche a seguito e nonostante l’impegno preso in sede di audizione dinanzi al Presidente di questo TAR), ha addotto «l’indisponibilità per AdI delle aree e degli impianti e quindi suo difetto di legittimazione ad assumere impegni» (p. 3 dei motivi aggiunti), a riprova della mancanza di una situazione giuridica soggettiva tale da porla, alla luce del già richiamato “statuto normativo” del potere in questione, in una particolare relazione con l’Amministrazione.

Stando così le cose, è evidente come Acciaierie d’Italia spa non sia titolare di una posizione che la legittimi direttamente alla proposizione in proprio del ricorso avverso il decreto di occupazione, ma soltanto di un interesse derivato e dipendente, tale da legittimarla - al più – a intervenire ad adiuvandum nel giudizio eventualmente proposto dal proprietario, unico legittimato attivo.

Non è un caso che i manuali istituzionali di diritto processuale amministrativo indichino come esempio paradigmatico dell’intervento in giudizio proprio quello del locatario che aderisca (c.d. intervento adesivo dipendente) all’impugnativa del decreto di esproprio o di occupazione d’urgenza proposto dal locatore.

29. Non pertinente – e, addirittura, controproducente – si rivela poi il richiamo, effettuato dal difensore della ricorrente durante l’udienza di discussione, alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. II, n. 6863 del 2020, laddove essa sembrerebbe affermare che, ai fini della sussistenza della legittimazione attiva all’impugnazione degli atti di una procedura ablativa, sarebbe sufficiente l’esistenza di un diritto “personale” di godimento sul bene espropriando.

Dalla lettura integrale della sentenza emerge infatti che la legittimazione attiva fu in quel caso riconosciuta in favore del titolare di una “concessione livellaria”, sul presupposto che si tratta di un istituto giuridico di origine medievale che ha finito «per confondersi e unificarsi completamente con l’enfiteusi» (così la stessa pronuncia del Supremo Consesso): dunque, la titolarità di una “concessione livellaria” ha consentito di riconoscere al ricorrente una posizione giuridica qualificata azionabile in giudizio, in quanto parificata a quella del titolare di un diritto di enfiteusi, ovvero di un diritto reale su cosa altrui (artt. 957 e ss. cod. civ.).

Solo i diritti reali su cosa altrui (“ iura in re aliena ”, secondo il diritto romano), che costituiscono un numero chiuso, conferiscono al titolare una posizione giuridica assoluta, ovvero tutelabile erga omnes (dunque, anche nei confronti dell’autorità espropriante): non così i diritti personali di godimento, quali l’affitto.

30. Dalle considerazioni sopra esposte discende l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva, non essendo consentito ad Acciaierie d’Italia spa di far valere in nome proprio un diritto di ILVA spa, proprietaria dei beni occupati, secondo il principio generale sancito dall’art. 81 cod. proc. civ., applicabile anche al giudizio amministrativo in forza del rinvio “esterno” di cui all’art. 39 cod. proc. amm..

31. In ossequio alla regola generale della soccombenza, la ricorrente deve essere condannata al pagamento delle spese processuali, che sono liquidate in dispositivo, in favore di ciascuna delle parti resistenti costituite (Autorità di sistema portuale e Commissario straordinario).