TAR Bologna, sez. II, sentenza 2021-10-06, n. 202100825

Pubblicato il 06/10/2021

N. 00825/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00138/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 138 del 2021, proposto da
Servizi per l’Ambiente S.r.l.s., Immobiliare Varignana S.S., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall’avv.to F M, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi, e domicilio fisico eletto presso il proprio studio in Bologna, Via Altabella n. 3;

contro

Comune di Ozzano dell'Emilia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv.to A L, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi, e domicilio fisico eletto presso il proprio studio in Bologna, Via Vaccaro n. 6;

per l’annullamento

- DEL

PROVVEDIMENTO

1/10/2020, RECANTE IL RIGETTO DELL’ISTANZA DI PUA CON VALORE DI PERMESSO DI COSTRUIRE P.G. 15713/2020;

- OVE NECESSARIO, DELLA COMUNICAZIONE EX ART. 10-BIS IN

DATA

24/8/2020;

- DELL’

ATTO

20/10/2020, DI RIGETTO DELL’ISTANZA DI ANNULLAMENTO IN AUTOTUTELA;

-

DELLA DELIBERAZIONE CONSILIARE

30/9/2020 N. 58, NELLA PARTE IN CUI PRENDE ATTO DELLA RELAZIONE DEL RESPONSABILE E DELL’

INTERVENUTA INEFFICACIA DELLA PREVISIONE DEL POC

2017 SUL POLO RIFIUTI CA’ BASSONE, E NELLA PARTE IN CUI RECA INDIRIZZI PER LA REDAZIONE DEL NUOVO PIANO URBANISTICO GENERALE (PUG);

ove occorrer possa

- DEL DOCUMENTO STRATEGICO DI INDIRIZZO PER LA REDAZIONE DEL NUOVO PUG, E DELLA DELIBERAZIONE GIUNTALE N. 53/2019 DI APPROVAZIONE, NELLA PARTE IN CUI SIANO OSTATIVI ALL’IMPIANTO IN DISCUSSIONE.

Con riserva di azione risarcitoria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Ozzano dell'Emilia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 settembre 2021 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

A. La ricorrente Servizi per l’Ambiente, abilitata allo stoccaggio e recupero di rifiuti non pericolosi, sostiene che la condotta assunta dal Comune intimato – indotta dalle rimostranze di alcuni cittadini – non ha consentito di intraprendere l’attività presso un’area (appartenente a Immobiliare Varignana) espressamente destinata a “Polo dei rifiuti” secondo gli strumenti urbanistici vigenti. Verrebbe così inibito lo svolgimento di un’attività lecita e utile che aveva formato oggetto di accordi urbanistici con l’amministrazione, la quale avrebbe mutato avviso con un escamotage per disattendere gli impegni assunti.

B. Riferiscono in punto di fatto le esponenti che il terreno di cui si discorre era già classificato dal PRG previgente come zona F10 “per impianti e attrezzature collettive” , e che due impianti di compostaggio e di recupero e stoccaggio rifiuti non pericolosi sono stati costruiti nel 2015 e nel 2016. Affermano altresì che gli strumenti urbanistici successivi hanno mantenuto la destinazione, in quanto il RUE (cfr. art. 4.6.6, doc. 1) identifica l’Ambito “Nuova Geovis” come dedicato a impianti produttivi isolati in territorio rurale, comprendenti impianti di trattamento e smaltimento rifiuti, discariche e piattaforme di stoccaggio, ecologiche, impianti di depurazione, realizzabili previo inserimento nel POC.

C. Con un’altra Società le esponenti proponevano il completamento del Polo con la realizzazione di due nuovi impianti, localizzati in area nord e sud. In data 27/6/2011 veniva stipulato con l’amministrazione un accordo urbanistico ex art. 18 L.r. 20/2000 finalizzato all’inserimento di dette aree nel POC (per realizzare un impianto di raccolta e selezione di materiali riciclabili e un impianto di stoccaggio e recupero di rifiuti non pericolosi), con riconoscimento del rilevante interesse pubblico e della coerenza con gli obiettivi strategici della pianificazione (doc. 2). Nel seguito, il POC variante 2011 disciplinava i comparti per il completamento del Polo, quali integrazione dell’impianto produttivo isolato in territorio rurale individuato dal PSC (doc. 3, che dà conto della sostenibilità ambientale, per l’inserimento in un contesto industriale lontano da aree residenziali e/o sensibili).

D. Su impulso del Comune, l’8/5/2017 le ricorrenti sottoscrivevano un ulteriore accordo ex art. 18 L.r. 20/2000 (doc. 5) per accedere a un POC. Si dava atto delle rimostranze dei cittadini e della legittimazione piena di Servizi per l’Ambiente a presentare il progetto, per il quale accettava di attendere fino a 24 mesi. Il POC, approvato con deliberazione consiliare 20/12/2017 n. 83 (doc. 6) recepiva l’intesa, per cui la ricorrente avrebbe atteso due anni (fino al 20/12/2019) per inoltrare istanza di approvazione del progetto di impianto (art. 3 comma 1) così da individuare e vagliare localizzazioni alternative. Nei successivi 6 mesi (quindi entro il 20/6/2020) – in mancanza di soluzioni praticabili – le Società avrebbero dovuto presentare il permesso di costruire (così il testo: “… le Società potranno presentare le istanze necessarie all’approvazione del progetto di cui al presente articolo fino al termine di 30 mesi decorrente dall’approvazione della variante al POC” ). Il POC 2017 assentiva l’ampliamento del Polo e la realizzazione dell’impianto (scheda 5 del rapporto ambientale e art. 7 NTA, doc. 7 e 8).

D.1 Diversamente dall’accordo, il POC prevedeva la redazione e approvazione preventiva di un PUA, con necessità della valutazione di sostenibilità ambientale (Valsat) in luogo del semplice screening /VIA del progetto.

E. In prossimità alla scadenza (nel luglio 2019) il Comune proponeva un’alternativa, che la ricorrente reputava non percorribile specificando le ragioni a mezzo PEC (doc. 9) e dando disponibilità a valutare ulteriori opzioni entro il mese di settembre.

F. Il 19/6/2020 veniva presentata istanza di PUA con valore di permesso di costruire, unitamente alla documentazione necessaria (compreso il rapporto ambientale indispensabile per la Valsat). Perveniva a quel punto l’inaspettata nota ex art. 10-bis della L. 241/90 nella quale si affermava che, entro i 30 mesi dall’approvazione del POC 2017, avrebbe dovuto essere avviato anche il procedimento di verifica di assoggettabilità a VIA sul permesso di costruire.

G. Malgrado l’obiezione avanzata, secondo cui l’accordo prevedeva la sola presentazione della richiesta di permesso di costruire, con l’atto impugnato dell’1/10/2020 l’istanza di PUA era rigettata, adducendo tra l’altro che il permesso di costruire e le istanze necessarie per l’approvazione del progetto avrebbero dovuto comprendere indefettibilmente – entro il termine fissato dall’accordo (in virtù della sua ratio acceleratoria) – l’avvio della procedura di assoggettabilità a VIA. Sottolineava il provvedimento che la Società ricorrente aveva inoltrato la documentazione per l’avvio della procedura di screening tardivamente, ossia il giorno 2/9/2020. Con deliberazione consiliare n. 58 del 30/9/2020 l’amministrazione prendeva atto dell’inefficacia sopravvenuta del POC e preannunciava la futura destinazione agricola dell’area in coerenza con il documento strategico di indirizzo.

G.1 Veniva successivamente rigettata anche l’istanza di riesame, nella quale si invocava la proroga ex lege di cui all’art. 103 del D.L. 18/2020 conv. in L. 27/2020. Ad avviso del Comune la norma ha natura eccezionale e deve essere interpretata restrittivamente, e non può estendersi a casi che non contemplano convenzione di lottizzazione e PUA.

H. Con gravame ritualmente notificato e tempestivamente depositato presso la Segreteria della Sezione (dopo la trasposizione del ricorso straordinario), le ricorrenti impugnano gli atti in epigrafe, deducendo in diritto i seguenti motivi:

A) QUANTO AI PROVVEDIMENTI ASSUNTI DAL RESPONSABILE DEL SETTORE PROGRAMMAZIONE DEL TERRITORIO

A.I Eccesso di potere per sviamento, lesione dei principi di imparzialità e buon andamento, violazione degli artt. 3 della L. 241/90, 30, 31 e 35 della L.r. 20/2000, dell’art.

4.6.6. del RUE e dell’art. 7 delle NTA del POC, eccesso di potere per falsità del presupposto, arbitrarietà, illogicità, ingiustizia manifesta, inosservanza dell’art. 18 L.r. 20/2000, dell’accordo urbanistico sottoscritto l’8/5/2017, lesione del legittimo affidamento e dei canoni di buona fede e correttezza, in quanto la localizzazione è idonea e regolare, conforme agli strumenti urbanistici vigenti, rispondente agli obiettivi strategici di piano e all’interesse pubblico come riportato nell’accordo urbanistico stipulato. Nello specifico:

- il RUE identifica una “zona per impianti produttivi isolati in ambito rurale” (F10) ove sono ammessi impianti per l’ambiente, mentre la scheda di Valsat (doc. 3) attesta che “gli areali si inseriscono in un’area con scarsa presenza di abitazioni rispondendo in parte agli obiettivi di sostenibilità ambientale di PSC, di riduzione e contenimento della popolazione esposta all’inquinamento, in quanto si va ad inserire in un contesto industriale e lontano da aree residenziali e/o sensibili”;

- sussiste l’interesse pubblico a realizzare gli impianti (art. 17 NTA POC 2011, art. 7 NTA POC 2017 – doc. 4 e 8);

- è inaccettabile la condotta dell’amministrazione, la quale ha chiesto di sospendere l’istanza per 2 anni per le contestazioni della cittadinanza e poi ha accordato solo 6 mesi (termine brevissimo) per presentare la richiesta.

A.II Violazione degli artt. 31 e 35 della L.r. 20/2000 in tema di PUA, dell’art. 30 della medesima in tema di POC, dell’art.

4.6.6. del RUE e dell’art. 7 delle NTA del POC, dell’art. 3 della L. 241/90, lesione dei principi di imparzialità e buon andamento, del giusto procedimento, dei principi di interpretazione dei contratti, falsa applicazione dell’art. 5 della L.r. 4/2018, delle regole in materia di accordi urbanistici, lesione dei canoni già enunciati al precedente motivo, dal momento che l’istanza di PUA con valore di permesso di costruire era tempestiva e conforme agli strumenti urbanistici, e teneva conto del difetto di coordinamento tra l’art. 4 dell’accordo sottoscritto e l’art. 7 delle NTA del POC che ha introdotto ex novo l’obbligo di Piano attuativo;
inoltre:

- l’interpretazione secondo buona fede rendeva il termine residuo di 6 mesi riferibile al solo PUA, e si è inoltrata anche l’istanza di titolo abilitativo edilizio;

- l’accordo prevedeva anzitutto l’impegno ad astenersi dal rassegnare proposte per un biennio dall’approvazione del POC, mentre poi concedeva un solo semestre;
lo studio ambientale non era associato ad alcun termine ed era inserito tra gli “Impegni del Comune” all’art. 4;
la decadenza era riferita dall’art. 5 al solo permesso di costruire e la stessa relazione del RUP allegata alla deliberazione consiliare lo attesta;

- l’interpretazione delle clausole dell’intesa urbanistica è decisiva e va privilegiato il dato letterale secondo l’art. 11 della L. 241/90 (che richiama i principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti ove compatibili), mentre la decadenza è di stretta interpretazione per principio generale;

- l’amministrazione non ha mai accennato, neppure nei giorni precedenti all’invio della nota ex art. 10- bis , alla necessità di attivare contestualmente lo screening (doc. 17);

- è fuorviante il richiamo a una ratio acceleratoria, posto che il termine è connesso alla domanda di permesso o di PUA e non all’approvazione rimessa agli organi del Comune.

A.III Violazione dell’art. 21- nonies della L. 241/90 in materia di annullamento in autotutela, lesione dei canoni di imparzialità e buon andamento, del contraddittorio e del giusto procedimento, dell’art. 103 del D.L. 18/2020, delle norme e dei principi già enucleati, visto che il termine delle convenzioni urbanistiche, dei piani attuativi e degli atti propedeutici è stato prorogato ex lege di 90 giorni;
la scadenza è dunque stata procrastinata al 18/9/2020 e l’avvio dello screening in data 3/9/2020 è assolutamente tempestivo.

A.IV Violazione delle norme già elencate, in quanto la procedura di assoggettabilità a VIA è autonoma e svincolata dal progetto, per cui l’unico iter da avviare entro i 30 mesi non era lo screening bensì la VAS/Valsat e le ricorrenti vi hanno provveduto depositando rapporto ambientale unitamente all’istanza di PUA;
la VAS/Valsat investe piani e programmi, mentre la verifica di assoggettabilità a VIA i progetti elencati (la prima si pone necessariamente a monte della seconda).

A.V Violazione delle norme già elencate, in quanto il POC 2017 non diviene inefficace per il ritardo asseritamente imputabile alla negligenza di parte ricorrente, ma resta valido per un quinquennio e dunque fino al 20/12/2022.

B) QUANTO ALLA DELIBERAZIONE CONSILIARE N. 58/2020

B.VI Violazione degli artt. 30, 31 e 35 della L.r. 20/2000 e delle norme e principi già evocati, poiché si prende atto dell’inefficacia del POC quando lo strumento è tuttora efficace (per cui affiora un chiaro sviamento);
inoltre, è illegittima la pretesa di zonizzare l’area come agricola con un PUG non ancora formato (predeterminandone i contenuti senza osservare il puntuale procedimento), tra l’altro in contrasto con scelte e previsioni urbanistiche assunte da oltre un decennio sull’area in questione.

H.1 Le esponenti preannunciano (con istaurazione di un separato giudizio) una futura domanda risarcitoria, per la riparazione del pregiudizio determinato dal deprezzamento del terreno di proprietà susseguente alla decadenza della destinazione, dal costo per la rivalutazione del terreno e il frazionamento del lotto, dal mancato raccolto, dall’inutile progettazione (oltre che dal mancato guadagno).

I. Si è costituita in giudizio l’amministrazione comunale, chiedendo la reiezione del gravame.

L. Con ordinanza n. 139, adottata nella Camera di consiglio del 23/3/2021, è stata motivatamente accolta la domanda cautelare. Il Consiglio di Stato, investito dell’appello, lo ha accolto con ordinanza della sez. IV – 10/6/2021 n. 3117, motivando sull’assenza di periculum (alla luce della trattazione a breve dell’affare nel merito).

M. Alla pubblica udienza del 22/9/2021 il gravame introduttivo è stato chiamato per la discussione e trattenuto in decisione.

DIRITTO