TAR Ancona, sez. I, sentenza 2025-01-20, n. 202500034

Pubblicato il 20/01/2025

N. 00034/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00432/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 432 del 2023, proposto da
IA OR, IA OC, LA VI, DA ZI, EA OR, NT EG, MA RI, DA IL, TT LM, rappresentati e difesi dall'avvocato Claudio Baleani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Genga, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Bertinelli Terzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consorzio per la Salvaguardia e la Valorizzazione delle Zone di Interesse Turistico del Comune di Genga, non costituito in giudizio;

nei confronti

FI - Rete Ferroviaria Italiana Spa, non costituita in giudizio;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Ancona, corso Mazzini, 55;

per l'annullamento

previa sospensione

della deliberazione del consiglio comunale n. 24 del 21.7.2023, pubblicata il primo giorno il 31.7.2023 per quindici giorni, recante l''approvazione del nuovo regolamento per la disciplina dello svolgimento dell'attività di commercio su aree pubbliche e dunque dell’allegato regolamento e della delibera del consiglio comunale n. 32 del 26.7.2022 e di ogni comunicazione tra il Comune e i ricorrenti eseguita in accompagnamento delle delibere di cui sopra o del 2022, previo accertamento della vigenza delle concessioni alla vendita su area pubblica dei ricorrenti;

e per la condanna generica del Comune al pagamento dell'indennità di cui all'art. 21- quinquies della legge n. 241/1990 nel caso in cui si debba intendere che il Comune non abbia provveduto ad indebita proroga, ma a revoca.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Genga e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2024 il dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I ricorrenti, nella spiegata qualità di concessionari di aree comunali adibite al commercio, agiscono in questa sede per conseguire l’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale di Genga n. 24 del 21 luglio 2023 (recante l’approvazione del nuovo regolamento per la disciplina dello svolgimento dell’attività di commercio su aree pubbliche), del regolamento con la stessa approvato, della precedente deliberazione consiliare n. 32 del 26 luglio 2022 e di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, nella parte in cui i provvedimenti in parola hanno determinato il venir meno delle concessioni de quibus alla data del 31 dicembre 2023 e/o la revoca delle concessioni medesime. In conseguenze dell’accoglimento della domanda annullatoria, i ricorrenti chiedono l’accertamento della perdurante vigenza delle concessioni in parola o, in alternativa, la condanna del Comune di Genga al pagamento dell’indennizzo di cui all’art. 21- quinquies della L. n. 241/1990.

2. In punto di fatto nel ricorso si espone quanto segue.

2.1. La sig.ra OR e i suoi consorti di lite sono commercianti che all’epoca dei fatti esercitavano la propria attività a Genga, e precisamente in località La UN (località che si trova non molto lontana dall’ingresso alle notissime GR di SA e che è dunque frequentata soprattutto da turisti) su aree di proprietà comunale di cui sono concessionari (in ricorso sono riportati gli estremi di ciascuna concessione). La zona in questione costituisce l’unica area di ristoro e commerciale dell’intero comprensorio e nei rispettivi chioschi i ricorrenti vendevano prodotti alimentari di pronto consumo o da asporto, ma anche altri generi non alimentari.

Poco distante dall’area in questione corre la ferrovia della tratta Falconara - Fabriano - Orte, la quale è stata di recente interessata da progetti di raddoppio finanziati con il PNRR. All’epoca di incardinazione del giudizio il progetto relativo proprio al tratto che interessa l’odierna controversia era stato oggetto di impugnazione davanti al T.A.R. Lazio da parte del confinante Comune di Serra SA Quirico, il quale aveva prospettato una serie di violazioni afferenti i profili paesaggistici e ambientali (il ricorso sarebbe stato deciso dal Tribunale romano all’udienza dell’11 ottobre 2023).

Poiché i lavori di competenza di FI S.p.A. avrebbero interessato anche l’area della stazione ferroviaria di Genga, il Comune intimato già con la deliberazione consiliare n. 32 del 2022 aveva assunto alcune decisioni preliminari, evidenziando tuttavia che l’esecuzione dell’intervento non avrebbero interrotto il traffico veicolare e avrebbe inibito solo parzialmente l’uso dei parcheggi e dei servizi presenti nella zona.

Il Consiglio Comunale aveva dunque previsto due fasi di realizzazione del progetto e di sgombero del piazzale della stazione: nella prima fase (che avrebbe presumibilmente occupato il periodo da febbraio 2023 a maggio 2023 compresi) si prevedeva la realizzazione di una rampa provvisoria di accesso ai piazzali con demolizione dei bagni, dell’intera area di posteggi “ food ” e di alcuni posteggi “ no food ”, oltre che dell’ex tabaccheria, del punto di scarico acque per i camper e dell’area contatori; nella seconda fase (periodo successivo a giugno 2023) si prevedeva invece la realizzazione di un tornante di collegamento stradale provvisorio, con conseguente necessità di sgomberare la restante area mercatale e la biglietteria delle GR di SA (con riguardo alla biglietteria i ricorrenti rilevano che nella delibera in commento nulla si dice circa la sua futura collocazione, il che costituisce invece un aspetto importante, visto che è la presenza della biglietteria - presso la quale si acquistano anche i titoli per l’accesso ad altri siti di interesse storico e archeologico presenti nel comprensorio di Genga - a determinare l’afflusso maggiore di turisti in una certa area).

Poiché all’epoca non vi era ancora certezza in merito all’approvazione del progetto relativo al raddoppio della linea ferroviaria, il Consiglio Comunale aveva posto in capo all’amministrazione l’onere di programmare l’utilizzo della località La UN con appropriate modalità di uso del suolo, prevedendo in particolare la riassegnazione, entro il 31 dicembre 2023, delle aree in concessione mediante procedura ad evidenza pubblica e prendendo atto del rinnovo delle concessioni in essere fino alla data predetta.

Per il caso in cui il progetto di FI fosse stato approvato, il Consiglio Comunale aveva poi previsto che l’area mercatale in località La UN sarebbe stata utilizzata temporaneamente come area di cantiere, con contemporanea realizzazione di una limitata area servizi, vendita e somministrazione, istituita temporaneamente allo scopo di evitare i disagi per i turisti, mentre in seguito nella medesima sarebbe stato realizzato un centro commerciale.

In quest’ottica il Comune dava atto di aver effettuato una ricognizione delle aree potenzialmente idonee ad ospitare provvisoriamente gli esercizi commerciali delocalizzati e di aver individuato quale unica area idonea sia dal punto di vista urbanistico che dal punto di vista paesaggistico un’area ubicata la località AG SS, di proprietà del Consorzio SA. Al riguardo i ricorrenti evidenziano in punto di fatto che l’area in questione è distante circa 10 km da La UN ed è completamente avulsa dal traffico veicolare, sprovvista di qualunque dotazione di servizi (in particolare di linee elettriche e idriche) e persino di un piazzale da destinare a parcheggio. Icasticamente i ricorrenti affermano che persino molti cittadini di Genga sconoscono la località SS.

La delibera n. 32 fa cenno poi, ad un accordo informale intervenuto con il Consorzio SA, avente ad oggetto “ …l’utilizzo dell’area mercatale nel rispetto e conservazione, a fianco del mercato, dell’attuale utilizzo ricettivo extra alberghiero e quindi razionalizzando l’uso delle aree disponibili… ”, ribadendo comunque che non si trattava di una decisione definitiva ed operativa, ma di una prima delibera alla quale ne sarebbe seguita un’altra per “ …provvedere in merito, ai sensi dell’art. 17 del vigente “Regolamento comunale per la disciplina dello svolgimento dell’attività di commercio su aree pubbliche” in quanto si evidenziano i motivi di “pubblico interesse” derivanti dalla costruzione dell’opera pubblica “raddoppio linea ferroviaria Lotto 2: Linea Orte - Falconara ”. Questo è confermato dal fatto che nel dispositivo si dice che l’atto è finalizzato ad “ …iniziare (il) procedimento di valutazione preliminare per il trasferimento del mercato la UN in un nuovo mercato permanente da realizzarsi nelle aree limitrofe al lago SS, avviando i necessari accordi con il Consorzio SA ”.

2.2. Con la successiva deliberazione n. 24 del 21 luglio 2023 il Consiglio Comunale ha invece approvato il nuovo regolamento per la disciplina dello svolgimento dell’attività di commercio su aree pubbliche, ma al di là del contenuto formale vanno esaminate le premesse dell’atto.

In parte qua il Consiglio Comunale premette che:

- alle concessioni de quibus vanno applicate la direttiva 2006/123/CE, c.d. Bolkenstein, nonché il regolamento regionale approvato con D.G.R. n. 673 del 2022;

- sussistono due mercati su area pubblica, uno in località la UN e uno in località SA TT e che entrambi vanno nuovamente regolamentati. Con riguardo al primo una nuova regolamentazione si impone perché, ai sensi delle note sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e 18 del 2021, le concessioni di area pubblica in essere hanno vigore fino al