Pubblicato il 05/09/2024

N. 00637/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00493/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 493 del 2020, proposto da
N M, rappresentato e difeso dagli avvocati C R, R R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Preci, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato L M M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, via Mario Angeloni 80/B;

per l'annullamento

dell’ordinanza sindacale n. 34 del 29 luglio 2020, notificata al ricorrente in data 30 luglio 2020, avente ad oggetto “Sisma 2016 - Ordinanza contingibile ed urgente per finalità di protezione civile - revoca ordinanza sindacale di inagibilità: Ord. n. 128 del 03/04/2017 Fraz. Piedivalle ”, con la quale il Comune di Preci ha revocato l’ordinanza di inagibilità n. 128 del 3 aprile 2017, avente ad oggetto l’abitazione del sig. M Nando;

nonché di ogni atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso e conseguenziale, ivi compreso il provvedimento adottato dalla Regione Umbria – Direzione Regionale Governo del territorio, Ambiente e Protezione civile, prot. n. 142644 del 24.08.2020, di revoca dell’assegnazione del M.A.P.R.E. – modulo abitativo prefabbricato rurale – al sig. M Nando.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Preci;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2024 la dott.ssa E D e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Sig. N M impugna l’ordinanza contingibile e urgente per finalità di protezione civile del Comune di Preci n. 34 del 29 luglio 2020 - con la quale il Sindaco revocava la precedente ordinanza n. 128 del 3 aprile 2017 che dichiarava inagibile l’abitazione del ricorrente- rendendo il fabbricato nuovamente agibile. Nel frattempo il ricorrente e la propria famiglia avevano trovato una sistemazione temporanea nel M.A.P.R.E. - Modulo Abitativo Prefabbricato Rurale Emergenziale – messo a disposizione dalla Regione Umbria, in quanto titolare di impresa agricola (sita in Preci, frazione di Piedivalle) dedita sia alla coltivazione di terreni che all'allevamento di asini.

2. E’ necessario premettere in fatto che la frazione Piedivalle del Comune di Preci, a seguito degli eventi sismici occorsi dal 24 agosto al 31 ottobre del 2016, veniva dichiarata “zona rossa” con ordinanza comunale n. 170 del 1° novembre 2016;
la Protezione Civile eseguiva quindi dei sopralluoghi nelle zone colpite e in data 27 gennaio 2017 verificava l’agibilità degli edifici, tra i quali di quello di proprietà del ricorrente, che nella relativa scheda AeDES veniva valutato con le sigle “A-F” ovvero “ Edificio agibile reso inagibile dal rischio esterno per potenziali crolli degli edifici limitrofi fortemente lesionati dal sisma ”. Il Sindaco del Comune di Preci, al fine di tutelare la pubblica incolumità, adottava dunque l’ordinanza contingibile e urgente n. 128 del 03 aprile 2017, nella quale dichiarava l’inagibilità degli edifici compresi nella zona rossa di Piedivalle, tra cui la proprietà M, e ne vietava l’utilizzo sino al perdurare delle condizioni rilevate dalla Protezione Civile.

3. Su richiesta del ricorrente, il Comune di Preci incaricava l’Ing. P C di effettuare un sopralluogo, avvenuto il 21 giugno 2018, all’esito del quale il tecnico redigeva una relazione da cui emergeva la presenza di umidità e muffa in tutto l’edificio, nonché la presenza di acqua sulla pavimentazione nel piano seminterrato, e vi si affermava che “tale situazione attuale lascia pensare ad un moto di filtrazione dal basso verso l’alto, e da monte verso valle, dovuto a variazioni delle condizioni indisturbate del sottosuolo dovute alle scosse sismiche del 24 agosto 2016 ”.

4. A quel punto il Comune chiedeva un sopralluogo ulteriore al Centro Protezione Civile della Regione Umbria, che però, con nota del 19 ottobre 2018, faceva presente che l’abitazione del sig. M era stata già verificata due volte con scheda Aedes, di cui una definitiva, la n. 80099 del 27 gennaio 2017, la quale aveva esito A-F (ovvero “A”, agibile in sé, ed “F”, inagibile per rischio dovuto agli immobili esterni) - e non era mai stata presentata alcuna istanza di revisione della medesima- ;
tuttavia il Comune avrebbe potuto procedere ai sensi dell’Ordinanza del Capo Dipartimento della Protezione Civile n. 388/2016 eliminando direttamente le infiltrazioni presso l’immobile di proprietà del ricorrente. L’Ente quindi redigeva un computo metrico estimativo dei lavori e chiedeva al Centro Operativo di Norcia il nulla osta in riferimento alle spese occorrenti per il ripristino dell’abitazione;
la Regione Umbria con nota del 5 aprile 2019 prot. 68521, faceva presente che “ ai sensi della Circolare Dipartimento Protezione Civile Prot. n. CG/TERAG16/007235 del 22/12/2016, l'Ente attuatore (ossia il Comune di Preci) deve procedere direttamente per interventi di importo complessivo inferiore a 40.000 €, previo accertamento comunque delle “possibili variazioni delle condizioni indisturbate del sottosuolo dovute alle scosse sismiche del 24 agosto 2016 e successive” .

5. Nel frattempo il 15 marzo 2019, a seguito del peggioramento delle condizioni delle infiltrazioni nell’appartamento di proprietà del ricorrente, il Servizio Igiene e Sanità Pubblica di Spoleto effettuava un nuovo sopralluogo, all’esito del quale accertava che “l'abitazione sita in Piedivalle foglio di mappa 39 particella 127 di proprietà del Sig. M Nando, non possiede i requisiti igienico sanitari secondo quanto previsto dal D.M. del 5/07/1975”.

6. Il Sig. M, nell’inerzia del Comune, il 23 ottobre 2019 inviava all’Ente una istanza di accesso agli atti ed una diffida all’eliminazione delle infiltrazioni ed al ripristino dello stato dei luoghi, con riserva di risarcimento danni;
il Comune di Preci forniva riscontro il 20 maggio 2020, allorchè affermava che “ a tutt'oggi non è stato possibile ricondurre le infiltrazioni delle acque nell'immobile in oggetto agli eventi sismici del 2016. Si evidenzia, come noto, che erano già presenti nell’edificio infiltrazioni di acqua e che l’edificio, essendo seminterrato, può presentare eventuali segni di umidità dovuti alla conformazione stessa dell’edificio”.

7. In data 28 luglio 2020 il Responsabile dell’Area Tecnica del Comune informava il Sindaco del completamente dei lavori di messa in sicurezza degli edifici compresi nella zona rossa di Piedivalle, tra cui il fabbricato distinto al catasto al foglio 39 particella 129, che costituiva pericolo per gli edifici sottostanti, tra cui quello del sig. N M, per il quale era stata emessa l’ordinanza 128 del 3 aprile 2017. Il Sindaco di Preci con ordinanza n. 31 del 28 luglio 2020 procedeva alla nuova delimitazione della zona rossa, escludendo dalla stessa anche l’abitazione del M, essendo venuto meno il rischio esterno che aveva motivato la relativa inagibilità. Infine con la successiva ordinanza n. 34 del 29 luglio 2020, il Sindaco revocava l’ordinanza 128/2017 di inagibilità per rischio esterno dell’abitazione del sig. N M.

8. Quindi la Regione Umbria – Servizio protezione civile -, venuta meno l’inagibilità dell’immobile di proprietà del ricorrente, con nota prot. 142644 del 24 agosto 2020 lo invitava a liberare prontamente il M.a.p.r.e. non oltre il 31 agosto 2020. Il Sig. M, a mezzo del proprio legale, il 1°settembre 2020 chiedeva la proroga dell’assegnazione del modulo abitativo, significando di aver richiesto al Comune la revoca dell’ordinanza n. 34/2020, in quanto la propria abitazione era tuttora di fatto inagibile per la presenza di gravi infiltrazioni;
la Protezione civile regionale con nota del 9 settembre 2020 acconsentiva all’utilizzo del modulo abitativo da parte del ricorrente sino all’adozione di eventuali ulteriori provvedimenti da parte del Comune.

9. Con ricorso notificato il 28 settembre 2020 il Sig. M ha impugnato l’ordinanza sindacale n. 34 del 29 luglio 2020, oltre agli atti prodromici, e alla conseguente revoca dell’assegnazione del modulo abitativo, previa sospensione cautelare.

9.1. Con un primo motivo si contesta la violazione e falsa applicazione degli artt. 50 e 54, comma 1, 4 e 4 bis del T.U.E.L., nonché l’eccesso di potere per assoluta carenza di istruttoria, illogicità e irragionevolezza. L’ordinanza impugnata, seppure qualificata espressamente come contingibile e urgente, sarebbe carente in radice dei necessari presupposti, mancando anche l’allegazione di qualsivoglia pericolo per la salute e l’incolumità pubblica.

9.2. Con il secondo motivo si censurano le medesime norme sotto altro profilo, oltre al difetto di motivazione e di istruttoria, in quanto il ricorrente, a seguito della revoca dell’ordinanza 128 del 3 aprile 2017 si trovava di fatto illegittimamente privo di un’abitazione, perché la sua, seppure dichiarata agibile, in realtà non lo era per la presenza di gravi infiltrazioni d’acqua.

9.3. Con il terzo motivo si deduce la violazione dei diritti fondamentali dell’uomo di cui all’art. 2 della Costituzione, con i correlati doveri di assistenza e solidarietà, in quanto il richiesto abbandono del M.A.P.R.E. priverebbe il ricorrente del diritto fondamentale all’abitazione.

9.4. Con il quarto motivo si denuncia la violazione e falsa applicazione dell'art. 8, comma 3, della L. 241/1990: nel corpo dell’ordinanza impugnata si afferma che gli obblighi di pubblicità si ritenevano assolti con la pubblicazione all’Albo Pretorio on-line del Comune, in considerazione della situazione emergenziale, della necessità di garantire la pubblica incolumità e tenuto conto dell’elevato numero dei soggetti interessati dal provvedimento, presupposti tutti assenti in realtà.

10. Si è costituito in giudizio il Comune di Preci, il quale ha preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione del Giudice adito, vertendo la presente controversia sull’accertamento delle responsabilità del Comune di Preci per i mancati interventi di eliminazione delle infiltrazioni d’acqua da un immobile di proprietà privata;
il ricorso sarebbe altresì inammissibile, da un lato, per l’omessa impugnazione dell’ordinanza sindacale n. 31 del 28.07.2020 che aveva ridelimitato la zona rossa della frazione Piedivalle, facendo venir meno il rischio esterno su cui si fondava l’inagibilità dell’immobile di causa, dall’altro lato, per omessa notifica dell’impugnazione alla Regione Umbria, Dipartimento Protezione Civile, che aveva revocato al ricorrente il modulo abitativo ed aveva redatto la scheda Aedes di accertamento dell’inagibilità per (il solo) rischio esterno.

Nel merito si evidenzia che, innanzitutto, le infiltrazioni contestate non sarebbero state cagionate dal sisma, tanto è vero che erano già state formalmente addebitate al Comune dal M con plurime diffide in epoca precedente, chiedendo il ripristino dell’immobile. Inoltre l’inagibilità per rischio esterno – che era l’unico fondamento su cui si basava l’ordinanza revocata – era indubitabilmente venuta meno, quindi sotto tale profilo l’ordinanza sindacale impugnata era atto vincolato, anche in considerazione del fatto che la scheda AeDES che certificava la sola inagibilità per rischio esterno non era mai stata impugnata dal ricorrente, né ne era stata chiesta una revisione.

11. Con ordinanza cautelare n. 150 dell’11 novembre 2020 questo Tribunale ha accolto la domanda di sospensione cautelare del provvedimento impugnato, in quanto la perdita del M.A.P.R.E. lo priverebbe “ dell’unica struttura della quale dispone per uso abitativo” e gli impedirebbe altresì “la regolare conduzione della propria azienda agricola che ne costituisce l’unica fonte di reddito ”, anche in considerazione che, nelle more, il ricorrente aveva presentato ricorso per accertamento tecnico preventivo avanti al Tribunale Civile di Spoleto, al fine di stabilire se le infiltrazioni nella sua abitazione siano effettivamente riconducibili agli eventi sismici del 2016. Dopo un rinvio della trattazione della causa per la necessità di attendere l’esito di tale incombente, in allegato alla memoria depositata il 3 marzo 2023 il ricorrente ha depositato la perizia resa nell’accertamento tecnico preventivo ove si è accertato che il fabbricato era attualmente inagibile sotto il profilo igienico-sanitario per la presenza di copiose infiltrazioni d’acqua, dovute “all’eliminazione dell’intercapedine presente all’interno del fabbricato, richiusa durante i lavori di riqualificazione del centro storico di Piedivalle nell’anno 2008”, mentre “l’aggravamento delle infiltrazioni è stato causato dagli eventi sismici dell’agosto 2016 e successivi ”. Nell’elaborato peritale si sono quantificate altresì le spese per il ripristino dell’abitazione tra interno ed esterno, in complessivi € 68.671,31=, oltre ad € 430,00= a titolo di danni subiti dai beni mobili presenti all’interno dell’abitazione.

12. Con ordinanza collegiale n. 234 del 20 aprile 2023 è stata dichiarata l’interruzione del processo per morte del difensore del Comune, processo poi riassunto dal ricorrente con atto notificato il 9 giugno 2023 e depositato il 12 giugno successivo;
il Comune si è nuovamente costituito in giudizio.

13. Dopo lo scambio di memorie e repliche, alla pubblica udienza del 18 giugno 2024 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

14. Deve essere preliminarmente disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione spiegata dal Comune di Preci: il presente giudizio verte sullo scrutinio di legittimità dell’ordinanza comunale di revoca della precedente ordinanza di inagibilità dell’immobile di proprietà del ricorrente, dichiarato agibile una volta venuto meno il rischio esterno determinato dagli eventi sismici che ne avevano imposto l’inagibilità. Sul predetto provvedimento è pacifica la giurisdizione del Giudice adito. Le eventuali responsabilità del Comune di Preci per le infiltrazioni d’acqua occorse all’immobile di causa esulano dal presente giudizio ed andranno accertate in sede civile, facendo seguito alla perizia che ha concluso il procedimento di accertamento tecnico preventivo versata in atti, incombente non a caso instaurato avanti al Tribunale civile di Spoleto.

15. Il Collegio ritiene di prescindere dall’esame delle altre eccezioni preliminari perché il ricorso è infondato nel merito.

16. Il primo motivo non è meritevole di condivisione. L’ordinanza impugnata del 29 luglio 2020 è denominata “contingibile e urgente per finalità di protezione civile” in quanto provvedimento di secondo grado rispetto all’originaria ordinanza n. 128/2017, che dichiarava l’inagibilità dell’immobile del ricorrente, come più volte ricordato, non già per problematiche strutturali dello stesso, ma per rischio esterno, ovvero riconducibile al potenziale crollo di un fabbricato attiguo che avrebbe inevitabilmente pregiudicato l’incolumità degli occupanti dell’immobile M. Dunque, il pericolo per la sicurezza delle persone derivava non già da un difetto intrinseco del fabbricato ma appunto da “rischio esterno” come dichiarato dalla Protezione civile anche per gli altri fabbricati siti nella zona rossa. Per tale motivo il Sindaco, nel 2017, provvedeva in via contingibile e urgente su presupposti pacificamente sussistenti.

Allorchè poi si debba procedere ad un atto di autotutela, opera il principio del contrarius actus , inteso quale doverosità di attivare lo stesso procedimento seguito per l'adozione dell'atto originario. Pertanto, la revoca e in generale gli atti di secondo grado in funzione di autotutela devono seguire la stessa procedura osservata per l'adozione del provvedimento poi ritirato ed essere disposti dallo stesso organo che li ha emanati (cfr, ex multis , Cons. Stato, sez. V, 15 novembre 2023, n. 9781, T.A.R. Lombardia, Sezione IV, 29 novembre 2023, n. 2864, T.A.R. Lazio, Roma, sez. II , 21 aprile 2018, n. 4420, T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 19 dicembre 2022, n. 7928). In questo senso, del tutto correttamente il sindaco del Comune di Preci ha prescelto la forma dell’ordinanza contingibile e urgente per revocare un’identica ordinanza del 2017, adottata nel rispetto dell’urgenze e dei presupposti sostanziali e di proporzionalità che connotano tale potere extra ordinem : è evidente che non era necessario che identici presupposti di urgenza e di tutela dell’incolumità pubblica giustificassero l’ordinanza impugnata, perché lo strumento utilizzato era imposto dalla necessità – indotta dal mutamento delle circostanze di fatto – di privare di efficacia ex nunc un provvedimento non più attuale.

Del resto, come l’ordinanza 128 del 2017 veniva adottata in via contingibile e urgente in seguito alla delimitazione della zona rossa (con precedente ordinanza 170 del 2016) come comprendente anche l’abitazione del M, parallelamente l’ordinanza di revoca 34 del 2020, modificava lo stato dell’immobile da inagibile ad agibile una volta che l’abitazione oggetto di causa veniva esclusa dalla zona rossa venuto meno il rischio esterno (con ordinanza 31 del 2020). Da questo punto di vista, dunque, sia l’atto oggetto di odierna impugnazione che l’ordinanza revocata si ponevano come identici provvedimenti attuativi di due speculari atti presupposti che sono lo sviluppo coerente e necessario del mutamento della situazione di fatto.

17. Anche il secondo motivo di ricorso è infondato e, più in generale, parte ricorrente confonde due questioni distinte. L’inagibilità di carattere igienico- sanitario dovuta alle infiltrazioni d’acqua, indipendentemente dal fatto che le stesse siano sopraggiunte a seguito del sisma oppure fossero comparse in precedenza (come accertato dalla perizia in sede civile) è questione che esula dal presente giudizio e non può inficiare la legittimità dell’ordinanza impugnata che il Comune di Preci adottava sulla base della scheda Aedes redatta dalla Protezione civile il 27 gennaio 2017 e che riguardava l’agibilità di carattere strutturale dell’immobile del M e la sua inagibilità per rischio esterno.

Sul punto coglie nel segno la difesa comunale laddove chiarisce che se il Sig. M avesse voluto ottenere una eventuale declaratoria di inagibilità in conseguenza delle infiltrazioni – come accertato in seguito da parte dell’Usl – avrebbe dovuto contestare la suddetta scheda Aedes, ovvero chiedere un’apposita revisione della stessa da parte della Protezione civile. Analogamente l’accertamento della genesi delle infiltrazioni, delle relative responsabilità e l’obbligo di rimessione in pristino dell’immobile, unitamente alle istanze risarcitorie del ricorrente non sono oggetto del presente giudizio - esulando altresì dalla giurisdizione del presente Giudice - potendo essere opportunamente coltivate in sede civile.

In questo senso l’ordinanza impugnata si sottrae alle censure di difetto di istruttoria e di motivazione perché la stessa si inseriva legittimamente nel solco tracciato dai provvedimenti precedenti ed era corredata da sufficiente motivazione: come più volte chiarito con essa il Sindaco si limitava a dichiarare agibile un’immobile, venuti pacificamente meno i presupposti di inagibilità. Il fatto che il Sindaco omettesse di rilevare eventuali altre cause di inagibilità può senz’altro rilevare in altre sedi ma non vizia la legittimità dell’ordinanza n. 34 del 2020.

18. Neppure il terzo motivo può essere condiviso. Il provvedimento di revoca dell’inagibilità non è in sé causa efficiente della perdita dell’abitazione, che è derivata dalla revoca dell’assegnazione del M.a.p.r.e., peraltro spontaneamente bloccata dalla Regione Umbria su richiesta del ricorrente ancora prima della sospensiva disposta da questo Tribunale. Ferma restando l’inviolabilità del diritto all’abitazione e al lavoro del ricorrente e della sua famiglia, ogni questione inerente la possibile proroga dell’assegnazione del modulo abitativo in presenza di una agibilità strutturale (ma di una inagibilità igienico sanitaria) deve essere peraltro essere risolta nel contraddittorio con la Regione Umbria, che non è parte del presente giudizio.

19. Quanto al quarto motivo, il ricorrente difetta di interesse alla relativa censura. Risulta infatti per tabulas che l’ordinanza 34 del 2020 gli è stata notificata in mani proprie il 30 luglio del 2020, quindi è del tutto irrilevante che lo stesso provvedimento indicasse erroneamente quale unica forma di comunicazione la pubblicazione sull’albo pretorio online .

20. Il ricorso deve essere conclusivamente respinto. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.