Pubblicato il 04/09/2018

N. 01761/2018 REG.PROV.COLL.

N. 01488/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1488 del 2017, proposto da
Comune di Santa Maria di Licodia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato L A, con domicilio eletto presso il suo studio in Catania, via Vincenzo Giuffrida, 2/B;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

nei confronti

Commissione Straordinaria di Liquidazione del Comune di Santa Maria di Licodia, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

del decreto del Ministro dell'Interno del 31 maggio 2017 (protocollo n. 78090 dell'1 giugno 2017) - avente ad oggetto l'approvazione, ai sensi del 7° comma dell'art. 256 del T.U.O.EE.LL., del piano di estinzione delle passività pregresse del Comune di Santa Maria di Licodia proposto dall'Organo Straordinario di Liquidazione con deliberazione n. 116 del 5 dicembre 2016, come integrata con deliberazione n. 1 del 16 marzo 2017 – comunicato all'Amministrazione Comunale di Santa Maria di Licodia con nota della Prefettura di Catania n. 57815 del 13 giugno 2017 (e ciò nei limiti d'interesse e con particolare riferimento alla parte in cui si dispone la restituzione allo Stato dell'anticipazione di cassa non utilizzata);

nonché, comunque e in via cautelativa, per l'annullamento di ogni ulteriore atto o provvedimento, antecedente o successivo, comunque presupposto connesso o consequenziale (ivi comprese, ove occorra e sempre nei limiti suddetti d'interesse, le determinazioni assunte dall'Organo Straordinario di Liquidazione con le deliberazioni n. 116 del 5 dicembre 2016 e n. 1 del 16 marzo 2017, contenenti la proposta del piano di estinzione delle passività pregresse, ed anche con la deliberazione n. 6 del 4 agosto 2017, contenente la rideterminazione dei debiti ammessi alla massa passiva;
la nota del Ministero dell'Interno n. 2532 del 17 gennaio 2017 e relativi allegati).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 luglio 2018 il dott. Pancrazio Maria Savasta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I. Il Comune di Santa Maria di Licodia, con delibera del Consiglio Comunale dell’1 marzo 2013 n. 8, dichiarava lo stato di dissesto finanziario.

Con decreto del Presidente della Repubblica del 28 maggio 2013 veniva nominata la Commissione Straordinaria di Liquidazione, per l’amministrazione della gestione e dell’indebitamento pregresso.

L’amministrazione comunale, avendo aderito alla procedura semplificata, beneficiava dell’anticipazione di liquidità prevista dall’art. 33 del decreto legge n. 66/2014.

In particolare, con decreto della Direzione Centrale della Finanza Locale del Ministero dell’Interno del 2 ottobre 2014 veniva versato sul Conto di Tesoreria dell’Organo Straordinario di Liquidazione l’importo pari a € 4.000.000,00 euro, che è stata successivamente messa a disposizione dell’Organo

Straordinario di Liquidazione, unitamente al contributo di cui all’articolo 3 bis del decreto legge numero 174/2012 di circa 496.000,00 euro (anch’esso riconosciuto al Comune, quale Ente

dissestato, dalla Direzione Centrale della Finanza Locale del Ministero dell’Interno con decreto del 10 ottobre 2016) e alla esigua somma di residui attivi riscossi (780.000,00 euro circa a fronte dei 3.000.000,00 inseriti dalla Commissione Straordinaria di Liquidazione nella massa passiva).

L’Organo Straordinario di Liquidazione, acquisita l’anticipazione delle restanti risorse disponibili nella massa attiva al cospetto di un passivo ammissibile di circa 5.700.000 di euro, provvedeva, dunque, al pagamento dei creditori aderenti alla proposta transattiva nella misura del 60% di quanto dovuto, eccezione fatta per debiti da lavoro pagati al 100%, estinguendo debiti per un importo di circa 4.200.000,00 euro, con un esborso di circa 2.650.000,00 euro.

Ultimata la fase di liquidazione, l’O.S.L., con delibera del 5 dicembre 2016 n. 116, predisponeva e inviava al Ministero dell’Interno il piano di estinzione delle passività pregresse previsto dal settimo comma dell’articolo 256 del TUEL.

Il Ministero dell’Interno a sua volta, con decreto del 31 maggio 2017, approvava detto piano di estinzione delle passività pregresse e stabiliva che l’O.S.L. fosse tenuto a restituire al Comune di Santa Maria di Licodia la differenza positiva di euro 1.681.469.34, al netto di eventuali scostamenti, con l’ulteriore precisazione, che la parte residua e non utilizzata dall’O.S.L., derivante dall’anticipazione concessa con Decreto dirigenziale del 2 ottobre 2014, dovesse essere restituita dal Comune allo Stato, in quanto somme destinate all’incremento della massa attiva della gestione liquidatoria ai sensi dell’articolo 33, comma 1, del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66.

Ciò premesso, parte ricorrente con ricorso notificato in data 4.9.2017 e depositato in data 7.9.2017 ha concluso per le richieste indicate in epigrafe, affidandosi alle seguenti censure:

- Violazione degli articoli 256 e 258 del decreto legislativo 267/2000 – Eccesso di potere per difetto dei presupposti, contraddittorietà e difetto di motivazione.

- Violazione dell’articolo 33 del decreto legge 66/2014 convertito legge 89/2014 e del relativo decreto del ministero dell’interno del 14 ottobre 2014 – Eccesso di potere per difetto dei presupposti ed illogicità manifesta.

- Violazione dei principi di buona andamento ed economicità dettati dall’articolo 97 della costituzione, nonché di ragionevolezza e legittimo affidamento.

Segnatamente, con riferimento all’attività dell’Organo Straordinario di Liquidazione, il Comune ricorrente deduce che nessuna disposizione legislativa limita l’utilizzo dell’anticipazione di liquidità al solo pagamento dei crediti transatti e, in particolare, né le disposizioni del Testo Unico Enti Locali, né l’articolo 33 del Decreto Legge 66/2014 impongono la restituzione all’Amministrazione centrale della quota dell’anticipazione di liquidità non utilizzata.

Infatti, il pagamento delle passività “residue” previsto dal combinato disposto degli articoli 256 e 258 del TUEL successivamente all’approvazione del piano di estinzione da parte del Ministero dell’Interno si riferirebbe proprio al versamento degli importi dovuti ai creditori i quali non hanno accettato le proposte transattive.

In questo senso deve essere inteso, a parere del ricorrente, l’articolo 33 del decreto legge 66 del 2014, il quale, destinando l’anticipazione di liquidità “all'incremento della massa attiva della gestione liquidatoria”, ne mette chiaramente il relativo importo a disposizione delle attività liquidatorie della Commissione Straordinaria senza distinguere i pagamenti da effettuare per il soddisfacimento dei creditori che abbiano o meno aderito alla transazione.

In ogni caso, parte ricorrente sostiene che anche laddove l’O.S.L. non dovesse provvedere al pagamento dei creditori non aderenti alla transazione, consegnando gli importi residui non sussisterebbe comunque in capo al Comune l’obbligo di restituzione immediata di tali importi all’amministrazione centrale e ciò in virtù dell’articolo 33 comma 5 del decreto legislativo 66/2014, il quale prevede che la restituzione dell’anticipazione venga effettuata, con un piano di ammortamento a rate costanti, comprensive degli interessi, in un periodo massimo di venti anni.

Costituitosi in giudizio con atto di mera forma, il Ministero dell’Interno ha concluso per l’infondatezza del ricorso.

Con ordinanza n. 602/17 questo T.A.R., ha accolto l’istanza cautelare sospendendo i provvedimenti impugnati e ha fissato la trattazione del merito per l’udienza del 5.7.2018.

All’Udienza pubblica del 05.07.2018 la causa è stata trattenuta per essere decisa.

II. Ritiene il Collegio che il ricorso sia fondato.

Il Comune di Santa Maria di Licodia contesta la legittimità del provvedimento con il quale è stato approvato il piano di estinzione delle passività pregresse dello stesso Comune limitatamente alla parte in cui si dispone la restituzione allo Stato dell’anticipazione non utilizzata.

Premette il Collegio, invero, che l’art. 33 del Decreto Legge 24/04/2014, n. 66, posto a fondamento del provvedimento impugnato, stabilisce una sorta di vincolo di destinazione dell’anticipazione alle sole ipotesi previste dall’art. 258 del TUEL.

Nella parte di interesse, infatti, il comma 1 così recita: “Al fine di sostenere la grave situazione delle imprese creditrici e degli altri soggetti dei comuni dissestati e di ridare impulso ai relativi sistemi produttivi locali . . . ai comuni che hanno deliberato il dissesto finanziario . . . e che hanno aderito alla procedura semplificata prevista dall'articolo 258 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 , è attribuita , previa apposita istanza dell'ente interessato un'anticipazione fino all'importo massimo di 300 milioni di euro per l'anno 2014 da destinare all'incremento della massa attiva della gestione liquidatoria per il pagamento dei debiti ammessi con le modalità di cui all'anzidetto articolo 258, nei limiti dell'anticipazione erogata, entro 120 giorni dalla disponibilità delle risorse”.

Deriva, seguendo l’implicita motivazione posta a fondamento del provvedimento impugnato, che il mancato utilizzo dell’intera anticipazione comporterebbe la restituzione della parte residua, in quanto, appunto, vincolata alle sole ipotesi di cui al predetto art. 258.

Detta norma, ai primi due commi stabilisce che “l'organo straordinario di liquidazione, valutato l'importo complessivo di tutti i debiti censiti in base alle richieste pervenute, il numero delle pratiche relative, la consistenza della documentazione allegata ed il tempo necessario per il loro definitivo esame, può proporre all'ente locale dissestato l'adozione de lla modalità semplificata di liquidazione di cui al presente articolo. Con deliberazione di giunta l'ente decide entro trenta giorni ed in caso di adesione s'impegna a mettere a disposizione le risorse finanziare di cui al comma 2.

“2. L'organo straordinario di liquidazione, acquisita l'adesione dell'ente locale, delibera l'accensione del mutuo di cui all'art. 255, comma 2, nella misura necessaria agli adempimenti di cui ai successivi commi ed in relazione all'ammontare dei debiti censiti . L'ente locale dissestato è tenuto a deliberare l'accensione di un mutuo con la Cassa depositi e prestiti o con altri istituti di credito, con oneri a proprio carico, nel rispetto del limite del 40 per cento di cui all'art. 255, comma 9, o, in alternativa, a mettere a disposizione risorse finanziarie liquide, per un importo che consenta di finanziare, insieme al ricavato del mutuo a carico dello Stato, tutti i debiti di cui ai commi 3 e 4, oltre alle spese della liquidazione. E’ fatta salva la possibilità di ridurre il mutuo a carico dell'ente”.

Diversamente da quanto possibile ritenere da una prima lettura del combinato disposto dei richiamati articoli 33 e 258, la procedura dell’anticipazione da quest’ultimo prevista non si rivolge esclusivamente ai crediti transatti, ma alla loro totalità.

In altri termini, da una coordinata disamina delle disposizioni previste dal TUEL si ricava che l’anticipazione di liquidità in favore dei Comuni che abbiano deliberato il dissesto finanziario costituisce un incremento della massa attiva da impiegare per il pagamento di tutti i debiti ricadenti nell’ambito della procedura semplificata, senza alcuna preclusione nei confronti di quei creditori che non abbiano aderito all’offerta transattiva.

La procedura semplificata consente l’anticipazione, ma la stessa non si rivolge esclusivamente ai crediti transatti.

Ciò emerge, in primo luogo, dal richiamato comma 2 dell’art. 258, del T.U., laddove vi è il riferimento alla valutazione all'“importo complessivo di tutti i debiti censiti in base alle richieste pervenute”, nonché a “tutti i debiti di cui ai commi 3 e 4 , oltre alle spese della liquidazione”.

Invero, mentre il comma 3 si riferisce ai crediti, da soddisfare con precedenza, per i quali i creditori accettano il pagamento di una somma variabile tra il 40 ed il 60 per cento, il comma 4, espressamente, prevede che “l'organo straordinario di liquidazione accantona l'importo del 50 per cento dei debiti per i quali non è stata accettata la transazione . L'accantonamento è elevato al 100 per cento per i debiti assistiti da privilegio”.

Consegue, come premesso, che l’art. 258 TUEL si riferisce espressamente anche al pagamento dei crediti non transatti, sia pure subordinatamente alla previa soddisfazione di quelli i cui creditori hanno accettano la cospicua riduzione prevista al comma 3.

Tanto sarebbe sufficiente.

Osserva, altresì, il Collegio che la formulazione del comma 7 dell’art. 258 TUEL stabilisce che “in caso di eccedenza di disponibilità si provvede alla riduzione dei mutui, con priorità per quello a carico dell'ente locale dissestato. E’ restituita all'ente locale dissestato la quota di risorse finanziarie liquide dallo stesso messe a disposizione esuberanti rispetto alle necessità della liquidazione dopo il pagamento dei debiti”.

Coerentemente con le superiori premesse, la norma condiziona la restituzione all’ente locale dissestato della quota di risorse finanziarie esuberanti rispetto alle necessità della liquidazione al pagamento di tutti debiti.

Risulta, quindi, che una diversa applicazione delle norme priverebbe di senso l’intera procedura, consolidando, di fatto, la massa passiva e il rischio un nuovo ed ulteriore dissesto.

Infine, l’art. 256, comma 9, assume, poi, carattere dirimente, ove stabilisce che “a seguito dell’approvazione del piano di estinzione l’organo straordinario di liquidazione provvede, entro 20 giorni dalla notifica del decreto, al pagamento delle residue passività, sino alla concorrenza della massa attiva realizzata”.

Con tale disposizione il legislatore ha evidentemente inteso riferirsi al pagamento nei confronti dei creditori che non abbiano aderito alla proposta transattiva.

Deve concludersi che la restituzione all’ente locale dissestato delle quote di risorse finanziarie messe a disposizione dal predetto Organo ed esuberanti rispetto alle necessità della liquidazione deve e può aver luogo solo dopo il pagamento dei debiti, onnicomprensivi, dunque, anche di quelli contratti con i creditori non transatti.

Conseguentemente, il ricorso va accolto e va disposto l’annullamento del provvedimento impugnato nella parte in cui ha stabilito la restituzione allo Stato delle somme anticipate e non utilizzate, laddove, invece, la massa attiva residuale sia sufficiente a coprire gli importi di ulteriori debiti contratti e non liquidati in via transattiva.

La non immediata percettibilità delle norme regolanti la materia, consente di disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.