Pubblicato il 10/11/2020

N. 11627/2020 REG.PROV.COLL.

N. 15158/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15158 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Consorzio Parts &
Services, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati B B, M D, con domicilio digitale come in atti;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi D'Ottavi, con domicilio digitale come in atti e domicilio eletto in Roma, via del Tempio di Giove, 21;

nei confronti

Italsoccorso S.r.l., Officina Meccanica Settebagni S.r.l., Ditta Individuale Micozzi A, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Domenico Greco, Mirella Lepore, Andrea Manfroni, con domicilio digitale come in atti;

e con l'intervento di

Confimea - Confederazione Italiana delle Imprese, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Altieri, con domicilio digitale come in atti;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Determinazione dirigenziale del Corpo di Polizia Locale di Roma Capitale – Comando n. 1014 del 25.10.2019, Prot. 290989, trasmessa a mezzo p.e.c., con comunicazione del 29.10.2019, con la quale è stata disposta l’aggiudicazione definitiva della “ concessione del servizio di rimozione veicoli in sosta d’intralcio e/o pericolo nel territorio di Roma Capitale ed attività connesse ”, Lotto unico, CIG n. 7841570C43, per un valore di € 15.627.873,00, per la durata di 36 mesi decorrenti dal 1°.12.2019, in favore del costituendo RTI controinteressato;

- della Determinazione a contrarre n. RH/369/2019 del 9.4.2019 mediante la quale sono stati approvati “ il documento illustrativo a base di gara ” ed il Capitolato Speciale Descrittivo e Prestazionale di cui all’art. 23, co. 15 del D.Lgs. n. 50/2016 e ss.mm.ii.;

- della Determinazione dirigenziale n. SU/200/2019 del 12.4.2019 mediante la quale sono stati approvati gli atti di gara;

- della Determinazione dirigenziale del Comandante del Corpo n. 526 del 10.6.2019 mediante la quale sono stati ammessi alla fase di valutazione dell’offerta tecnica entrambi i concorrenti;

- del Bando di gara, del Disciplinare e del Capitolato speciale descrittivo e prestazionale unico, del Documento illustrativo a base di gara, dello Schema di Piano Economico Finanziario e dello Schema di convenzione limitatamente alle clausole interpretate diversamente da quanto rappresentato nel presente atto;

- dei verbali di gara, con particolare riferimento a quello in cui il Raggruppamento controinteressato è stato ammesso a partecipare ed a quello relativo all’attribuzione dei punteggi tecnici ed alla proposta di aggiudicazione;

- degli atti inerenti al subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta e del conseguente giudizio di congruità espresso dal RUP;

- di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, conseguente, e/o comunque connesso, anche di estremi e contenuti ignoti;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 15.6.2020:

per l'annullamento

- della D.D. n. 1014 del 25.10.2019, Prot. 290989 e di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, già impugnati con ricorso principale, ed inerenti l'aggiudicazione definitiva della “concessione del servizio di rimozione veicoli in sosta d'intralcio e/o pericolo nel territorio di Roma Capitale ed attività connesse”, Lotto unico, CIG n. 7841570C43, per un valore di € 15.627.873,00, per la durata di 36 mesi decorrenti dal 1°.12.2019, disposta in favore del costituendo RTI controinteressato, con particolare, ma non esclusivo riferimento, ai fini che qui rilevano:

- della nota prot. n. 34547 del 11.2.2020 (doc. 27), depositata il 26.3.2020 da Roma Capitale nell'ambito del giudizio cautelare in Consiglio di Stato (R.G. n. 2214/2020), nella parte in cui, in spregio al termine perentorio assegnato con la nota del 15.1.2020 ha illegittimamente rimesso in termini l'aggiudicatario, consentendogli di produrre tardivamente la documentazione già richiesta, posticipando a questi fini la data di avvio del servizio ed omettendo di dichiarare la decadenza dell'aggiudicazione come disposto espressamente dalla lex specialis ;

- della nota prot. n. 10439 del 15.1.2020, nella parte in cui il Comune, a fronte di 42 carri rimotori offerti in gara, di cui n. 24 come minimo inderogabile, ha richiesto di presentare solo le “targhe dei 14 (quattordici) carri rimotori adeguati alla più recente normativa anti- inquinamento, con particolare riferimento alla D.G.C. n. 76 del 28/10/2016 dall'aggiudicatario”, omettendo di verificare la sussistenza e l'effettiva disponibilità anche di tutte le altre risorse e le depositerie messe a disposizione in sede di offerta tecnica;

- della nota prot. RH20200104659 del 15.5.2020, nella parte in cui la resistente afferma che “per l'impianto dell'area sita in Via Valderetti non è necessaria autorizzazione, in quanto detta depositeria gode di rappresentanza sindacale interna, pertanto RTI Italsoccorso ha presentato l'accordo sindacale, alternativo all'autorizzazione dell'Ispettorato del Lavoro, come previsto all'art. 4 dello Statuto dei Lavoratori”;

- di tutti gli atti inerenti al subprocedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta ed al conseguente giudizio di congruità espresso dal RUP;

nonché

- per la declaratoria di illegittimità della conferma implicita dell'aggiudicazione e della mancata dichiarazione di decadenza dell'aggiudicazione, in violazione dell'art. 4 del Capitolato speciale descrittivo e prestazionale, avendo l'aggiudicatario indicato aree da destinare a depositerie di cui non aveva e non ha l'effettiva disponibilità e, comunque, prive dei requisiti minimi richiesti, a pena di decadenza, dalla lex specialis di gara;

- per la carenza assoluta di istruttoria e per l'illegittimità del conseguente giudizio di congruità espresso dalla resistente sull'offerta dell'aggiudicatario, da ritenersi palesemente anomala sotto ulteriori e concorrenti profili non evincibili dagli atti del procedimento;

nonché

- per l'inefficacia del contratto, ove nelle more stipulato, ed accertamento del diritto al subentro, ovvero, in subordine, per la condanna dell'Amministrazione resistente al risarcimento dei danni per equivalente in favore della ricorrente, come quantificati in corso di causa.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e di Italsoccorso S.r.l., Officina Meccanica Settebagni S.r.l. e Ditta Individuale Micozzi A;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2020 la dott.ssa G V e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con determinazione dirigenziale n. SU/200/2019 del 12/04/2019, Roma Capitale – Corpo di Polizia Locale ha indetto una procedura di gara avente ad oggetto l’affidamento della concessione del servizio di rimozione veicoli in sosta di intralcio e/o pericolo nel territorio di Roma Capitale ed attività connesse stimando, ai sensi dell’art.167 del Codice, il valore complessivo della concessione in € 15.627.873,00 al netto d’IVA, per la durata di 36 (trentasei) mesi. Il criterio di aggiudicazione indicato negli atti di gara era quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo ai sensi dell’art. 95, comma 3, lett. a) e 173 del Codice degli Appalti.

2. Entro il termine ultimo previsto per la presentazione delle offerte, sono pervenute sulla piattaforma “TuttoGare” le buste telematiche di due operatori economici: Consorzio Parts &
Services (con Automotive Mobility S.r.l. e Mondial Park 95 S.r.l.) e RTI Italsoccorso S.r.l. con Officina Meccanica Settebagni S.r.l. e impresa individuale A Micozzi.

3. La Commissione giudicatrice ha valutato le offerte tecniche ed ha proceduto all’assegnazione dei relativi punteggi attribuendo rispettivamente 70 (settanta) punti per il costituendo “RTI Italsoccorso S.r.l. con Officina Meccanica Settebagni S.r.l. e A Micozzi” e 8 (otto) punti per il consorzio ricorrente “Parts &
Services”.

4. In data 9.8.2019, la Commissione ha aperto le buste contenenti le offerte economiche, i P.E.F. e le relative relazioni illustrative e proceduto con l’assegnazione dei punteggi.

5. Il costituendo RTI odierno controinteressato ha offerto un canone del 4,00% (quattro/00 percento) sul fatturato contro lo 0,25% (zero/25 per cento) offerto dalla ricorrente.

6. All’esito, la Commissione giudicatrice ha proposto di aggiudicare la concessione al Raggruppamento odierno controinteressato, trasmettendo tutti gli atti al RUP ai fini della valutazione sulla sostenibilità economico finanziaria dell’offerta complessivamente intesa, sulla sua adeguatezza e sull’effettiva realizzabilità dell’oggetto della concessione da parte dei concorrenti sulla base del Piano economico finanziario predisposto.

7. La fase di verifica di congruità è stata caratterizzata da una prima richiesta di chiarimenti del 30.8.2019 e relativo riscontro del 6.9.2019, e da una ulteriore richiesta di approfondimento parimenti riscontrata dai concorrenti.

8. I chiarimenti presentati sono stati ritenuti adeguati ai fini della valutazione della sostenibilità dell’offerta, con particolare riguardo a quella del primo classificato. Pertanto, con DD n. 1014 del 25/10/2019 si è proceduto all’aggiudicazione definitiva e al rilascio del nulla osta alla stipulazione nei confronti del costituendo RTI Italsoccorso S.r.l. con Officina Meccanica Settebagni S.r.l. e A Micozzi.

9. Avverso il predetto provvedimento, il Consorzio Parts &
Services proponeva ricorso, per ottenerne l’annullamento previa sospensione dell’efficacia.

10. Si costituivano in giudizio sia Roma Capitale che il RTI controinteressato chiedendo il rigetto del ricorso. E’, altresì, intervenuta in giudizio ad opponendum la Confimea - Confederazione Italiana delle Imprese.

11. Alla camera di consiglio del 18.12.2019, la causa veniva rinviata al successivo 22.01.2020 in ragione dell’avvenuta proposizione di ricorso incidentale da parte del R.T.I. Italsoccorso.

12. Con l’ordinanza del 23.01.2020, n. 431, veniva respinta la domanda cautelare proposta, e fissata l'udienza pubblica per la trattazione di merito del ricorso.

13. Nelle more, il Consorzio Parts &
Services presentava istanza di accesso agli atti al fine di ottenere la documentazione richiesta dall’Amministrazione all’aggiudicataria con la nota n. 10439 del 15.1.2020;
a fronte del diniego opposto dalla S.A. parte ricorrente proponeva istanza ex art. 116, co. 2, c.p.a.

14. Con l’ordinanza 5033 del 13.05.2020, il Collegio accoglieva parzialmente l’istanza proposta ed ordinava all’amministrazione resistente l’ostensione degli atti indicati.

15. Il Consorzio Parts &
Services proponeva, dunque, istanza di rinvio dell’udienza di trattazione al fine di presentare motivi aggiunti al ricorso principale, per dedurre in merito ad ulteriori profili emergenti dai nuovi documenti acquisiti. La causa veniva pertanto rinviata al fine di consentire la proposizione del ricorso per motivi aggiunti nel rispetto dei termini a difesa spettanti alle controparti.

16. All’udienza del 21ottobre 2020, la causa veniva trattenuta per la decisione.

17. Il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti sono infondati e devono essere rigettati per le ragioni che si illustreranno nel prosieguo.

18. Il Consorzio ricorrente, con ricorso principale e successivi motivi aggiunti, ha inteso contestare l’affidabilità e la sostenibilità dell’offerta presentata dall’aggiudicatario (dimostrata, secondo la prospettazione di parte dalla completa erosione dell’utile dichiarato) con particolare riferimento ai seguenti aspetti:

1) sottostima del costo del personale, che la controinteressata, in maniera inammissibile e tardiva, avrebbe tentato di giustificare, per la prima volta in giudizio, con nuove argomentazioni;

2) sottostima dei costi dei mezzi rimotore, asseritamente messi a disposizione esclusiva del servizio di Roma Capitale e relativamente ai quali la controinteressata avrebbe fornito in giudizio delle giustificazioni (minore percorrenza chilometrica rispetto a quella prevista a base di gara) che, invero, hanno palesato l’insostenibilità del Piano Economico Finanziario, determinata dalla conseguente riduzione dei ricavi;

3) impossibilità di rispettare le tempistiche di intervento dichiarate in gara;

4) messa a disposizione di depositerie prive delle caratteristiche minime (dimensionali, autorizzative, esclusive del servizio in affidamento, ecc.) imposte dall’art. 4 del Capitolato;

5) nullità dei contratti di disponibilità delle depositerie per violazione della legge n. 136/2010.

19. Parte ricorrente ha, altresì, dedotto l’illegittimità dell’azione amministrativa per aver omesso di revocare o dichiarare decaduta l’aggiudicazione per mancato rispetto dei termini decadenziali previsti per il deposito dei documenti prodromici all’avvio del servizio e di quelli espressamente previsti dal Capitolato per la messa a disposizione delle depositerie.

20. In via preliminare si rileva che, come pacificamente riconosciuto dalla giurisprudenza, le valutazioni compiute dalla stazione appaltante in sede di riscontro dell’anomalia delle offerte presentate sono considerate espressione di un ampio potere tecnico discrezionale, insindacabile in sede giurisdizionale salva l’ipotesi in cui esse siano palesemente illogiche, irrazionali o fondate su evidenti errori di fatto, avendo il giudizio di congruità carattere globale, in quanto riferito all’intera offerta e non al dettaglio delle singole componenti di costo di quest’ultima, purché l’offerta risulti nel suo complesso attendibile e dia serio affidamento circa la corretta esecuzione dell’appalto.

21. Nella fattispecie, la documentazione agli atti e le difese svolte in giudizio, mostrano che l’aggiudicatario ha fornito dettagliate giustificazioni e, da parte propria, la stazione appaltante, esaminate le giustificazioni e le precisazioni della concorrente, le ha giudicate attendibili e accettabili, recependole nel loro complesso in quanto congrue e adeguate.

22. D’altro canto, come meglio si dirà nel prosieguo, le censure svolte da parte ricorrente non dimostrano adeguatamente la non sostenibilità dell’offerta ma, pretendendo di applicare all’offerta dell’aggiudicatario la stessa logica da essa seguita nell’interpretazione della lex specialis e nella conseguente formulazione dell’offerta, si incentrano su singoli aspetti e voci di costo perdendo di vista lo scopo del giudizio di congruità dell’offerta che non è quello di sindacare nel dettaglio ogni singolo elemento dell’offerta né tantomeno quello di elaborare un giudizio prognostico sull’esatto adempimento delle singole prestazioni contrattuali.

23. Come noto, infatti, incombe sul soggetto che contesta l'aggiudicazione, l'onere di individuare gli specifici elementi da cui il Giudice Amministrativo possa evincere che la valutazione tecnico-discrezionale dell'amministrazione sia stata manifestamente irragionevole ovvero sia stata basata su fatti ictu oculi erronei o travisati. Ebbene, nella fattispecie, il corsorzio ricorrente non ha dimostrato la presenza di errori di fatto decisivi ovvero una manifesta illogicità nella valutazione complessiva della congruità dell’offerta effettuata dalla stazione appaltante, ma ha inteso contestare singole voci di costo andando a sindacare la stessa organizzazione aziendale dell’aggiudicatario.

24. A tale proposito, si rileva che gran parte dei rilievi mossi da parte ricorrente rispetto alla sostenibilità dell’offerta dell’aggiudicatario non tiene in considerazione che oggetto della procedura di gara è l’affidamento in concessione di un servizio e non un appalto di servizi, con tutte le conseguenze che ne scaturiscono in ordine alla diversa autonomia di gestione e assunzione del rischio di impresa che necessariamente si ripercuotono sui costi di gestione.

25. Tutto ciò premesso, si rileva che i primi tre motivi del ricorso principale concernono il costo del personale dell’offerta dell’aggiudicatario e il CCNL applicato dall’aggiudicatario.

26. Le suddette censure sulla quantificazione del costo del lavoro dell’offerta dell’aggiudicatario sono infondate, come in parte già rilevato in sede di giudizio cautelare.

27. Il costo del lavoro quantificato dal costituendo RTI è, infatti, basato sul