TAR Bari, sez. I, sentenza 2019-06-20, n. 201900862

Pubblicato il 20/06/2019

N. 00862/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00587/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 587 del 2012, proposto da
G.E.Cap. S.p.A. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato R G, con domicilio eletto presso Felice Eugenio Lorusso, in Bari, via Amendola n. 166/5;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria in Bari, via Melo n. 97;

Agenzia delle Entrate di Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria in Bari, via Melo n. 97;

nei confronti

Matilde Di Matteo, rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Vitone, con domicilio eletto presso il suo studio, in Bari, c.so V. Emanuele n. 193;

per la declaratoria

dell’illegittimità del silenzio dell’Amministrazione e, di conseguenza, affinché si ordini all’Amministrazione resistente, avendo questa accertato l’erroneità della compensazione disposta nei confronti della Gecap. S.p.A. con decreto n. 28017-1-94/VI del 19/11/1996 e con decreto n. 28024-1-94/VI del 19/11/1996, di provvedere alla conclusione del procedimento finalizzato alla richiesta restituzione della complessiva somma di € 219.610,41, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria a far data dal 15/04/1997, attraverso l’adozione degli idonei provvedimenti di natura contabile, con conseguente ordine di pagamento a carico della Ragioneria Provinciale dello Stato di Foggia;

in via subordinata, preso atto della indebita compensazione operata ai danni della Società ricorrente, affinché si ordini all’Amministrazione finanziaria di provvedere alla revoca delle tolleranze per l’anno 1987 nei confronti dell’ex esattore T P e, per esso, nei confronti dei suoi successori mortis causa , per il servizio di riscossione svolto nei Comuni di Ascoli Satriano e Troia, e conseguentemente di adottare i provvedimenti ingiuntivi a carico degli eredi del cessato esattore, finalizzati alla restituzione delle somme sopra indicate, maggiorate di interessi e rivalutazione, in favore della Gecap S.p.A.

Visto il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze, dell’Agenzia delle Entrate di Foggia e di Matilde Di Matteo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 aprile 2019 il dott. A G A e uditi per le parti i difensori come specificato nel medesimo verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso ex art. 117 c.p.a. depositato in Segreteria il 20.04.2012, la società G.E.Cap. S.p.A. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , (d’ora innanzi anche Gecap S.p.A.) adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, al fine di ottenere le pronunce meglio indicate in oggetto.

Esponeva la società ricorrente di essere subentrata, quale concessionaria per la riscossione dei tributi per l'ambito B2 della Provincia di Foggia, al cessato esattore delle imposte dirette per i Comuni di Troia e Ascoli Satriano, sig. T P, in virtù di Decreto Ministeriale n. 1/7043 del 21.12.1989 e di convenzione sottoscritta con il Ministero delle Finanze in data 29.12.1989, avente ad oggetto l'affidamento in concessione del servizio di riscossione dei tributi e delle altre entrate dello Stato e di altri Enti Pubblici.

Il passaggio di gestione tra i due soggetti addetti alla riscossione era stato disciplinato dal D.M. 5 dicembre 1989, recante “ Modalità e termini per l'affidamento ai nuovi concessionari, da parte dei cessati esattori, della riscossione dei residui di gestione ”.

Fra i residui di gestione che transitavano dal vecchio al nuovo concessionario dell’esattoria vi erano anche le c.d. tolleranze speciali, concesse dall’allora Intendenza di Finanza per il servizio svolto dall'esattore nell'anno 1987.

In tesi della società ricorrente, le cosiddette “tolleranze” erano costituite da provvedimenti amministrativi di natura contabile-finanziaria ed aventi contenuto dilatorio dell'obbligo a carico del concessionario di versare i tributi all'Erario alle scadenze di legge.

Nella fattispecie all'esame, dunque, era stata riconosciuta a suo tempo una agevolazione in favore del cessato esattore, al quale era stato concesso, per talune partite contabili, di rinviare la corresponsione all'erario delle somme dovute ad un momento successivo.

Più nel dettaglio, antecedentemente all’avvicendamento fra i due concessionari dell’esattoria, con decreto prot. n. 8711 del 08/06/1987, l’Intendenza di Finanza di Foggia autorizzava l’esattore Pandiscia - ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 2 e 4 del DPR n. 954/1977, nel testo risultante dalle modifiche di cui all’art. 22-bis del DL 688/1982, conv. in L. n. 873/1982 - a trattenere dai versamenti diretti di cui all’art. 7 del DPR n. 603/1973 per l’anno 1987 relativi ai tributi del Comune di Ascoli Satriano, la somma complessiva di Lire 314.416.449 (c.d. “tolleranza speciale” a carattere provvisorio, destinata, a seguito di successive verifiche della stessa Intendenza, ad essere “convertita”, ricorrendone i presupposti di legge, in una “indennità” integrativa dell’aggio spettante all’esattore).

Analogo provvedimento veniva adottato dalla stessa Intendenza di Finanza (decreto prot. n. 8712 del 08/06/1987) in favore del Pandiscia con riferimento ai tributi del Comune di Troia, sempre per l’anno 1987, per complessive Lire 110.808.624.

Con successivo decreto prot. n. 8289 del 18/04/1988, la stessa Intendenza di Finanza di Foggia liquidava, “in via provvisoria”, al Pandiscia l’indennità di cui all’art. 3 del DPR n. 954/1977 e s.m.i. (liquidazione in vista della quale era stata concessa la “tolleranza speciale” di cui innanzi) per un importo in Lire 444.612.312 e, considerato che con il precedente decreto prot. n. 8711 del 08/06/1987 era stata accordata allo stesso ex esattore la tolleranza per Lire 314.416.449, concedeva una ulteriore “tolleranza” pari alla differenza (Lire 130.195.862) da fruire per l’anno 1988.

Analogo provvedimento veniva adottato dalla stessa Intendenza di Finanza (decreto prot. n. 8774 del 18/04/1988) in favore del Pandiscia con riferimento ai tributi del Comune di Troia (liquidazione a titolo di indennità di Lire 148.456.498, compensazione con la tolleranza di Lire 110.808.624 concessa con il precedente decreto n. 8712 del 08/06/1987, e concessione, per l’anno 1988, di un nuova tolleranza per la differenza dovuta pari a Lire 37.647.874).

Successivamente, a causa di un errore di contabilizzazione, con ulteriori decreti n. 15360 del 16/06/1989 e n. 15355 del 16/06/1989, la stessa Intendenza di Finanza concedeva allo stesso Pandiscia, rispettivamente per i Comuni di Ascoli Satriano e Troia, delle ulteriori “tolleranze speciali” per l’anno (pari a Lire 444.612.311 e Lire 148.456.498), comprensive anche delle somma già “liquidate” a titolo di indennità con i decreti del 1988 (Lire 314.416.449 e Lire 110.808.624).

A seguito della successione ex lege tra l’esattore Pandiscia e la società ricorrente, avvenuta nel dicembre del 1989, i decreti di concessione delle “tolleranze speciali” n. 15360 del 16/06/1989 e n. 15355 del 16/06/1989 di cui innanzi, venivano “volturati” - così come previsto dalla legge - in favore di quest’ultima, così come è riscontrabile dai decreti n. 25620 e 25626 prodotti in atti, sicché la società Gecap S.p.A. “usufruiva” delle dette tolleranze, prorogate di anno in anno, sino al 25/11/1996.

Ed infatti, con decreti prot. n. 28017 e prot. n. 28024 del 19/11/1996, la Direzione Regionale delle Entrate di Foggia - avvedutasi dell’errore di contabilizzazione - revocava, rispettivamente per gli ambiti di Ascoli Satriano e Troia, nei confronti dell’ormai ex concessionario Gecap S.p.A., le tolleranze speciali di cui è causa, per importi pari a Lire 314.416.449 e Lire 110.808.624.

Le somme di cui innanzi (“indebitamente” non riversate all’Erario in quanto erroneamente imputate a “corrispettivo” per l’attività di esazione, ma aventi, in realtà, natura di denaro pubblico) sono state successivamente recuperate dall’Amministrazione finanziaria mediante la procedura prevista per il recupero dei crediti erariali nei confronti degli Agenti della riscossione (“ordine di pagamento” dell’Agenzia delle Entrate di Foggia del 15/04/1997, emesso nei confronti dell’ex concessionaria Gecap S.p.A. ed eseguito mediante “compensazione” sulle somme spettanti alla società Gema S.p.A., nel frattempo succeduta ex lege alla stessa ricorrente).

Con nota del 20/11/1996, la società Gecap S.p.A. richiedeva quindi alla Direzione Regionale delle Entrate di Foggia il ritiro in autotutela dei decreti di “revoca delle tolleranze” prot. n. 28017 e prot. n. 28024 del 19/11/1996, sull’assunto che questi ultimi avrebbero dovuto essere adottati nei confronti del cessato esattore Pandiscia (ritenuto il “reale beneficiario” delle somme in questione) e non già nei suoi confronti.

Con provvedimento prot. n. 20775-96/VI del 21/01/1997, tuttavia, il Direttore della Direzione Regionale delle Entrate di Foggia respingeva detta istanza.

Preso atto delle contestazioni della Gecap S.p.A. e rilevato che gli importi accertati dovevano porsi a totale carico del Pandiscia, l'Amministrazione finanziaria - con provvedimento direttoriale del 17.7.1998, prot. n. 10403NI, e analogo decreto del 17.7.1998, prot. n. 10401 - autorizzava la concessionaria a recuperare le somme contestate nei confronti degli eredi Pandiscia con le modalità di cui al DPR n. 43/1988, senza tuttavia provvedere all'iscrizione a ruolo di dette somme.

La procedura esecutiva veniva intrapresa dinanzi al Tribunale di Foggia - Ufficio Espropriazioni Immobiliari per la vendita forzata di un immobile rientrante nel patrimonio ereditario del Pandiscia, ma essa si concludeva con una declaratoria di improcedibilità, giusta ordinanza del Giudice dell'Esecuzione dell'11.5.2005.

All'esito infruttuoso della procedura sopra indicata, la Gecap S.p.A. chiedeva nuovamente all'Amministrazione finanziaria di provvedere in merito alla liquidazione delle somme in tesi erroneamente sottratte in via di compensazione, giusta nota del 20.11.2007.

Nella prospettazione della ricorrente, si evidenziava come l’Amministrazione non avesse mai dato riscontro alla richiesta in esame, limitandosi a chiedere parere sul punto all’Avvocatura erariale, parere che non risultava essere stato rilasciato.

Con nuovo atto di diffida recapitato in data 4.11.2011, la Gecap S.p.A., avendo interesse alla definizione del rapporto economico sopra indicato, anche al fine di concludere la procedura di liquidazione, nuovamente sollecitava l'Amministrazione a definire il procedimento attraverso l'adozione degli opportuni provvedimenti e, comunque, a restituire le somme illegittimamente trattenute, nella misura di € 219.610,41, oltre interessi e rivalutazione monetaria a far data dal 15 aprile 1997.

In assenza di sostanziale riscontro, veniva pertanto incardinato il ricorso in epigrafe, instando per l’accoglimento delle domande meglio indicate in oggetto.

Con atti di costituzione in data 24 e 27 aprile 2012, si costituivano rispettivamente il Ministero dell'Economia e delle Finanze, in uno con l’Agenzia delle Entrate di Foggia, e Matilde Di Matteo, quest’ultima in qualità di erede di T P, sollevando plurime eccezioni di rito e di merito, instando comunque per la reiezione della domanda in quanto infondata in fatto ed in diritto.

Con sentenza non definitiva n. 1866/2012, depositata in Segreteria in data 6.11.2012, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, prendeva atto della rinuncia di parte ricorrente alla domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio e disponeva la prosecuzione del giudizio secondo il rito ordinario sulla connessa domanda risarcitoria.

All’esito del deposito di memorie difensive e documenti ed in particolare della Sentenza della Corte dei Conti di Bari n. 55 dell’11.2.2019, all’udienza pubblica del 17.4.2019, sentite le parti, la causa veniva definitivamente trattenuta in decisione.

Tutto ciò premesso, preliminarmente ed in rito deve affermarsi il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo adito in ordine alla cognizione della domanda di cui al ricorso introduttivo, ricadendo quest’ultima nell’ambito delle attribuzioni giurisdizionali della Corte dei Conti o, in alternativa ed in conseguenza della configurazione oggettiva della domanda, in quello dell’Autorità Giurisdizionale Ordinaria.

Le domande articolate nel presente giudizio riguardano incontestabilmente, da un certo angolo visuale, questioni di natura pubblicistico-contabile, avendo ad oggetto rapporti di “dare-avere” tra un (ex) concessionario della riscossione dei tributi (Gecap S.p.A., odierna ricorrente) e l’Amministrazione finanziaria (Ministero delle Finanze ed Agenzia delle Entrate);
da altro angolo visuale, esse hanno ad oggetto questioni di natura civilistica, implicando rapporti di “dare-avere” di natura privatistica tra un ex esattore ed un ex concessionario della riscossione dei tributi, quanto meno, in tesi, nelle forme dell’ingiustificato arricchimento del primo ai danni del secondo.

In entrambe le prospettazioni non è ravvisabile la giurisdizione del Giudice Amministrativo.

Nella fattispecie di cui è causa la somma di denaro controversa costituiva, secondo la normativa vigente all’epoca dei fatti, il corrispettivo dell’Esattore per l’attività svolta.

Si trattava della “tolleranza”, prevista dall’art. 4 del DPR n. 954/1977 e s.m.i., da valersi quale forma di anticipazione provvisoria sulla indennità da liquidarsi allo stesso esattore, ai sensi del precedente art. 3 e dell’art. 3, comma 2-bis, del D.L. n. 568/1983, in alternativa all’aggio previsto in via ordinaria.

Sicché, la fattispecie in esame pur rientrando nella “materia relativa a concessioni di pubblici servizi”, concerne in realtà “indennità, canoni ed altri corrispettivi” ex art. 133, comma 1, lett. c) c.p.a., in tal modo ponendosi al di fuori del settore giurisdizionale affidato alle cure del Giudice Amministrativo ed in modo sicuramente più appropriato rientrando nella cognizione del giudice contabile, come peraltro correttamente e condivisibilmente evidenziato dal Consiglio di Stato: “Ai sensi degli artt. 13 e 44, t.u. 12 luglio 1934 n. 1214 e 127, D.P.R. 15 maggio 1963 n. 855, nonché della l. 4 ottobre 1986 n. 657 e del D.P.R. 28 gennaio 1988 n. 43, rientra nella giurisdizione della Corte dei Conti la verifica dei rapporti di dare ed avere fra esattore delle imposte ed ente impositore e del risultato finale di detti rapporti;
ed invero, una volta cessato il rapporto concessorio, in forza del quale una società ha svolto il servizio di riscossione tributi in un determinato ambito territoriale, ogni controversia, relativa al saldo attivo o passivo della gestione, va promossa innanzi all'autorità che normalmente giudica della responsabilità contabile atteso che, a norma degli art. 103 cost., comma 2, nonché della normativa sopra richiamata, alla Corte dei Conti è attribuita una giurisdizione tendenzialmente generale (ancorché entro ambiti la cui concreta determinazione è rimessa alla discrezionalità del legislatore) in materia di contabilità pubblica, che riguarda ogni controversia inerente alla gestione di denaro di spettanza dello Stato o di enti pubblici da parte di un agente contabile” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 20.11.2008, n. 5744).

Del resto, la stessa Sentenza della Corte dei Conti di Bari n. 55 dell’11.2.2019 emanata in stretta relazione alla vicenda in esame, veniva pronunciata a seguito di riassunzione di un precedente giudizio già proposto da Gecap dinanzi al Tribunale ordinario di Foggia nel 2013 e conclusosi con sentenza n. 1230/2015 depositata in data 26 maggio 2015 con cui veniva dichiarato il difetto di giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria in favore della Corte dei Conti.

In dette pronunce - cui parte ricorrente ha fatto piena acquiescenza, avendo posto in essere la consequenziale attività processuale - la possibile giurisdizione del Giudice Amministrativo non è stata neanche prospettata, essendo evidente lo stretto afferire del contenzioso in esame alla materia pubblicistico contabile.

Sotto diverso angolo visuale, ove oggetto della presente controversia sia da intendersi quello del recupero delle somme di cui il Pandiscia e i suoi eredi hanno beneficiato in conseguenza della vicenda in esame, dovrà sottoporsi a giurisdizionale verifica la sussistenza di una obbligazione restitutoria - quanto meno a titolo di ingiustificato arricchimento - astrattamente rilevabile in capo alla controinteressata, in relazione alle somme che sarebbero state corrisposte al suo dante causa, T P, a titolo di corrispettivo per l’attività di esazione e che la Gecap S.p.A. è stata costretta a “restituire” in sua vece, in modo asseritamente indebito.

Non è chi non veda la natura puramente civilistica di una simile controversia, con una evidentissima attribuibilità della medesima alla cognizione del Giudice Ordinario.

Ne consegue il difetto di giurisdizione del giudice adito e la giurisdizione della Corte dei Conti o del Giudice Ordinario, in dipendenza della specifica configurazione della domanda che si voglia azionare in giudizio.

Da ultimo, in considerazione della particolare complessità procedimentale e processuale della fattispecie in esame, oltre che della evidente peculiarità in fatto della presente controversia, sussistono i presupposti di legge per compensare integralmente le spese di lite fra le parti.