Pubblicato il 06/02/2023

N. 00300/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01437/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1437 del 2022, proposto da
E E, rappresentato e difeso dall'avvocato F T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

A S, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati V C e R R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Luigi D'Amato, non costituito in giudizio;

per la declaratoria

del diritto d’accesso agli atti, ex art. 116 c.p.a., con conseguente ordine all’A S dell’ostensione con estrazione di copia dei documenti richiesti con istanza del 4.7.2022;

nonché per l’annullamento, in parte qua ,

della nota prot. n. 160510/2022 del 26/7/2022, con cui il Distretto sanitario 69 dell’intimata Azienda sanitaria ha dato solo parziale riscontro alla suindicata richiesta, rifiutando di fornire nome e cognome dei medici presso i quali si sono iscritti i pazienti già seguiti dal ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Asl Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2023 il dott. Pierluigi Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto notificato e depositato in data 22 agosto 2022, il ricorrente ha esposto di rivestire l’incarico di medico di base di medicina generale, con studio professionale in Roccadaspide, e di avere interesse a verificare se la perdita dei propri pazienti sia stata la diretta conseguenza della “carenza” dichiarata nel 2021 nel distretto sanitario n. 69, relativo ai Comuni di Roccadaspide, Felitto e Castel San Lorenzo, dell’intimata A S (asseritamente in violazione dell’art. 1, capo III, dell’AIR- accordo integrativo regionale Campania, che prevede la presenza di 1 medico per ogni 1300 abitanti o frazione di 1300 superiore a 650 abitanti, detratta la popolazione di età compresa tra 0 e 14 anni, risultante alla data del 31 dicembre dell’anno precedente, detraendo ulteriormente coloro che hanno scelto il medico in altro ambito territoriale ed aggiungendo invece coloro che hanno scelto il medico nell’ambito in questione pur provenienti da altro ambito territoriale), onde poter eventualmente agire davanti all’A.G.O per ottenere il risarcimento del danno professionale.

Il deducente ha riferito di aver formulato, in data 4.7.2022, istanza di accesso, ai sensi e per gli effetti di cui alla L. n. 241/1990 e successive integrazioni, chiedendo copia degli atti dai quali evincere:

a) il numero complessivo dei propri assistiti come risultanti dagli elenchi dell’Asl Salerno con riferimento all’anno 2021;

b) il numero complessivo dei propri assistiti che a decorrere dal 2021 e fino al momento dell’accesso ha scelto di essere assistito da altro medico operante nell’ambito del distretto sanitario in questione;

c) il nome e cognome dei medici presso i quali i suoi ex assistiti hanno successivamente scelto di iscriversi;

d) il numero complessivo dei medici con incarico di medicina generale che operano nell’ambito Roccadaspide - Castel San Lorenzo – Felitto, facenti parte del distretto sanitario n. 69 Capaccio-Roccadaspide per gli anni 2020 e 2021;

e) i dati utilizzati dall’ente nel 2021 (ai sensi dell’art. 1 del capo III dell’accordo integrativo regionale Campania) con riferimento al 31/12/2020, posti a base della necessaria valutazione annuale per la verifica del valore del prescritto “rapporto ottimale” con conseguente dichiarazione di carenza o meno nell’ambito n. 69.

Egli ha lamentato che, con l’impugnata nota del 26 luglio 2022, il Distretto sanitario 69 ha dato solo parziale riscontro alla suindicata richiesta, fornendo:

- l’elenco contenente il numero complessivo dei pazienti del dr. E che hanno scelto di essere assistiti da altro medico operante (da cui si evince che il numero di assistiti, pari a 1190, al netto delle revoche effettuate, pari a 178, è di 1072 assistiti);

- l’elenco dei medici con incarico di medicina generale operante nell’ambito Roccadaspide – San Lorenzo – Felitto facenti parte del distretto 69 Capaccio-Roccadaspide pere gli anni 2020-2021.

In particolare, il ricorrente ha contestato la suindicata nota nella parte in cui l’Azienda ha rifiutato di fornire il nome e cognome dei medici presso i quali i pazienti già da lui seguiti hanno scelto successivamente di iscriversi, ponendo a base del diniego presunte ragioni di tutela della privacy di cui al D. Lgs. 193/03 e ss.mm. e ii.

Di qui la proposizione del presente ricorso con cui ha chiesto l’annullamento, in parte qua , della suindicata nota con declaratoria della spettanza del diritto di accesso come da istanza formulata in data 4 luglio 2022 e conseguente condanna della P.A. all’ostensione degli atti richiesti ed all’estrazione di copia.

2. Si è costituita l’intimata A S, depositando in data 19 dicembre 2022 memoria e documenti.

Alla camera di consiglio del 20 dicembre 2022, su richiesta del difensore del ricorrente, la trattazione del ricorso è stata differita onde consentire alla parte di esaminare la documentazione prodotta dalla resistente.

3. Con memoria depositata l’11 gennaio 2023, il ricorrente ha replicato alle argomentazioni dell’Amministrazione, precisando di non aver chiesto di conoscere il nome degli assistiti ma soltanto un dato numerico, ovvero quanti (il numero) pazienti a seguito di revoca, si sono iscritti presso altro medico (di cui invece si è chiesto nome e cognome), per cui l’istanza non sarebbe lesiva della privacy dei primi. L’interessato ha ribadito che la mancata ostensione degli atti da cui si evinca il nome e cognome dei medici presso i quali i pazienti del ricorrente si sono iscritti nel 2021 comporterebbe lesione del suo diritto di difesa in quanto necessario per dare la prova dell’ingiustizia del danno subito in sede di giudizio civile di responsabilità della p.a.

4. Alla camera di consiglio del 26 gennaio 2023, sentiti i difensori presenti, come da verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Ad avviso del Collegio il ricorso è fondato.

5.1. Giova richiamare, in via introduttiva, i principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa relativamente ai presupposti di ammissibilità dell’accesso documentale, osservando che in base alla disciplina prevista per tale forma di accesso dagli artt. 22 e ss. L. n. 241/1990, la pretesa ostensiva risulta circoscritta sul piano soggettivo, richiedendosi ai fini del relativo riconoscimento la sussistenza di un interesse conoscitivo finalizzato alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti. Infatti, ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. b, L. n. 241/1990, sono definiti “interessati” all’accesso non tutti i soggetti indiscriminatamente, ma soltanto coloro che abbiano un interesse “diretto”, “concreto” e “attuale”, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 1 gennaio 2019, n. 249 e sez. V, 21 agosto 2017, n. 4043). Dunque, la richiesta legittimazione attiva è configurata in relazione al requisito della “strumentalità” dell’accesso, declinato dal citato art. 22, comma 1, lett. b, L. n. 241/1990, come finalizzazione della domanda ostensiva alla cura di un interesse diretto, concreto, attuale – e non meramente emulativo o potenziale – connesso alla disponibilità dell'atto o del documento del quale si richiede l'accesso. Sul punto è stato evidenziato in giurisprudenza che la nozione di “strumentalità” – relativamente alla figura dell’accesso c.d. “ordinario” di cui agli artt. 22 e ss. L. n. 241/1990 – va intesa in senso ampio, in termini di utilità per la difesa di un interesse giuridicamente rilevante (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. VI, 15 maggio 2017 n. 2269;
Id., sez. III, 16 maggio 2016 n. 1978 e sez. IV, 6 agosto 2014 n. 4209). In tale prospettiva, la valutazione in ordine al legame tra finalità dichiarata e documento richiesto – quale presupposto di ammissibilità della pretesa ostensiva – va effettuata in astratto, senza apprezzamenti sull’eventuale infondatezza o inammissibilità della domanda giudiziale che il richiedente, una volta conosciuti gli atti in questione, potrebbe proporre, risultando sufficiente che la documentazione richiesta costituisca mezzo utile per la difesa dell'interesse giuridicamente rilevante, non dovendo rappresentare uno strumento di prova diretta della lesione di tale interesse (in termini, cfr. ex multis Consiglio di Stato, sez. III, 13 gennaio 2012, n. 116). L’assetto delineato corrisponde, in particolare, alla definizione in via legislativa – operata nel contesto dell’istituto dell’accesso documentale – “di un delicato equilibrio tra due esigenze contrapposte, l’una alla più ampia trasparenza dell’amministrazione, l’altra ad escludere tutela a quelle istanze meramente pretestuose o comunque ingiustificate” (in tal senso, cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 249/2019, cit.). Nella stessa ottica è stato evidenziato che “il diritto all’accesso documentale – pur essendo finalizzato ad assicurare la trasparenza dell’azione amministrativa ed a favorirne lo svolgimento imparziale – non si configura come un’azione popolare, esercitabile da chiunque, indipendentemente da una posizione giuridicamente differenziata;
ne consegue che l’accesso è consentito soltanto a coloro ai quali gli atti si riferiscono direttamente o indirettamente, e comunque solo laddove essi se ne possano avvalere per tutelare una posizione giuridicamente rilevante” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 14 settembre 2017, n. 4346). A tal fine è richiesta – alla luce del disposto contenuto nell’articolo 25, comma 2, L. n. 241/1990, ai sensi del quale «la richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata» – una puntuale e specifica deduzione delle finalità dell’accesso nell’ambito dell’istanza di ostensione, in modo da consentire la valutazione in ordine alla ricorrenza del nesso di strumentalità previsto dall’art. 22 L. n. 241/1990, come altresì ribadito nella decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 18 marzo 2021, n. 4.

La giurisprudenza ha affrontato anche la questione afferente al rapporto tra interesse all’accesso difensivo dell’istante e la tutela della riservatezza del controinteressato, alla luce del principio affermato dall'art. 24, comma 7, L. n. 241 del 1990, secondo il quale "deve comunque essere garantito l'accesso ai documenti ammnistrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici". Al riguardo ha precisato che, in tema di accesso difensivo, cioè preordinato all'esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale, si deve applicare il criterio generale della "necessità" ai fini della "cura" e della "difesa" di un proprio interesse giuridico, ritenuto dall'art. 24, comma 7, della L. n. 241 del 1990 tendenzialmente prevalente sulla tutela della riservatezza;
non trova dunque applicazione il criterio della stretta indispensabilità riferito ai dati sensibili e giudiziari, né il criterio della indispensabilità e della parità di rango riferito ai dati cc.dd. supersensibili (Consiglio di Stato, sez. V, 20 giugno 2022 n. 5025).

Dunque, sul piano dei presupposti, va ribadito che l'ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l'istante intende curare o tutelare, mentre è precluso sia all'amministrazione detentrice del documento sia al giudice adito ai sensi dell'art. 116 c.p.a. qualunque valutazione ex ante sull'ammissibilità, sull'influenza o sulla decisività del documento richiesto nell'eventuale giudizio instaurato, salva l'evidente e assoluta mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell'accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla L. n. 241 del 1990 (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. II, 3 novembre 2022, n. 9603;
sez. VI, 16 maggio 2022 n. 3798;
id. 1 giugno 2022 n. 3798).

5.2. L'applicazione delle sopra richiamate coordinate ermeneutiche al caso di specie esclude la legittimità del diniego di accesso opposto dall’A S sul punto oggetto del contendere, concernente il nome e cognome dei medici presso i quali i pazienti già da lui seguiti hanno scelto successivamente di iscriversi, la cui motivazione è basata su generiche ragioni di tutela della privacy. Invero, osserva il Collegio, trattasi nella fattispecie all’esame di dati anagrafici la cui conoscenza si palesa come necessaria ai fini della difesa degli interessi giuridici dell’instante, come sopra delineati, risultando altresì evidente che l’ostensione degli stessi non è tale da violare, in alcun modo, il diritto alla riservatezza, non essendo inerenti a dati sensibili e/o super sensibili dei medici di base prescelti, che hanno partecipato alla medesima procedura e le cui generalità sono nella disponibilità dell’ASL. Difatti, l’ufficio sul punto si è limitato ad opporre una generica esigenza di tutela della privacy senza in alcun modo chiarire come la stessa possa essere violata attraverso l’ostensione degli atti richiesti e sia tale da prevalere, nel bilanciamento dei valori in gioco, sull’interesse difensivo dell’instante di verificare se poter agire davanti all’A.G.O. per il risarcimento del danno asseritamente subito.

5.3. Il ricorso va quindi accolto, facendo obbligo all’Amministrazione di consentire l’accesso a tutti gli atti indicati nell’istanza presentata in data 4.7.2022 dai quali evincere il nome e cognome dei medici presso i quali i pazienti già assistiti dal ricorrente hanno scelto di iscriversi nel 2021.

5.4. Le spese di lite, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico dell’ASL resistente.