TAR Trento, sez. I, sentenza 2014-02-26, n. 201400060

N. 00060/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00111/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di NT

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 111 del 2013, proposto da:
NN MA e O.S. C.G.I.L. Funzione Pubblica Trentino, rappresentate e difese dall'avv. Marco Zanella e con domicilio eletto presso il suo studio in NT, via Calepina, n. 75

contro

- Provincia autonoma di NT, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti LÒ Pedrazzoli, Viviana Biasetti e Giuliana Fozzer ed elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura della Provincia in NT, Piazza Dante, n. 15;
- Consiglio delle Autonomie Locali, non costituto in giudizio;
- Comune di Vigolo Vattaro, non costituito in giudizio

nei confronti di

- OL Giovanelli, non costituita in giudizio

per l'annullamento

- del protocollo d'intesa in materia di finanza locale per il 2013, sottoscritto tra la Provincia e il Consiglio delle Autonomie Locali in data 30 ottobre 2012, laddove, al paragrafo 2.3, ha previsto l’obbligo di gestione associata per il servizio di segreteria nei comuni con popolazione inferiore ai 2.000 abitanti;

- del presupposto piano di miglioramento della pubblica amministrazione 2012-2016 del 23 luglio 2012;

- della sopravvenuta circolare n. 3, del 21.2.2013, avente ad oggetto “Principali contenuti della legge di stabilità nazionale 2013 - L. 228/2012 e della legge finanziaria provinciale 25/2012 di interesse degli enti locali”;

- di tutti gli atti consequenziali, presupposti, endoprocedimentali e connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di NT;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2014 il cons. Alma Chiettini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente dott.ssa NN MA informa di essere la Segretaria comunale del Comune di Centa San LÒ e, a seguito di convenzione, del Comune di NO AL. La ricorrente O.S. C.G.I.L. Funzione Pubblica Trentino asserisce di essere rimasta estranea a consultazioni riguardanti la categoria dei segretari comunali.

2. Con ricorso straordinario al Capo dello Stato le due nominate ricorrenti hanno impugnato, in parte qua, il Protocollo d’intesa in materia di finanza locale per l’anno 2013, stipulato tra la Provincia e il Consiglio delle Autonomie Locali in data 30 ottobre 2012 (oltre alla successiva circolare della Provincia di NT datata 21 febbraio 2013, n. 3), con il quale le due parti hanno convenuto la gestione in forma associata del servizio di segreteria nei comuni con popolazione inferiore a 2.000 abitanti.

3. La controinteressata dott.ssa OL Giovanelli, Segretaria comunale del Comune di Storo, con atto datato 3 maggio 2013 e notificato in data 4 maggio 2013, ha però chiesto la trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale.

Le ricorrenti si sono quindi costituite in giudizio, ai sensi dell’articolo 10 del D.P.R. 24.11.1971, n. 1199, con atto depositato presso la Segreteria del Tribunale il 5 giugno 2013.

4. Il ricorso è affidato alle seguenti censure in diritto:

I - violazione dell’art. 4, primo comma, n. 3), e dell’art. 65 dello Statuto speciale d’autonomia; difetto assoluto di attribuzione della Provincia e del Consiglio delle Autonomie Locali nell’approvazione del paragrafo 2.3 del Protocollo d’intesa in materia di finanza locale per l’anno 2013; violazione dell’art. 21 septies della l. 7 agosto 1990, n. 241, e della l.p. 30.11.1992, n. 23;

le ricorrenti denunciano l’incompetenza assoluta della Provincia e del Consiglio delle Autonomie Locali ad intervenire nella disciplina dell’ordinamento degli enti locali, atteso che è la Regione Trentino - Alto Adige titolare del potere legislativo e amministrativo sul personale dei comuni;

II - violazione dell’art. 3 della Costituzione, del principio di uguaglianza formale e sostanziale, eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza di istruttoria, irragionevolezza e disparità di trattamento;

le ricorrenti lamentano che la riforma del servizio di segreteria introdurrebbe un’indebita demarcazione tra comuni di minori dimensioni e le altre amministrazioni; che i segretari in servizio vedrebbero pregiudicati i loro diritti di carriera e di autonomia organizzativa; che non sarebbe chiaro come si debbano ricercare i comuni da convenzionare né come si articoleranno i rapporti funzionali e se vi saranno riconoscimento economici;

III - illegittimità costituzionale dell’art. 6 della l.p. 27 dicembre 2012, n. 25, che ha inserito l’art. 8 ter nella l.p. n. 27 del 2010, stabilendo che, a decorrere dal 1° luglio 2013, i comuni con popolazione inferiore a 2.000 abitanti devono esercitare il servizio di segreteria in gestione associata mediante convenzione, in relazione agli artt. 4, primo comma, n. 3), e 65, dello Statuto speciale d’autonomia e all’art. 3 della Costituzione.

Le ricorrenti hanno altresì presentato l’istanza di sospensione cautelare dei provvedimenti impugnati.

5. Nei termini di legge si è costituita in giudizio la Provincia di NT, confutando le tesi sostenute nel ricorso del quale, comunque, ha pregiudizialmente eccepito l’inammissibilità per carenza di interesse sul rilievo che il protocollo d’intesa, atto principalmente impugnato, non avrebbe natura immediatamente lesiva.

6. Con ordinanza n. 79, adottata nella camera di consiglio del giorno 11 luglio 2013, la domanda cautelare è stata respinta.

7. Per l’udienza di discussione le parti hanno depositato ulteriore documentazione e memorie riepilogative delle rispettive posizioni.

8. Alla pubblica udienza del 13 febbraio 2014 il Presidente ha indicato ai procuratori presenti, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., la necessità di approfondire nella discussione la tematica connessa alla legittimazione e all’interesse delle ricorrenti. Sentiti gli avvocati come da verbale d’udienza, che hanno diffusamente illustrato le rispettive posizioni, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, è necessario ricostruire il complesso quadro giuridico di riferimento della vicenda sottoposta all’esame del Tribunale.

A) Quanto alla funzione legislativa della Regione in materia di ordinamento degli enti locali e di ordinamento del personale dei comuni, ai sensi degli artt. 4, primo comma, n. 3, e 65 dello Statuto speciale d’autonomia.

Il Collegio osserva che questa funzione è stata svolta con l’approvazione di una serie di leggi regionali (più volte modificate e poi raccolte in testi unici) che hanno interessato: la materia elettorale (l.r. 6.4.1956, n. 5, e D.P.Reg. 1.2.2005, n. 1/L); l'autonomia statutaria, l'ordinamento degli organi, degli uffici e dei controlli (l.r. 4.1.1993, n. 1, e D.P.Reg. 1.2.2005, n. 3/L); la disciplina sull'ordinamento del personale dei comuni (l.r. 5.3.1993, n. 4, e D.P.Reg. 1.2.2005, n. 2/L); la disciplina contabile (l.r. 4.1.1993, n. 1; l.r. 23.10.1998, n. 10, e D.P.Reg. 1.2.2005, n. 4/L).

Peraltro, vale sin da subito precisare che la normativa regionale ha stabilito che sia una legge della Provincia ad individuare quali “ funzioni ” dei comuni debbano essere esercitate “ in forma associata ” (nonché, per ciascuna funzione, la forma o le forme di gestione associata da utilizzare), oppure avvalendosi delle strutture organizzative di un altro comune (ovvero di strutture costituite per la gestione associata). Compete anche alla legge provinciale la disciplina delle modalità e dei tempi per l'individuazione degli ambiti territoriali entro i quali devono operare le predette forme di collaborazione tra comuni (cfr., art. 57, commi 3, 4 e 5, del D.P.Reg. 1.2.2005, n. 3/L).

B) Quanto alla funzione legislativa della Provincia in materia di finanza locale, ai sensi degli artt. 79, 80 e 81 dello Statuto speciale d’autonomia.

La Provincia autonoma di NT concorre al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà nonché all'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa statale. A tal fine, stabilisce gli obblighi relativi al patto di stabilità interno anche per i comuni, provvede alle relative funzioni di coordinamento e vigila sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli stessi enti.

Infatti, ai sensi dell'art. 81, secondo comma, dello Statuto, è la Provincia, senza diretti trasferimenti da parte dello Stato, che corrisponde ai comuni i mezzi finanziari idonei ad adeguare le loro finanze al raggiungimento delle finalità e all'esercizio delle funzioni attribuite loro.

Ai sensi dello stesso articolo, e dell’art. 18 del D.Lgs. 16.3.1992, n. 268 (norme di attuazione in materia di finanza regionale e provinciale), i termini di questi trasferimenti sono concordati tra la Provincia e una rappresentanza unitaria dei comuni. Il Consiglio della Autonomie Locali, disciplinato dalla l.p. 15.6.2005, n. 7, in attuazione dell'art. 123, quarto comma, della Costituzione e dell'art. 10 della L. cost. 18.10.2001, n. 3, costituisce anche la rappresentanza unitaria dei comuni trentini che partecipa alla