TAR Catania, sez. I, sentenza 2022-01-24, n. 202200221

Pubblicato il 24/01/2022

N. 00221/2022 REG.PROV.COLL.

N. 02326/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2326 del 2015, proposto dal Comune-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato V G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato C E, con domicilio eletto presso lo studio Grazia Tiziana Pirrello in Catania, piazza Iolanda n.1, costituito in giudizio;

per l’ingiunzione

- del pagamento di somme per complessivi euro 706.171,78, di cui al d.i. n. -OMISSIS-dal TAR Sicilia – sezione di Catania;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Vista l'opposizione in giudizio del Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2021 il dott. Pierluigi Buonomo e udito il difensore del Comune-OMISSIS-, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La vicenda contenziosa oggetto dell’odierna trattazione investe i rapporti di debito-credito tra il Comune di -OMISSIS- ed il Comune-OMISSIS-, originati dal conferimento dei rifiuti del primo in una discarica del secondo, in esecuzione di ordinanze contingibili ed urgenti emesse dalla Prefettura-OMISSIS- tra il mese di dicembre del 2003 ed il primo quadrimestre del 2005.

2. A seguito di tali fatti, il Comune-OMISSIS-:

- ha stabilito unilateralmente, con la Determina Dirigenziale n. -OMISSIS-del Comune-OMISSIS-, la tariffa che una serie di comuni, non autosufficienti in termini di smaltimento di R.S.U., avrebbero dovuto pagare per conferire i propri rifiuti presso una discarica del territorio comunale;

- ha prodotto fatture, nei confronti del Comune di -OMISSIS-, con le quali chiede il pagamento della complessiva somma di € 706.171,78, IVA inclusa;

- a seguito dell’inadempimento da parte del Comune di -OMISSIS-, ha ottenuto dal Tribunale-OMISSIS- un decreto ingiuntivo, opposto dal Comune di -OMISSIS-, il cui giudizio si è concluso con la sentenza n.-OMISSIS-, che ha accolto l’eccezione - del Comune di -OMISSIS- - di difetto di giurisdizione del giudice ordinario;

- ha proposto appello avverso detta decisione dinanzi alla Corte di Appello di Catania, il cui giudizio si è concluso con la sentenza n. -OMISSIS-che ha confermato quella di primo grado;

- ha proposto autonomo ricorso per decreto ingiuntivo innanzi al TAR Sicilia – Sezione distaccata di Catania, che ha emesso il d.i. n.-OMISSIS- il -OMISSIS-), depositato in segreteria il successivo 05/11/2015, notificato il 2\12\2015, con il quale veniva ingiunto il pagamento della complessiva somma di € 706.171,78.

3. A seguito di tali fatti, il Comune di -OMISSIS-:

- ha proposto opposizione al d.i.-OMISSIS-, ritenendo non integrati i presupposti normativi ex art. 633 c.p.c. e ss., atteso che l’origine del credito deriverebbe da un atto unilaterale del Comune-OMISSIS- (limitandosi le ordinanze prefettizie a disporre il versamento dei rifiuti presso la discarica in questione, senza specificare le modalità di scarico, il quantitativo previsto e, conseguentemente, le tariffe ed il corrispettivo dovuto) e mancherebbe la prova scritta del credito in relazione alla durata ed alla quantità di rifiuti conferiti (non ritenendo sufficienti le fatture prodotte dal Comune ricevente);

- ha rimarcato, in una successiva memoria, che dal giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, scaturisce un nuovo giudizio di cognizione, con inversione delle parti originarie e – conseguentemente – dell’onere della prova, tale per cui dovrebbe essere il Comune-OMISSIS- a provare l’ an (nella fattispecie il conferimento dei rifiuti ed il relativo quantitativo) ed il quantum debeatur ;

- ha altresì contestato la determinazione unilaterale del calcolo della tariffa, adottata dal Comune-OMISSIS-, ritenendo peraltro non chiaro quale sia il titolo su cui si fonderebbe l’obbligazione in questione (contratto, altro atto o fatto idoneo a produrla).

4. Con controricorso e successive memorie, il Comune-OMISSIS-:

- ha stigmatizzato la valenza imperativa delle ordinanze prefettizie, con riferimento sia all’obbligo di conferire i rifiuti per il Comune di -OMISSIS- che all’obbligo di riceverli per il Comune-OMISSIS-, rimarcando che alle predette ordinanze il Comune di -OMISSIS- ha prestato acquiescenza;

- ha contestato le affermazioni di controparte sulla sussistenza del titolo dell’obbligazione, sulle modalità di calcolo dei costi del conferimento e sulla prova del credito vantato, insistendo sulla legittimità della D.D. -OMISSIS-, sulla idoneità della produzione delle fatture a comprovare il rapporto di debito-credito e sulla sussistenza di documentazione, relativa alla movimentazione dei rifiuti, firmata dal Sindaco dello stesso comune di -OMISSIS-;

- in subordine, ha chiesto al Collegio di ordinare:

alla CCIAA-OMISSIS-, al quale vanno depositati annualmente i MUD, l’esibizione di quelli relativi ai rifiuti conferiti dal Comune di -OMISSIS- nella discarica di C.da -OMISSIS--OMISSIS- per gli anni 2003, 2004 e 2005;

al Comune di -OMISSIS- l’esibizione delle ricevute di pesatura dei rifiuti ad esso rilasciate dalla società -OMISSIS-s.r.l. in qualità di gestore della discarica -OMISSIS- nel periodo 2003 – 2005.

5. Il giudizio veniva interrotto con decreto presidenziale n. -OMISSIS-- per intervenuta estinzione del rapporto d’impiego dei difensori del Comune-OMISSIS- - e ritualmente riassunto in data 20.09.2020.

6. In vista dell’udienza di discussione, le parti si sono costituite, depositando memorie.

7. All’udienza pubblica del 2 dicembre 2021, presente il procuratore del Comune-OMISSIS- al quale, ai sensi dell’art. 73, comma 3, cod. proc. amm., sono stati rappresentati, comunque, possibili profili di inammissibilità della domanda di parte ricorrente per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. Il Collegio, preliminarmente, dà atto che all’esito della sentenza declinatoria della giurisdizione della Corte di Appello di Catania, confermativa di quella del giudice di prime cure-OMISSIS-:

- il Comune di -OMISSIS-, opponente in quel giudizio, non ha riassunto tempestivamente innanzi al G.A. (non avendo, evidentemente, interesse nel senso);

- il Comune-OMISSIS-, opposto, allo stesso modo non ha riassunto tempestivamente innanzi al G.A., presentando – al contrario – presso questo Tribunale autonomo ricorso per decreto ingiuntivo (rituale e tempestivo), con deposito in data 30.10.2015, innanzi al giudice indicato come competente.

Ciò premesso, rileva preliminarmente il Collegio che la pronuncia declinatoria della giurisdizione della Corte di Appello di Catania non è stata impugnata dalle parti del processo e questa non può comunque spiegare efficacia esterna di cosa giudicata, atteso che la statuizione non attinge il merito della vicenda.

Sul punto, l’organo regolatore della giurisdizione, si è ripetutamente espresso, laddove ha affermato che: “Le sentenze dei giudici ordinari di merito, o dei giudici amministrativi, che statuiscano sulla giurisdizione sono suscettibili di acquistare autorità di cosa giudicata in senso sostanziale e di spiegare, perciò, effetti al di fuori del processo nel quale siano state rese, qualora la decisione, sia pur implicita, sulla giurisdizione si rapporti con una statuizione di merito.” (Cass. Civ., Sez. Unite, Ord. 16458/2020);
allo stesso modo: “Le sentenze dei giudici amministrativi, al pari di quelle dei giudici ordinari di merito, acquistano efficacia di giudicato esterno anche in tema di giurisdizione e, perciò, spiegano i propri effetti anche al di fuori del processo in cui sono state rese, solo qualora la statuizione sulla giurisdizione sia accompagnata da una conseguente pronuncia di merito;
ne consegue che l'affermazione della giurisdizione del giudice italiano, contenuta in una sentenza del giudice amministrativo, non preclude una diversa decisione da parte del giudice ordinario poi adito.”(Cass. civ. Sez. Unite, Sent. n. 5872/2012). Ed ancora: “Le sentenze dei giudici ordinari di merito, o dei giudici amministrativi, che statuiscano sulla sola giurisdizione - diversamente da quelle delle sezioni unite della Suprema Corte, alla quale, per la funzione istituzionale di organo regolatore della giurisdizione, spetta il potere di adottare decisioni dotate di efficacia esterna -, non sono idonee ad acquistare autorità di cosa giudicata in senso sostanziale ed a spiegare, perciò, effetti al di fuori del processo nel quale siano state rese, salvo che la decisione, sia pur implicita, sulla giurisdizione si rapporti con una statuizione di merito.” (Cass. Civ., Sez. Unite, Sent. 15208/2015).

Il giudizio odierno rappresenta, dunque, non la riassunzione del procedimento originato innanzi al G.O.-OMISSIS-, per come confermato dal G.O. di appello di Catania, bensì un autonomo procedimento, instaurato davanti al G.A. nei termini di legge.

Per tale ragione, la pronuncia declinatoria della giurisdizione, che di seguito si andrà ad enucleare, non si configura come conflitto negativo sulla stessa, ma - al contrario - come prima statuizione sulla insussistenza della giurisdizione a seguito di un rilievo d’ufficio del giudice adito.

9. Nella vicenda in esame, l’A.G.O. di primo grado-OMISSIS-, adita dal Comune di -OMISSIS- in sede di opposizione al decreto ingiuntivo emesso il 22.03.2006, con sentenza n. -OMISSIS-, si era espressa sull’eccezione di difetto di giurisdizione, accogliendola “…perché essa è del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 33 comma 2 lett e) del D.Lgs. 80/1998. La norma riserva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutta la materia dei pubblici servizi e, in particolare, le liti relative a prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell’espletamento di pubblici servizi, restandone esclusi solo i rapporti individuali di utenza con soggetti privati. E’ così da ritenersi che tale giurisdizione sussiste anche nella fattispecie, come la presente, avente ad oggetto l’inadempimento di obbligazioni pecuniarie per la prestazione di un pubblico servizio (qual è l’attività di smaltimento dei rifiuti in base alla normativa che regola la materia) reso dal gestore a favore di una pubblica amministrazione…”.

La statuizione era stata confermata dal giudice di appello con la sentenza n. -OMISSIS-, sulla precipua motivazione che “…nel caso che ne occupa, il Comune-OMISSIS- ha chiesto in via monitoria la condanna del comune di -OMISSIS- al pagamento del corrispettivo per l’intervenuto conferimento dei rifiuti solidi urbani presso una discarica ricadente nel proprio territorio, epperò la natura del rapporto è certamente di ordine pubblicistico sì come riconducibile all’ordinanza contingibile ed urgente n. -OMISSIS-3 con la quale il Prefetto-OMISSIS- ebbe ad autorizzare dati comuni ricadenti nella Provincia-OMISSIS- e, fra questi, il Comune di -OMISSIS-, a conferire i propri rifiuti solidi urbani nella discarica di proprietà del Comune-OMISSIS- al fine di far fronte al dichiarato stato di emergenza ambientale. L’introdotta controversia, quindi, se pur ha ad oggetto il pagamento di pretesi corrispettivi, implica, foss’anche per le sole difese già convenute nell’atto di opposizione, prima ancora che l’individuazione e la delibazione di clausole negoziali relative al detto compenso, l’accertamento in via principale del contenuto e della disciplina del rapporto (modalità di scarico, quantitativo, natura e consistenza dei poteri di controllo esercitato sul conferimento) e, non ultimo, si risolve nella stessa delibazione del modo in cui il Comune-OMISSIS- si è avvalso dell’esercizio diretto del proprio potere di determinazione, autoritativa e tecnicamente discrezionale (anche in relazione agli adempimenti istruttori che presuppone), della tariffa richiedibile ai comuni conferenti, sì come nella specie stabilita con la determina dirigenziale n. -OMISSIS-: coinvolge, cioè, l’esistenza, l’efficacia e lo svolgimento del rapporto pubblico e la stessa verifica dell’azione autoritativa della P.A. con l’esercizio di poteri discrezionali di cui essa gode nella determinazione di indennità, canoni o altri corrispettivi…”. Nel corpo del provvedimento, la Corte di Appello di Catania richiama giurisprudenza della Corte di Cassazione, conseguente alla pronuncia della Corte Costituzionale n. 204/2004, laddove “…è da ritenersi pacifico che le controversie concernenti indennità, canoni od altri corrispettivi, non attratte nella giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo perché riservate alla giurisdizione del Giudice ordinario sono solo quelle a contenuto meramente patrimoniale, e cioè quelle nelle quali non venga in rilievo il potere della P.A. a tutela di interessi generali. Ove, invece, si realizzi detta ultima ipotesi, perché la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto sottostante, ovvero la verifica dell’esercizio di poteri discrezionali di cui essa gode nella determinazione di indennità, canoni o altri corrispettivi, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo…”.

10. Osserva il Collegio che la vicenda processuale, pur scaturendo da una serie reiterata di atti autoritativi della Prefettura-OMISSIS-, con i quali veniva ordinato ai due Comuni parti dell’odierna controversia di conferire/ricevere i rifiuti in un determinato arco temporale, inerisce ad obblighi strettamente patrimoniali nascenti dal rapporto e, più in generale, a posizioni soggettive che attengono al rapporto di dare/avere tra le parti, per le quali è salva la giurisdizione del giudice ordinario.

In particolare, l’art. 33 d.lgs. 80/98 (oggi confluito nell’art. 133 co. 1 lett c) c.p.a.), ratione temporis , ritenuto dall’A.G.O. applicabile al caso di specie, recitava:

“1. Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli afferenti al credito, alla vigilanza sulle assicurazioni, al mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge 14 novembre 1995, n. 481.