Pubblicato il 12/04/2024

N. 00083/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00028/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 28 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da

Autofficina Corradini S.r.l. e Consorzio Italiano Strade e Ambiente (CISA), in persona dei legali rappresentanti pro tempore , in relazione alla procedura CIG A0434034C7, rappresentate e difese dagli Avvocati D T, A S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Reggio Emilia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocato Eliana Benvegna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

M.P.M. S.r.l. e La Nuova Reggio S.r.l.s, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Determina Dirigenziale del Comune di Reggio Emilia, R.U.A.D. n. 2248 del 27.12.2023, avente ad oggetto “Affidamento diretto ex art. 50, comma 1 lett. b) ed art. 187, comma 1, D. Lgs. 36/2023 di Concessione del servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza stradale compromesse a seguito del verificarsi di incidenti stradali, periodo 01 gennaio 2024 – 30 settembre 2024” CIG n. A0434034C07”;

- per quanto occorrer possa e nei limiti del ricorso, della nota del Comandante della Polizia Locale del Comune di Reggio Emilia PG n. 2023/280206 del 27.11.2023, non cognita e per la quale si fa riserva di motivi aggiunti;

- per quanto occorrer possa e nei limiti del ricorso, della richiesta di proposta contrattuale, formulata il 5.12.2023 dal Servizio Appalti e Contratti del Comune di Reggio Emilia su istanza della Polizia Locale alla società M.P.M. s.r.l., non cognita e per la quale si fa riserva di motivi aggiunti;

- per quanto occorrer possa e nei limiti del ricorso, della Deliberazione di Consiglio Comunale n. 188 del 20/12/2022 di approvazione del Bilancio di Previsione 2023 – 2025 e dei i relativi allegati, tra cui la nota di aggiornamento al D.U.P. (Documento Unico di Programmazione), nella parte in cui non ha previsto nella programmazione il servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza stradale compromesse a seguito del verificarsi di incidenti stradali;

- per quanto occorrer possa e nei limiti del ricorso, della delibera di Giunta Comunale n. 2 del 12/01/2023 con cui è stato approvato il Piano Esecutivo di Gestione 2023-2025 – Assegnazione risorse finanziarie per Macro obiettivi ai sensi dell'art. 169, comma 1 e 2, nella parte in cui non ha previsto nella programmazione il servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza stradale compromesse a seguito del verificarsi di incidenti stradali;

- per quanto occorrer possa e nei limiti del ricorso, della delibera di Giunta Comunale n. 13 del 31/1/2023, con cui è stato approvato il Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO) 2023/2025 e contestuale aggiornamento del Piano Esecutivo di Gestione approvato con G.C. n. 2023/2 del 12/1/2023, nella parte in cui non ha previsto nella programmazione il servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza stradale compromesse a seguito del verificarsi di incidenti stradali;

- per quanto occorrer possa e nei limiti del ricorso, della delibera di Consiglio Comunale n. 74 del 17/04/2023, di approvazione della prima Variazione al Bilancio di Previsione Finanziario 2023-2025 e relativi allegati, nella parte in cui non ha previsto nella programmazione il servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza stradale compromesse a seguito del verificarsi di incidenti stradali;

- per quanto occorrer possa e nei limiti del ricorso, della delibera di Consiglio Comunale n. 136 del 25/7/2023, di approvazione della variazione di assestamento al Previsione Finanziario 2023-2025 e relativi allegati con verifica degli equilibri di bilancio ai sensi dell'art. 193 D. Lgs. 267/2000, nella parte in cui non ha previsto nella programmazione il servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza stradale compromesse a seguito del verificarsi di incidenti stradali;

- per quanto occorrer possa e nei limiti del ricorso, della delibera di Consiglio Comunale n.178 del 28/11/2023, di “Variazione al Bilancio 2023/2025, al D.U.P. ed ai relativi Allegati. Ultimo assestamento”, nella parte in cui non ha previsto nella programmazione il servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza stradale compromesse a seguito del verificarsi di incidenti stradali;

- di ogni altro atto preordinato, connesso o consequenziale a quelli impugnati, ivi compresi pareri, proposte o valutazioni;

… e per la declaratoria …

di inefficacia del contratto stipulato e subentro nel servizio del Consorzio Italiano Strade e Ambiente e di Autofficina Corradini in regime di proroga tecnica e di risarcimento dei danni patiti e patiendi derivanti dalle illegittime condotte dell'amministrazione.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Autofficina Corradini S.r.l. il 15 marzo 2024:

… per l'annullamento previa sospensione degli effetti …

- della nota del Comandante della Polizia Locale del Comune di Reggio Emilia PG n. 023/280206 del 27.11.2023;

- per quanto occorrer possa e nei limiti del ricorso, della relazione di servizio relativa al ripristino e alla pulizia strade conseguenti a sinistri stradali;

- della richiesta di proposta contrattuale, formulata il 5.12.2023 dal Servizio Appalti e Contratti del Comune di Reggio Emilia alla società M.P.M. s.r.l., su istanza della Polizia Locale;

- per quanto occorrer possa e nei limiti del ricorso, della comunicazione del 28.12.2023 del Comune di Reggio Emilia di affidamento in favore di M.P.M. s.r.l. del servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza stradale compromesse a seguito del verificarsi di incidenti stradali;

- per quanto occorrer possa e nei limiti del ricorso, della nota del Servizio Appalti e Contratti del Comune di Reggio Emilia prot. n. 28832 del 30.01.2024, indirizzata al Comando della Polizia Locale;

- per quanto occorrer possa e nei limiti del ricorso, della nota del Comune di Reggio Emilia prot. n. 2024/53667 del giorno 01.03.2024, mediante la quale è stato negato parzialmente l'accesso agli atti;

- di ogni altro atto preordinato, connesso o consequenziale a quelli impugnati, ivi compresi pareri, proposte o valutazioni;

…per la declaratoria…

di inefficacia del contratto stipulato e subentro nel servizio del Consorzio Italiano Strade e Ambiente e di Autofficina Corradini in regime di proroga tecnica e di risarcimento dei danni patiti e patiendi derivanti dalle illegittime condotte dell'amministrazione;

… per l’accertamento e la declaratoria …

del diritto di accesso agli atti con ordine all’amministrazione di esibizione dei documenti ex art. 116, comma 4, c.p.a.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Reggio Emilia;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2024 la dott.ssa C L e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Con il ricorso introduttivo del giudizio, la società Autofficina Corradini s.r.l. e il Consorzio Italiano Strade e Ambiente (CISA) hanno chiesto, per quanto d’interesse, l’annullamento degli atti indicati in epigrafe relativi all’affidamento diretto disposto dal Comune di Reggio Emilia, ex art. 50, comma 1, lett. b) e art. 187, comma 1, del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, alla società M.P.M. s.r.l. della « concessione del servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza stradale compromesse a seguito del verificarsi di incidenti stradali », per il periodo compreso tra il 1° gennaio e il 30 settembre 2024 (CIG n. A0434034C07).

Si è costituito in giudizio il Comune di Reggio Emilia, instando per la reiezione del ricorso.

Con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 15 marzo 2024, le ricorrenti hanno impugnato ulteriori atti della procedura, formulando altresì domanda ex art. 116, comma 2, cod. proc. amm., al fine di ottenere l’accesso a tutta la documentazione richiesta con le precedenti istanze del 18 gennaio 2024, 23 gennaio 2024 e 15 febbraio 2024, invero riscontrate solo in parte dalla resistente Amministrazione, insistendo, in particolare, per ottenere l’ostensione:

- della versione integrale, priva di dati oscurati, della “ relazione di servizio relativa al ripristino e alla pulizia strade conseguenti a sinistri stradali ” prodotta al Comandante della Polizia Locale di Reggio Emilia dal Responsabile del Reparto Infortunistica e Pronto Intervento in data 27 novembre 2023;

- di tutti i verbali degli incidenti (di cui alla citata relazione) nonché dei relativi esposti e segnalazioni;

- dei verbali relativi a tutti gli interventi eseguiti dal nuovo gestore del servizio M.P.M. s.r.l.

Tali richieste erano state disattese dal Comune di Reggio Emilia che, con nota del 1° marzo 2024, in riferimento alla versione integrale della relazione di servizio, adduceva la seguente motivazione: « si ribadisce la piena legittimità dell’oscuramento operato sulla relazione indirizzata dal Comandante della Polizia Locale già oggetto di ostensione e il corretto bilanciamento operato dallo scrivente ente tra accesso agli atti e tutela della riservatezza dei soggetti terzi coinvolti. Si evidenzia infatti che l’oscuramento operato riguarda esclusivamente dati strettamente personali di persone fisiche la cui mancanza non compromette in alcun modo l’intellegibilità dei fatti e dei presupposti logici adottati dall’Ente nella propria istruttoria di cui la relazione è peraltro solo una parte. Tale bilanciamento realizza altresì la salvaguardia di tutti i profili di rilevanza giuridica che possono scaturire dai fatti richiamati »;
e, con riferimento ai verbali degli incidenti nonché ai relativi esposti e segnalazioni, precisava che « non risulta identificabile documentazione relativa ad incidenti stradali assunta con la citata denominazione e che risulta comunque non dimostrato il nesso causale tra necessità di tutela giudiziaria e accesso ad atti relativi ad incidenti stradali di privati cittadini che afferiscono unicamente a dinamiche del sinistro e non certo all’esecuzione del contratto oggetto di contenzioso. Valgono altresì le medesime considerazioni sopra riportate in materia di protezione di dati personali ». Quanto, poi, alla richiesta di ostensione dei verbali relativi a tutti gli interventi eseguiti dal nuovo gestore del servizio M.P.M. s.r.l., il Comune nella citata nota puntualizzava che « per quanto riguarda da ultimo la richiesta dei “... verbali degli interventi eseguiti dalla ditta MPM ...”, si comunica che il numero di rimozioni rivolte alla citata ditta dal primo di gennaio 2024 al 30/01/2024 risulta rinvenibile nella memoria difensiva del Comune relativa al contenzioso da voi attivato, dal quale si evince l’esiguità degli stessi. Dopo tale data nessuna rimozione è stata affidata alla citata ditta ».

Nell’istanza di accesso incidentale proposta con il ricorso per motivi aggiunti le società ricorrenti precisano che nella copia della relazione di servizio del Responsabile del Reparto Infortunistica e Pronto Intervento prodotta dal Comune sarebbero stati oscurati, oltre ai dati dei soggetti coinvolti nel sinistro (comunque rilevanti), soprattutto gli elementi utili a contestualizzare i sinistri stradali, id est data e luogo dell’evento, dati dei veicoli ed importi addebitati all’utenza, la cui mancata conoscenza impedirebbe la difesa in giudizio, precisando che nessuna violazione della riservatezza di terzi soggetti deriverebbe dalla conoscibilità della documentazione richiesta.

Quanto, poi, alla richiesta dei verbali degli incidenti e dei relativi esposti e segnalazioni, le ricorrenti insistono per l’ostensione degli stessi, la cui esistenza sarebbe confermata dalla relazione di servizio redatta dal Responsabile del Reparto Infortunistica e Pronto Intervento proprio sulla scorta di verbali o di esposti ricevuti.

Quanto, infine, alla richiesta di ostensione dei verbali relativi a tutti gli interventi eseguiti dal nuovo gestore del servizio M.P.M. s.r.l., le ricorrenti lamentano l’irrilevanza del dato fornito dall’Amministrazione con il generico riferimento alla circostanza che « il numero di rimozioni rivolte alla citata ditta dal primo di gennaio 2024 al 30/01/2024 risulta rinvenibile nella memoria difensiva del Comune relativa al contenzioso da voi attivato, dal quale si evince l’esiguità degli stessi », sussistendo un interesse concreto all’acquisizione della documentazione per le esigenze difensive volte dimostrare la carenza del servizio svolto dall’affidataria M.P.M. s.r.l., la sovrapposizione di detto servizio con quello affidato ad Autofficina Corradini s.r.l. e, soprattutto, l’affidamento dello stesso da parte di M.P.M. s.r.l. in totale subappalto ad altra ditta.

A giudizio del Collegio l’istanza di accesso incidentale deve essere accolta, nei termini che innanzi si precisano.

Con le sentenze numeri 19, 20 e 21 del 25 settembre 2020, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha precisato che, dalle previsioni della Legge 7 agosto 1990 n. 241, risulta una disciplina dell’accesso ispirata ai seguenti principi: a) esigere la sussistenza del solo nesso di necessaria strumentalità tra l’accesso e la cura o la difesa in giudizio dei propri interessi giuridici (v. art. 24, comma 7, della Legge 7 agosto 1990 n. 241); b) ricomprendere, tra i destinatari, tutti i soggetti privati, ivi compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, senza alcuna ulteriore esclusione (art. 22, comma 1, lettera d) della Legge 7 agosto 1990 n. 241, con formula replicata dall’art. 2, comma 1, del D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184); c) circoscrivere le qualità dell’interesse legittimante a quelle ipotesi che – sole – garantiscono la piena corrispondenza tra la situazione (sostanziale) giuridicamente tutelata ed i fatti (principali e secondari) di cui la stessa fattispecie si compone, atteso il necessario raffronto che l’interprete deve operare, in termini di pratica sussunzione, tra la fattispecie concreta di cui la parte domanda la tutela in giudizio e l’astratto paradigma legale che ne costituisce la base legale (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 18 marzo 2021, n. 4).

Siffatto giudizio di sussunzione, che costituisce la base fondante dell’accesso difensivo, è regolato in ogni suo aspetto dalla legge (e dal rispettivo regolamento di attuazione), mostrandosi privo di tratti “liberi” lasciati alla interpretazione discrezionale dell’autorità amministrativa ovvero alla prudente interpretazione del giudice (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 18 marzo 2021, n. 4).

Precisa, in particolare, l’Adunanza plenaria nella sentenza 18 marzo 2021 n. 4 che « Più in particolare, la legge ha proceduto a selezionare, tra i canoni ermeneutici in astratto possibili, quelli della immediatezza, della concretezza e dell’attualità (art. 22, comma 1, lettera d), della l. n. 241 del 1990), in modo tale da ancorare il giudizio sull’interesse legittimante a due parametri fissi, rigidi e predeterminati quanto al loro contenuto obiettivo. (...) La “corrispondenza” circoscrive esattamente l’interesse all’accesso agli atti in senso «corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata». (…) L’unico interesse legittimante all’accesso difensivo sarà quello che corrisponderà in modo diretto, concreto ed attuale alla cura o anche difesa in giudizio di tali predeterminate fattispecie, in chiave strettamente difensiva. (…) Tale ultimo aspetto, più in particolare, è chiarito dal secondo dei parametri al quale si è fatto cenno, e cioè quello riguardante il c.d. “collegamento”. (...) Il legislatore ha ulteriormente circoscritto l’oggetto della situazione legittimante l’accesso difensivo rispetto all’accesso “ordinario”, esigendo che la stessa, oltre a corrispondere al contenuto dell’astratto paradigma legale, sia anche collegata al documento al quale è chiesto l’accesso (art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990), in modo tale da evidenziare in maniera diretta ed inequivoca il nesso di strumentalità che avvince la situazione soggettiva finale al documento di cui viene richiesta l’ostensione, e per l’ottenimento del quale l’accesso difensivo, in quanto situazione strumentale, fa da tramite. (…) Questa esigenza è soddisfatta, sul piano procedimentale, dal successivo art. 25, comma 2, della l. n. 241 del 1990, ai sensi del quale «la richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata». (…) La volontà del legislatore è di esigere che le finalità dell’accesso siano dedotte e rappresentate dalla parte in modo puntuale e specifico nell’istanza di ostensione, e suffragate con idonea documentazione (ad es. scambi di corrispondenza;
diffide stragiudiziali;
in caso di causa già pendente, indicazione sintetica del relativo oggetto e dei fatti oggetto di prova;
ecc.), così da permettere all’amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta sub specie di astratta pertinenza con la situazione “finale” controversa ».

Orbene, nel caso di specie, il Collegio ritiene sussistere tutti i presupposti fondanti l’accesso difensivo per come declinati dal citato arresto dell’Adunanza plenaria.

Le ricorrenti, l’una (Consorzio Italiano Strade e Ambiente) aggiudicataria della concessione del servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza stradale compromesse a seguito del verificarsi di incidenti stradali, nel periodo dal luglio 2017 al giugno 2020 (rinnovata per l’ulteriore triennio 2020-2023 e con scadenza al 31 dicembre 2023) e l’altra (Autofficina Corradini s.r.l.) affidataria del servizio in qualità di consorziata esecutrice, agiscono per ottenere l’annullamento dell’affidamento della medesima concessione disposto dall’Amministrazione comunale a favore di M.P.M. s.r.l. per il periodo 1° gennaio - 30 settembre 2024, non solo contestando le modalità prescelte dal Comune (affidamento diretto in luogo di gara ad evidenza pubblica), ma segnalando altresì come tale scelta avrebbe determinato la compromissione del « servizio di rimozione, trasporto, deposito e custodia dei veicoli rimossi dalle aree pubbliche o private ad uso pubblico, sul territorio del Comune di Reggio Emilia, nei casi previsti dal codice della strada e da ogni altra norma di riferimento che disciplina la materia. CIG: 9617181CD0 » affidato in concessione alla Autofficina Corradini s.r.l. dal Comune di Reggio Emilia, con provvedimento R.U.A.D n. 955 del 31 maggio 2023, per la durata di due anni a decorrere dal 23 novembre 2023.

Le ricorrenti, peraltro, contestano le ragioni sottese alla scelta dell’affidamento diretto a M.P.M. s.r.l. senza alcun coinvolgimento del precedente gestore, sostanzialmente riconducibili a presunti inadempimenti da parte della stessa concessionaria uscente per come rilevati dalla nota del Comandante della Polizia Locale di Reggio Emilia del 27 novembre 2023 e dalla allegata relazione del Responsabile del Reparto Infortunistica e Pronto Intervento.

Soggiungono che l’indagine sulla modalità di svolgimento del servizio da parte del gestore uscente sarebbe stata condotta sulla scorta di « sommarie e non riscontrate segnalazioni di cittadini ».

Precisano, per i fini che ivi rilevano, che « quello che oggi il Comune addebita a CISA ed Autofficina Corradini come presunto inadempimento, cioè la richiesta del pagamento delle prestazioni ai danneggianti, viene pacificamente consentito a MPM, la quale ai sensi dell’art. 4 del contratto “richiederà ai soggetti coinvolti nei sinistri stradali, corresponsabili ex lege del relativo evento, il pagamento della prestazione resa sulla base del prezzario aziendale, che l’Ente danneggiato/concedente riconosce come assorbente di ogni voce di danno subito” ».

Contestano, peraltro, le modalità di svolgimento del servizio da parte del gestore subentrante, che ne avrebbe dato in subappalto l’esecuzione ad altra ditta (La Nuova Reggio s.r.l.) non abilitata a svolgerlo.

Orbene, per tali ragioni le ricorrenti richiedono l’ostensione della documentazione descritta, in quanto strettamente collegata alla tutela e difesa in giudizio del proprio interesse all’annullamento della deliberazione di affidamento diretto del servizio a M.P.M. s.r.l. e al subentro nel contratto.

Sussistendo, quindi, un interesse diretto, concreto ed attuale a conoscere i documenti per cui è richiesto l’accesso stante l’evidente loro collegamento con le esigenze di tutela e difesa in giudizio e perciò ricorrendo il prescritto nesso di strumentalità necessaria con la situazione finale da salvaguardare, ad avviso del Collegio il Comune di Reggio Emilia è tenuto all’ostensione della richiesta documentazione, con una precisazione.

Per quanto specificamente attinente alla relazione del Responsabile del Reparto Infortunistica e Pronto Intervento, se è vero che i dati relativi all’identificazione del sinistro stradale (data e luogo dell’evento infortunistico, dati dei veicoli, importi addebitati all’utenza) possono ritenersi necessari al fine di contestualizzare l’incidente e di valutare quali siano gli inadempimenti contrattuali imputati al gestore uscente, nessun apporto conoscitivo ulteriore può invece addurre la conoscenza dei nominativi delle parti coinvolte, posto che tale dato non cambierebbe i presupposti fattuali rilevanti per la ricostruzione delle vicende infortunistiche e la valutazione di eventuali inadempienze contrattuali.

Il Collegio ritiene, in definitiva, che la relazione del Responsabile del Reparto Infortunistica e Pronto Intervento debba essere prodotta nella versione integrale, con il solo oscuramento dei dati relativi ai soggetti coinvolti nel sinistro, in quanto irrilevanti ai fini di che trattasi;
e che anche l’ostensione dell’ulteriore documentazione richiesta possa legittimamente omettere l’indicazione nominativa dei soggetti coinvolti.

In definitiva, accogliendo l’istanza di accesso incidentale ex art. 116, comma 2, cod. proc. amm., il Collegio ordina al Comune di Reggio Emilia di ostendere alla società richiedente entro dieci giorni dalla notificazione o, se antecedente, dalla comunicazione della presente ordinanza:

a) la versione integrale della “ relazione di servizio relativa al ripristino e alla pulizia strade conseguenti a sinistri stradali ” prodotta al Comandante della Polizia Locale di Reggio Emilia dal Responsabile del Reparto Infortunistica e Pronto Intervento in data 27 novembre 2023, con il solo oscuramento dei dati relativi ai soggetti coinvolti nel sinistro;

b) i verbali degli incidenti nonché, ove sussistenti, i relativi esposti e segnalazioni;

c) i verbali relativi a tutti gli interventi eseguiti dal nuovo gestore del servizio M.P.M. s.r.l.

Anche per la documentazione sub b) e sub c), il Comune è autorizzato all’oscuramento dei dati relativi all’identificazione dei soggetti coinvolti nei sinistri stradali.

Le spese di lite della presente fase processuale possono essere compensate tra le parti, attesa la peculiarità della questione.