Pubblicato il 01/09/2023

N. 13530/2023 REG.PROV.COLL.

N. 10578/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10578 del 2022, proposto da
Comune di Melara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato M B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Comune di Malcesine, Comune di Selva di Cadore, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento, anche con motivi aggiunti,

- dei verbali di valutazione della domanda del Comune di Melara di ammissione al finanziamento Pnrr “Progetti locali di rigenerazione culturale e sociale” della commissione nominata dal Ministero della cultura;

- del verbale di assegnazione dei punteggi alla menzionata domanda del Comune di Melara;

- del decreto del Ministero della cultura n. 453 del 7.6.2022, pubblicato il 23.6.2022, con i relativi allegati, tra cui in particolare: i) l’elenco complessivo di merito delle proposte ammesse a valutazione (all. 1);
ii) le graduatorie regionali delle proposte finanziabili, in ordine decrescente, nel rispetto dei criteri stabiliti nell’avviso pubblico del 20.12.2021 (all. 2);
iii) le graduatorie regionali delle proposte ammesse a finanziamento, tenuto conto delle risorse disponibili (all. 3);

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 luglio 2023 il dott. V S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1.1. Con avviso pubblico e con il connesso avviso di modifica pubblicato in data 20.12.2021 sul sito internet dell’amministrazione procedente, il Ministero della Cultura indiceva procedura « per la presentazione di Proposte di intervento per la rigenerazione culturale e sociale dei piccoli borghi storici da finanziare nell’ambito del PNRR, Missione 1 – Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura, Component 3 – Cultura 4.0 (M1C3). Misura 2 “Rigenerazione di piccoli siti culturali, patrimonio culturale, religioso e rurale”, Investimento 2.1: “Attrattività dei borghi storici”, finanziato dall’Unione europea - NextGenerationEU ».

1.2. Il Comune di Melara (RO) presentava il proprio progetto « teso proprio a contrastare le gravi criticità del territorio, andando a riqualificare immobili di pregio storico e percorsi ciclopedonali, per favorire il turismo e le attività produttive e terziarie ad esso collegate, nonché a creare laboratori formativi sia per lo studio di nuove tecnologie, sia a supporto del tessuto economico già esistente ».

1.3. Con decreto ministeriale n. 453 del 07.06.2022 erano approvati:

- l’elenco complessivo di merito delle proposte ammesse a valutazione;

- le graduatorie regionali delle proposte finanziabili, in ordine decrescente, nel rispetto dei criteri stabiliti nell’avviso pubblico del 20.12.2021;

- le graduatorie regionali delle proposte ammesse a finanziamento, tenuto conto delle risorse disponibili a copertura integrale del costo dei Progetti.

Nel suddetto elenco complessivo di merito (all. 1 al suddetto d.m.) al Comune di Melara veniva attribuita la valutazione di n. 58 punti (pag. 34), insufficiente per accedere al finanziamento richiesto.

Tale valutazione veniva operata in base a quanto ritenuto nella “scheda di valutazione” (doc. 9 della produzione di parte resistente, depositata il 04.10.2022).

1.4. In data 12.09.2022 il Comune di Melara inviava a mezzo p.e.c. al suddetto Ministero istanza di accesso agli atti relativi all’avviso pubblico del 20.12.2021 per la presentazione di proposte di intervento per la rigenerazione culturale e sociale dei piccoli borghi storici.

In data 15.09.2022 il Ministero, in accoglimento di tale istanza, trasmetteva al Comune di Melara la suddetta “scheda di valutazione” o “griglia dei punteggi”, con indicazione dei relativi punteggi per ogni ambito e criterio di valutazione di cui all’art. 8 dell’avviso pubblico in questione.

2. Con ricorso notificato e depositato in data 21.09.2022 il Comune di Melara chiedeva (previa sospensione dell’efficacia e l’adozione dei provvedimenti consequenziali), l’annullamento dei verbali di valutazione della propria domanda e dei relativi punteggi assegnati, del prefato d.m. del 7 giugno 2022, delle graduatorie delle proposte finanziabili e di quelle ammesse a finanziamento, e di ogni altro provvedimento presupposto, connesso, conseguente o collegato, anche non conosciuto, e/o l’ordine al Ministero della Cultura ed agli organi preposti, nello specifico alla Commissione nominata, di rivalutare la proposta secondo i criteri di cui alla parte espositiva del ricorso medesimo, assegnando alla proposta del Comune di Melara il nuovo punteggio e/o, previo riconteggio dei punti attribuibili, assegnando direttamente il corretto punteggio con revisione e/o riforma della graduatoria approvata e degli atti alla stessa collegati.

A sostegno di tale domanda il Comune di Melara proponeva i seguenti motivi di ricorso.

2.1. « Violazione dei criteri stabiliti dall’Avviso pubblico 20.12.2021 - Eccesso di potere per insufficiente/inesistente motivazione – Eccesso di potere per illogicità, travisamento dei fatti - Eccesso di potere per mancata applicazione dei criteri e dei metodi di valutazione stabiliti dall’Avviso pubblico 20.12.2021 in sede di attribuzione dei punti ».

Riteneva in particolare il Comune ricorrente che la commissione ministeriale, deputata a valutare le proposte, avesse attribuito al progetto del Comune di Melara punteggi erronei ed in violazione dei criteri dettati all’art. 8, co. 4, dell’avviso, facendo un uso abusivo ed abnorme del “c.d. potere discrezionale laddove applicabile”.

Affermava, infatti, che molti dei criteri dettati dall’avviso erano di tipo quantitativo a giudizio vincolato, tali che, se rispettati, il punteggio sarebbe dovuto essere attribuito in modo aritmetico.

Sosteneva inoltre di essere all’oscuro dei motivi per i quali erano stati attribuiti alla propria proposta i suddetti punteggi, rispondendo pedissequamente il proprio progetto alle linee di azione di cui all’art. 5, co. 3, dell’avviso pubblico, e che la commissione, nel formulare le proprie valutazioni, non si era attenuta ai principi ed ai criteri dettati dall’avviso.

2.2. « Violazione dell’art.8 co.2 dell’Avviso e dell’art.6 co.1 lett. b) L.241/1990 ».

Evidenziava la parte ricorrente che, ai sensi dell’art.8, co. 2, ultimo periodo, dell’avviso pubblico, era “fatta salva la possibilità per la Commissione, ricorrendone la necessità ai fini valutativi, di richiedere chiarimenti sulla proposta presentata”, conformemente a quanto previsto, più in generale, dall’art. 6, co. 1, lett. b), L. n. 241/1990.

Riteneva in particolare il Comune ricorrente che il soccorso istruttorio rispondesse ad un principio generale imperativo in qualsiasi procedimento amministrativo e fosse – “per pacifica dottrina” – un “dovere e non un mero potere dell’amministrazione” che avrebbe dovuto chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete.

Rilevava la difesa ricorrente che, in violazione delle norme richiamate, il Comune di Melara non era mai stato chiamato a chiarimenti, né ad integrare eventualmente la documentazione, ai fini della corretta valutazione della domanda e della corretta attribuzione del punteggio.

2.3. « Punteggio della domanda del Comune di Melara – Sintesi delle motivazioni ».

Riteneva il Comune che i punteggi da attribuirgli, in base ai criteri oggettivi di valutazione di cui all’art. 8, co. 4, dell’avviso pubblico, fossero quelli indicati nella scheda inserita in ricorso, per un punteggio totale di 79, utile per l’ammissione al finanziamento.

3. Con memoria depositata in data 04.10.2022, si costituiva in giudizio il Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore, chiedendo – sulla base di varie argomentazioni – di respingere l’avverso ricorso, con vittoria di spese, competenze ed onorari di causa.

4. Con ordinanza dell’11.10.2022, all’esito della fase cautelare, è stata fissata l’udienza di discussione nel merito, disponendo l’integrazione del contradditorio nei confronti di tutti i soggetti ammessi al contributo per la macro-area Centro nord, nei tempi e modi ivi indicati.

In data 14.10.2022 il Comune ricorrente depositava prova dell’integrazione del contraddittorio.

Quindi, con ordinanza in data 14.02.2023, il Tribunale disponeva che il Ministero resistente espletasse gli incombenti indicati in motivazione entro il 7.3.2023, producendo in giudizio i seguenti documenti:

a) nota prot. n. 19447 del 6.6.2022, “con la quale il Direttore dell’Unità di Missione e RUP ha trasmesso gli esiti delle attività della Commissione di valutazione e relativi allegati”;

b) verbale della Commissione di valutazione del 30.5.2022, anch’esso citato nella nota di invio.

In data 27.02.2023, il Ministero depositava in giudizio la documentazione richiesta.

5. Con ricorso depositato in data 13.04.2023, il Comune di Melara insisteva per l’annullamento dei provvedimenti impugnati, anche sulla base dei motivi aggiunti ivi proposti e di seguito indicati.

Premetteva il Comune ricorrente che la lettura del suddetto verbale della Commissione di valutazione del 30.5.2022 (e degli allegati prodotti) non scalfiva, anzi confermava e rafforzava, le doglianze già esposte, che reputava opportuno meglio specificare anche quali motivi aggiunti.

5.1. « Violazione dei criteri stabiliti dall’Avviso pubblico 20.12.2021 - Eccesso di potere per insufficiente/inesistente motivazione – Eccesso di potere per illogicità, travisamento dei fatti - Eccesso di potere per mancata applicazione dei criteri e dei metodi di valutazione stabiliti dall’Avviso pubblico 20.12.2021 in sede di attribuzione dei punti ».

Il Comune lamentava le modalità di valutazione dei criteri qualitativi, che sarebbe dovuta avvenire consentendo la ricostruzione dell’iter logico-motivazionale.

Rilevava, in particolare, che nei criteri qualitativi sarebbe dovuta essere espressa, sia pur sinteticamente, la motivazione del punteggio assegnato ai singoli criteri e indicatori, assente, invece, nel verbale e negli allegati sopra menzionati.

Evidenziava peraltro che l’avviso pubblico del 20.12.2021 non predeterminava i criteri in modo puntuale, sicché i singoli criteri sarebbero dovuti essere sottoposti dalla Commissione ad una valutazione e, sia pur sintetica, motivazione, quantomeno indicando quali dei molteplici “sub elementi” all’interno dei singoli criteri fossero presenti o assenti.

5.2. « Violazione dell’art.8 co.2 dell’Avviso e dell’art.6 co.1 lett. b) L.241/1990 ».

Precisava il Comune ricorrente che tale doglianza era riferita alla valutazione dei criteri quantitativi, poiché anche il minimo dubbio sulla documentazione avrebbe dovuto indurre il Ministero resistente ad operare il c.d. soccorso istruttorio.

Evidenziava che, con particolare riferimento ai criteri di cui al punto C della scheda di valutazione, vi erano due errori, che sarebbero potuti essere evitati ricorrendo al soccorso istruttorio.

6. Con ordinanza presidenziale del 13.04.2023 è stata autorizzata la notifica, ai fini dell’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i soggetti ammessi al contributo per la macro-area Centro nord, con le modalità e tempi ivi indicati.

In data 14.04.2023 il Comune ricorrente ha depositato prova dell’integrazione del contraddittorio.

6.1 In vista della discussione della causa nel merito, le parti hanno depositato memorie e repliche.

In particolare, con memoria depositata in data 15.06.2023, il Ministero della Cultura insisteva per il rigetto del ricorso principale e di quello per motivi aggiunti, eccependo in particolare la tardività di questi ultimi, in quanto il Comune di Melara aveva notificato il ricorso che li conteneva, non già insorgendo avverso la “nuova” produzione documentale, ma spiegando solo motivi ulteriori per censurare, più specificamente la c.d. griglia di valutazione, già trasmessa in data 15.09.2022.

Contestava in particolare il Ministero che la notifica dei motivi aggiunti si era risolta in un escamotage per eludere i termini impugnatori che, oramai, erano decorsi (in data 23.09.2022, ovvero, a tutto concedere – assumendo come dies a quo la data del 15.09.2022, in cui veniva trasmessa la griglia di valutazione – in data 14.11.2022).

Puntualizzava che non poteva essere riconosciuta la decorrenza del diverso termine del deposito in giudizio (in data 27.02.2023) dei documenti di cui all’ordinanza del 14.02.2023, essendo essi ininfluenti.

6.2. Quindi, alla pubblica udienza del 18.07.2023, la causa è stata trattenuta a sentenza.

7. In limine si dà atto che il ricorso e i motivi aggiunti sono stati correttamente notificati a tutti i controinteressati, come individuati dalla Sezione con le sopra richiamate ordinanze, per cui il ricorso e i motivi aggiunti sono procedibili (art. 35, comma 1, c.p.a.).

Deve, tuttavia essere esaminata, sempre preliminarmente, l’eccezione di tardività dei motivi aggiunti sollevata dalla difesa erariale.

7.1. L’eccezione è fondata.

Ai sensi dell’art. 43, co. 1, c.p.a., « I ricorrenti, principale e incidentale, possono introdurre con motivi aggiunti nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte, ovvero domande nuove purché connesse a quelle già proposte. Ai motivi aggiunti si applica la disciplina prevista per il ricorso, ivi compresa quella relativa ai termini ».

È stato ritenuto in giurisprudenza che « l'art. 43 comma 1 (…) nel recepire la giustapposizione fra motivi aggiunti propri e impropri fonda la distinzione a seconda che sia impugnato un provvedimento ulteriore e diverso rispetto a quello oggetto del ricorso introduttivo e dell'eventuale ricorso incidentale » (Cons. Stato, sez. IV, n. 482/2017).

Ritiene il Collegio che, mentre i motivi aggiunti “propri”, addotti a sostegno delle domande già proposte, determinino un’estensione della causa petendi , i motivi aggiunti “impropri” comportino un’estensione del petitum , tramite l’impugnazione di un provvedimento ulteriore e diverso rispetto a quello oggetto del ricorso introduttivo.

Nella fattispecie in esame, tuttavia, il Comune ricorrente – lungi dal proporre motivi aggiunti “impropri”, non avendo impugnato alcun provvedimento ulteriore rispetto a quello oggetto del ricorso depositato in data 21.09.2022 – non ha neppure (con il ricorso depositato in data 13.04.2023) – proposto motivi aggiunti “propri”, utili ad estendere la causa petendi , essendosi limitato solo ad esporre più ampiamente e dettagliatamente i motivi già proposti nel ricorso introduttivo del giudizio, come emerge anche dalla semplice comparazione delle rubriche (perfettamente coincidenti) anteposte all’esposizione dei motivi medesimi.

In ogni caso, anche a voler ritenere che il Comune ricorrente abbia inteso proporre dei motivi aggiunti in senso proprio, si dovrebbe comunque tenere presente il secondo periodo del citato art. 43, co. 1, secondo cui ai motivi aggiunti si applica la disciplina prevista per il ricorso, ivi compresa quella relativa ai termini, con la conseguente necessità di reputare fondata l’argomentazione difensiva proposta dalla parte resistente, per la quale tali motivi sarebbero dovuti essere proposti, al più, entro il termine del 14.11.2022, cioè entro 60 giorni dalla conoscenza (in data 15.09.2022) della “scheda di valutazione” o “griglia dei punteggi” innanzi riportata, costituente parte integrante dei provvedimenti impugnati.

In tal senso, del resto, depone anche l’argomentazione proposta dalla difesa dello stesso Comune di Melara, nel ricorso per motivi aggiunti (pag. 3), secondo cui la lettura del verbale della Commissione di valutazione del 30.05.2022 (depositato in giudizio dal Ministero della Cultura in data 27.02.2023) confermava le doglianze già esposte, che si reputava opportuno meglio specificare quali motivi aggiunti.

Emerge infatti dalla lettura del ricorso per motivi aggiunti che nessuna delle argomentazioni difensive ivi contenute è derivata dalla conoscenza (in data 27.02.2023) del verbale del 30.05.2022, sicché quei motivi sarebbero potuti, e dovuti, essere proposti entro il termine di decadenza decorrente dalla conoscenza della suddetta scheda di valutazione.

Il ricorso per motivi aggiunti è pertanto tardivo.

8. Nel merito, si esamina il ricorso introduttivo del giudizio.

8.1. Secondo il primo motivo, la commissione ministeriale avrebbe attribuito al progetto del Comune di Melara punteggi erronei, tali da violare i criteri quantitativi dettati all’art. 8, co. 4, dell’avviso pubblico, facendo un uso abusivo ed abnorme del proprio potere “discrezionale”.

Ritiene il Collegio di poter condividere l’orientamento giurisprudenziale, anche della Sezione, secondo cui, anche in materia di erogazione di contributi pubblici, la predeterminazione dei criteri e dei punteggi massimi delimita il potere discrezionale della Commissione, in modo tale da condurre al rispetto dell'obbligo di motivazione anche solo con l'attribuzione di un punteggio numerico. Peraltro, l'articolazione interna di questi criteri rientra nella discrezionalità dell'Amministrazione non censurabile dal giudice (a meno di palesi e manifeste illogicità non rilevabili nella specie), senza incorrere nel rischio di porre in essere un eccesso di potere giurisdizionale.

Nel caso in esame la lex specialis della procedura competitiva in questione, contenuta nell’avviso pubblico del 20.12.2021, prevedeva – ad avviso del Collegio – criteri di valutazione sufficientemente puntuali e stringenti (alcuni dei quali – come quelli sub A.3, A.5, B.1, B.2 – articolati anche in “sub-criteri”), tali da consentire alla commissione tecnica di esprimere la propria valutazione mediante la mera attribuzione numerica di punteggi e senza la necessità di un’ulteriore motivazione.

In ogni caso, il motivo di impugnazione in esame – così come proposto nel ricorso introduttivo del giudizio – si appalesa eccessivamente generico, e pertanto comunque infondato, non avendo la parte ricorrente specificato in che cosa sarebbero consistiti l’errore e la violazione commessi dalla commissione di valutazione.

8.2. In realtà, il Comune ricorrente si è limitato a proporre, con il terzo motivo di ricorso, una propria valutazione del proprio progetto, più favorevole rispetto a quella compiuta dalla Commissione ministeriale.

La parte ricorrente non ha tuttavia sufficientemente esplicitato le ragioni per le quali la propria valutazione numerica sarebbe più congrua di quella operata dalla Commissione ministeriale, con la conseguente necessità di ritenere complessivamente infondato il motivo di ricorso in esame.

Peraltro, occorre precisare che le valutazioni di cui si tratta sono connotate da un’ampia discrezionalità tecnica, sindacabili dal giudice amministrativo solo in caso di macroscopiche abnormità o manifeste incongruità della valutazione, che nel caso di specie non sono ravvisabili ictu oculi, e nemmeno sono dedotte dalla parte ricorrente;
pertanto la richiesta di sostituire una propria valutazione a quella dell’Amministrazione comporterebbe un inammissibile sconfinamento del sindacato giurisdizionale in ambiti riservati alla pubblica amministrazione.

8.3. Quanto al secondo motivo di impugnazione, relativo all’asserita violazione dell’art. 8, co. 2, ultimo periodo, dell’avviso pubblico e dell’art. 6, co. 1, lett. b), L. n. 241/1990, per aver omesso l’amministrazione resistente l’attivazione del soccorso istruttorio, si osserva quanto segue.

Ai sensi dell’art. 6, co. 1, L. 241/1990 « Il responsabile del procedimento (…) b) accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all'uopo necessari, e adotta ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali (…) ».

Inoltre, a norma dell’art. 8, co. 2, dell’avviso pubblico in questione « La valutazione avrà a oggetto la proposta di Progetti locali di rigenerazione culturale e sociale trasmessa dai singoli Comuni proponenti;
è fatta salva la possibilità per la Commissione, ricorrendone la necessità ai fini valutativi, di richiedere chiarimenti sulla proposta presentata ».

In disparte la questione più in generale relativa all’esercizio obbligatorio o facoltativo del potere di c.d. soccorso istruttorio, nella materia che ne occupa il Consiglio di Stato ha escluso tale possibilità, precisando che i « procedimenti come quelli all’attenzione del Collegio sono, infatti, caratterizzati da peculiari esigenze di speditezza. E ciò vale, a fortiori, nelle procedure relativi a finanziamenti del P.N.R.R. che, come ricordato dall’Amministrazione, risulta caratterizzato da termini particolarmente celeri il cui rispetto è necessario per la copertura finanziaria dei progetti da parte dell’Unione europea. Pertanto, l’attivazione del soccorso istruttorio per ogni domanda incompleta terminerebbe per determinare un rallentamento evidente del procedimento con il rischio di non poter accedere ai fondi europei e, quindi, di far gravare, in ultima istanza, sulla collettività (nel caso, in cui il progetto sia mantenuto pur in caso di perdita della copertura euro-unitaria) i costi per il finanziamento di progetti la cui procedura di assegnazione sia rallentata dalla scarsa attenzione di alcuni dei partecipanti »;
aggiunge ancora il giudice di appello che « Inoltre, non è da escludere (…) come l’ammissione successiva, per il tramite del soccorso istruttorio, di domande incomplete, rischierebbe di alterare la posizione in graduatoria di alcuni candidati che potrebbero risultare superati da chi non ha formulato una domanda nei termini previsti dalle regole che governano la “competizione” » (cfr.: Consiglio di Stato, sez. I, 18.11.2022, n. 1802, relativa a questione identica a quella esaminata dal Collegio;
nonché Consiglio di Stato, sez. VI, n. 1232/2023).

Peraltro, nel caso di specie, la parte ricorrente non ha neppure specificato quali certificati, documenti o dichiarazioni già esistenti sarebbe stato necessario regolarizzare o completare, con la conseguente necessità di dover ritenere generico e infondato anche tale ultimo motivo di ricorso.

9. In base alle argomentazioni innanzi esposte, il ricorso per motivi aggiunti deve essere dichiarato irricevibile per la sua tardività, e il ricorso introduttivo del giudizio deve essere rigettato per l’infondatezza dei motivi ivi esposti.

10. La particolarità della controversia, collegata all’attuazione – in tempi quanto più brevi – del Piano nazionale di ripresa e resilienza, e la natura pubblica di entrambe le parti del giudizio giustificano l’integrale compensazione delle spese processuali.