Pubblicato il 19/05/2022

N. 00397/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00853/2021 REG.RIC.

N. 00093/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 853 del 2021, proposto da:
AFI - Associazione Fonografici Italiani, rappresentata e difesa dagli avv. D D B e A G, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

Comune di Sanremo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv. S R, G L e G N, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

nei confronti

RAI - Radiotelevisione Italiana S.p.a., rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Pesce, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 93 del 2022, proposto da:
AFI - Associazione Fonografici Italiani, rappresentata e difesa dagli avv. D D B, A G e Francesco Renda, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

Comune di Sanremo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. S R, G L e G N, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

nei confronti

RAI - Radiotelevisione Italiana S.p.a., rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Pesce, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

per l’accertamento

quanto al ricorso n. 853 del 2021:

del diritto della ricorrente ad accedere, mediante visione ed estrazione copia, agli atti e ai documenti amministrativi richiesti con istanza di accesso del 21.10.2021 e segnatamente:

a) alla convenzione (stipulata tra la RAI - Radiotelevisione Italiana S.p.a. e il Comune di Sanremo per gli anni 2018, 2019 e 2020) avente ad oggetto l’affidamento a RAI - Radio Televisione Italiana dei diritti (di titolarità del Comune di Sanremo) di utilizzazione economica e sfruttamento commerciale del “Festival della Canzone Italiana” e del relativo red carpet , su base esclusiva e sul territorio italiano ed estero;

b) ad eventuali atti di proroga e/o rinnovo della convenzione (stipulata tra la RAI - Radiotelevisione Italiana S.p.a. e il Comune di Sanremo per gli anni 2018, 2019 e 2020) di cui al superiore punto a) avente ad oggetto l’affidamento a RAI - Radio Televisione Italiana dei diritti di utilizzazione economica e sfruttamento commerciale del “Festival della Canzone Italiana” e del relativo red carpet , su base esclusiva e sul territorio italiano ed estero, adottati in relazione e/o ai fini dell’edizione del Festival di Sanremo 2021 e della manifestazione “Sanremo Giovani edizione 2021”;

c) ad eventuali nuove convenzioni stipulate tra la RAI - Radiotelevisione Italiana S.p.a. (e/o altri soggetti terzi) e il Comune di Sanremo e aventi ad oggetto la concessione, da parte dell’Amministrazione comunale in favore di RAI S.p.a., dei diritti di utilizzazione economica e sfruttamento commerciale del Festival (incluso il red carpet ) e del marchio in relazione all’edizione del Festival di Sanremo 2021 e alla manifestazione “Sanremo Giovani edizione 2021”;

d) ad atti, documenti e provvedimenti comunque afferenti e/o connessi a procedure comparative eventualmente avviate e/o svolte dal Comune di Sanremo ai fini dell’affidamento, in favore di terzi, dei diritti di utilizzazione economica e sfruttamento commerciale del Festival (incluso il red carpet ) e del marchio (ivi inclusi eventuali provvedimenti di aggiudicazione e convenzioni/contratti eventualmente stipulati con il soggetto affidatario) in relazione all’edizione del Festival di Sanremo 2021 e alla manifestazione “Sanremo Giovani edizione 2021”;

e) ad atti, documenti e provvedimenti comunque afferenti e/o connessi ad indagini di mercato avviate e/o compiute dall’Amministrazione comunale ai fini dell’affidamento in favore di terzi dei diritti di utilizzazione economica e sfruttamento commerciale del Festival (incluso il red carpet ) e del marchio;

f) ad atti, documenti e provvedimenti comunque adottati dall’Amministrazione comunale ai fini dell’affidamento in favore di terzi dei diritti di utilizzazione economica e sfruttamento commerciale del Festival (incluso il red carpet ) e del marchio, ivi inclusi eventuali provvedimenti di affidamento diretto e/o delibere a contrarre;

nonché per la conseguente condanna dell’Amministrazione comunale all’ostensione degli atti e documenti richiesti con istanza di accesso del 21.10.2021;

nonché, ove occorrer possa, per annullamento del provvedimento di diniego prot. C_I138-1-2021-11-29-0105257 del 29.11.2021 con il quale è stata negata l’ostensione degli atti richiesti dall’AFI con istanza di accesso del 21.10.2021;

quanto al ricorso n. 93 del 2022:

a) del diritto della ricorrente ad accedere, ai sensi e per gli effetti dell’art. 5, d.lgs. 33/2013, agli atti e ai documenti richiesti con istanza del 23.11.2021 (trasmessa in data 29.11.2021) ovvero alle versioni integrali delle delibere comunali e delle convenzioni (sottoscritte tra la RAI e il Comune di Sanremo) aventi ad oggetto la concessione da parte del Comune di Sanremo in favore di RAI - in relazione agli anni 2018, 2019, 2020 e 2021 - del marchio “Festival della Canzone Italiana”, dei diritti di utilizzazione e sfruttamento economico e commerciale del Festival di Sanremo e del relativo red carpet ;

b) dell’obbligo del Comune di Sanremo di consentire alla ricorrente di accedere agli atti e ai documenti richiesti con istanza del 23.11.2021, di trasmettere tali atti e documenti alla ricorrente e/o di procedere alla pubblicazione dei suddetti documenti ex art. 5, d.lgs. 33/2013;

e per l’annullamento della nota del Comune di Sanremo del 2.12.2021, avente ad oggetto “Atto di significazione, invito e diffida. Riscontro nota prot. gen.le 105497 del 30.11.2021”, e della nota del Comune di Sanremo del 17.1.2021, avente ad oggetto “Richiesta riesame nota Comune Sanremo in data 2.12.2021”;

nonché per la condanna del Comune di Sanremo a consentire alla ricorrente di accedere agli atti e ai documenti richiesti con istanza del 23.11.2021, a trasmettere tali atti e documenti alla ricorrente e/o a procedere alla pubblicazione dei suddetti documenti ex art. 5, d.lgs. 33/2013.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Sanremo e della RAI - Radiotelevisione Italiana S.p.a.;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 aprile 2022 il dott. R G e uditi i difensori intervenuti per le parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L’Associazione Fonografici Italiani (di seguito “AFI”) è un organismo di gestione collettiva dei diritti d’autore e dei diritti connessi ai diritti d’autore, ai sensi del d.lgs. n. 35 del 15 marzo 2017.

Il Comune di Sanremo è titolare dei diritti di sfruttamento commerciale del “Festival della canzone italiana” e degli eventi collegati, tra cui la manifestazione denominata “Sanremo giovani”;
l’organizzazione di tali eventi è stata affidata alla RAI - Radiotelevisione Italiana S.p.a.

Con nota del 17 settembre 2021, AFI contestava il regolamento dell’edizione di “Sanremo giovani” che si sarebbe svolta il 15 dicembre 2021, chiedendone la sospensione nella parte in cui aveva abbassato da 36 anni a 30 anni l’età massima prevista come requisito di partecipazione e non aveva previsto un adeguamento degli indennizzi riservati ai giovani artisti.

La RAI forniva riscontro con nota del 27 settembre 2021, specificando, tra l’altro, che “ il regolamento di Sanremo Giovani è una prerogativa esclusiva di RAI, che lo redige in base alle proprie insindacabili esigenze editoriali e nell’ambito della vigente convenzione e degli accordi in essere con il Comune di Sanremo ”.

Con istanza del 21 ottobre 2021, quindi, AFI chiedeva di poter accedere alla convenzione stipulata tra la RAI e il Comune di Sanremo per le edizioni 2018-2020 del Festival e di “Sanremo giovani”, agli eventuali atti di proroga o di rinnovo adottati per l’edizione 2021, alle nuove convenzioni eventualmente stipulate tra le parti, a tutti gli atti comunque adottati dal Comune ai fini dell’affidamento a terzi dei diritti di sfruttamento commerciale del Festival.

Il Comune di Sanremo ha respinto l’istanza di accesso documentale con nota del 22 novembre 2021 che richiama semplicemente l’opposizione manifestata dalla RAI.

Ciò premesso, con ricorso ex art. 116 c.p.a. notificato il 1° dicembre 2021 e depositato il 15 dicembre successivo (r.g. n. 853 del 2021), AFI chiede che, previo eventuale annullamento del diniego di cui sopra, il Comune di Sanremo sia condannato all’ostensione degli atti indicati nell’istanza di accesso documentale del 21 ottobre 2021.

Nel contesto di un motivo di gravame formalmente unico (“Violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e ss., l. n. 241/90;
violazione e falsa applicazione dell’art. 24, comma 7, l. n. 241/90;
eccesso di potere per erroneità dei presupposti;
travisamento dei fatti;
vizio di motivazione;
contraddittorietà dell’azione amministrativa”), la ricorrente evidenzia che la conoscenza degli atti in questione sarebbe necessaria per la difesa dei suoi interessi e che, comunque, il contestato diniego di accesso sarebbe privo di qualsivoglia motivazione.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Sanremo e la RAI.

La difesa comunale eccepisce che la ricorrente non avrebbe un interesse attuale e concreto all’accesso documentale, poiché le contestate previsioni del regolamento del Festival sono estranee alla convenzione stipulata tra il Comune di Sanremo e la RAI. In secondo luogo, l’istanza di accesso sarebbe inammissibile in quanto generica ed esplorativa. La convenzione dovrebbe ritenersi sottratta all’accesso anche perché avente natura di atto di diritto privato che non configura un “documento amministrativo”. Infine, si frapporrebbe all’accesso la clausola di riservatezza prevista dalla convenzione.

Anche la difesa della RAI eccepisce l’eccessiva genericità dell’istanza di accesso nonché l’assenza di correlazioni tra il regolamento di “Sanremo giovani” e i contenuti della convenzione. Il ricorso, inoltre, sarebbe inammissibile per mancata impugnazione del regolamento dell’edizione 2021 della manifestazione che ha introdotto il contestato limite di età. L’interesse all’accesso, infine, non sarebbe più attuale in quanto l’edizione suddetta si è ormai conclusa.

Prima di notificare il ricorso introduttivo del giudizio, AFI aveva chiesto, con nota del 23 novembre 2021, che le deliberazioni comunali aventi ad oggetto la concessione del marchio “Festival della canzone italiana” e le convenzioni conseguentemente stipulate con la RAI fossero pubblicate nel sito istituzionale del Comune di Sanremo, ai sensi dell’art. 8 del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33.

Anche questa richiesta è stata respinta dal Comune che, con nota del 2 dicembre 2021, ha evidenziato l’insussistenza di un obbligo di pubblicazione degli atti in questione.

Analogo diniego è stato opposto all’istanza di riesame presentata da AFI la quale, con ricorso notificato e depositato il 14 febbraio 2022 (r.g. n. 93 del 2022), chiede che gli atti in questione siano assoggettati ad accesso civico.

Questi i motivi di gravame:

I) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, comma 1, 5, commi 2, 3 e 6, 5 bis , 8, 23 e 37 del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33;
dell’art. 29 del d.lgs. 50/2016;
dell’art. 124 TUEL;
eccesso di potere per illogicità, per difetto di istruttoria, per vizio di motivazione”.

Premesso che la pubblicazione obbligatoria all’albo pretorio comunale non esclude l’applicazione della disciplina dettata dal d.lgs. n. 33 del 2013, la concessione del marchio del Festival configura un’ipotesi di concessione di bene pubblico disposta con atti che sarebbero soggetti a pubblicazione obbligatoria secondo la disciplina suddetta.

II) “(Sotto altro profilo) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, comma 1, 5, commi 2, 3 e 6, 5 bis , 8, 23 e 37 del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33;
dell’art. 29 del d.lgs. 50/2016;
dell’art. 124 TUEL;
eccesso di potere per illogicità, per difetto di istruttoria, per vizio di motivazione”.

L’esercizio dell’accesso civico, sia semplice sia generalizzato, non presuppone la titolarità di un interesse qualificato in capo al richiedente.

III) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, comma 1, 5, commi 2, 3 e 6, 5 bis , 8, 23 e 37 del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33;
dell’art. 29 del d.lgs. 50/2016;
dell’art. 124 TUEL;
eccesso di potere per illogicità, per difetto di istruttoria, per vizio di motivazione, per ingiustizia manifesta, per sviamento di potere”.

La mera conoscenza degli estremi degli atti pubblicati all’albo pretorio comunale non sarebbe sufficiente a soddisfare le esigenze sottese all’esercizio dell’accesso civico generalizzato.

IV) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, comma 1, 5, commi 2, 3 e 6, 5 bis , 8, 23 e 37 del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33;
dell’art. 29 del d.lgs. 50/2016;
dell’art. 124 TUEL;
eccesso di potere per illogicità, per difetto di istruttoria, per vizio di motivazione, per ingiustizia manifesta, per sviamento di potere”.

Le invocate esigenze di riservatezza non sarebbero idonee, per la loro genericità, a giustificare il diniego di accesso.

Il Comune di Sanremo e la RAI si sono costituiti anche in questo secondo giudizio.

La difesa comunale eccepisce che il ricorso sarebbe irricevibile perché tardivamente notificato, inammissibile in ragione della mancanza di una previa richiesta di accesso (tale non potendo qualificarsi la nota del 23 novembre 2021 che conteneva solo una diffida a provvedere alla pubblicazione degli atti ivi indicati) e comunque infondato, stante la completezza della motivazione del contestato diniego.

La RAI eccepisce la violazione del principio del ne bis in idem , poiché la nuova istanza costituirebbe mera reiterazione della richiesta di accesso già denegata mediante gli atti gravati con il primo ricorso, nonché l’insussistenza di un obbligo di pubblicazione degli atti indicati dalla ricorrente.

I due ricorsi, infine, sono stati chiamati all’udienza camerale del 13 aprile 2022 e trattenuti in decisione.

Come anticipato, il ricorso n. 853/2021 ha per oggetto il diniego opposto all’istanza di accesso documentale proposta da AFI per valutare, alla luce della convenzione di affidamento dei diritti di sfruttamento commerciale del “Festival della canzone italiana”, la legittimità del regolamento relativo all’edizione 2021 della manifestazione “Sanremo giovani” collegata al Festival. L’istanza era dichiaratamente preordinata alla tutela dei diritti e degli interessi dei soggetti (autori e interpreti di opere fonografiche) rappresentati dalla richiedente in base alle sue previsioni statutarie, in tesi pregiudicati dalla disciplina dettata dal regolamento predetto in tema di età massima dei partecipanti e di “indennizzo economico”.

Si osserva innanzitutto come il contestato diniego di accesso agli atti sia affetto da evidente carenza di motivazione, poiché si limita a richiamare l’opposizione manifestata dalla RAI (con nota citata negli estremi e non allegata), senza specificare le ragioni eventualmente rappresentate dalla controinteressata e, soprattutto, non sviluppando alcuna autonoma considerazione in ordine all’ostensibilità dei documenti richiesti.

Non persuadono, in secondo luogo, le eccezioni sollevate dalle parti resistenti per dimostrare che l’odierna ricorrente non aveva un interesse attuale e concreto all’accesso documentale.

Esse affermano che il regolamento della manifestazione sarebbe estraneo ai contenuti della convenzione che forma oggetto dell’istanza di accesso: non esisterebbe, cioè, alcuna correlazione tra gli atti relativi all’affidamento del Festival, con le manifestazioni ad esso collegate, e il regolamento in parola.

Oltre che inammissibilmente rappresentata per la prima volta in sede di giudizio, tale pretesa ragione ostativa non pare coerente con le precisazioni che la RAI aveva fornito alla ricorrente in ordine alla redazione del regolamento quale sua “ prerogativa esclusiva ” esercitata “ nell’ambito della vigente convenzione e degli accordi in essere con il Comune di Sanremo ”.

Non può dubitarsi, pertanto, che la ricorrente abbia interesse a conoscere i contenuti della convenzione sulla quale aveva posto l’accento la stessa controinteressata, qualificandola come fonte del “potere regolamentare” che ha dato luogo alla disciplina contestata dall’AFI medesima.

Va rilevato, quindi, come l’istanza di accesso non avesse per oggetto dati o informazioni generiche in quanto, nei limiti consentiti dagli elementi di conoscenza a disposizione dell’istante, presentava connotati di sufficiente specificazione della documentazione richiesta. Non ha ragione d’essere, pertanto, l’eccezione inerente al carattere generico o meramente esplorativo dell’istanza in questione.

Infine, la mancata impugnazione del regolamento dell’edizione 2021 di “Sanremo giovani” e l’intervenuta conclusione della stessa manifestazione non possono essere considerate circostanze atte ad escludere l’attualità dell’interesse all’accesso. Le doglianze sollevate dall’odierna ricorrente, infatti, non riguardavano solamente l’abbassamento dell’età massima dei partecipanti, ma anche la mancata previsione di adeguati rimborsi spese o indennizzi in loro favore. Almeno sotto questo profilo, non può astrattamente escludersi che gli elementi acquisibili attraverso l’accesso documentale risultino propedeutici ad eventuali iniziative giudiziarie o, comunque, a forme di tutela degli interessi economici dei soggetti rappresentati dalla ricorrente.

Secondo la difesa comunale, l’atto richiesto non sarebbe ostensibile in ragione della sua natura privatistica, come tale non idonea a configurare un “documento amministrativo”, nonché della clausola di riservatezza che vi è inserita, poiché la convenzione “ reca in sé anche le modalità organizzative del Festival, con conseguente significativo e concreto pregiudizio alla tutela degli interessi economici, industriali e commerciali di RAI ”.

Con riguardo al primo profilo di eccezione, si osserva che l’azione degli enti locali non può ritenersi sottratta alle regole pubblicistiche in tema di trasparenza, ivi compresa la disciplina relativa all’accesso agli atti di cui alla legge n. 241 del 1990, in ragione della natura (in tesi) privatistica degli atti adottati. Laddove non ricorra un’ipotesi di esclusione espressamente prevista da fonti legislative o regolamentari, quindi, gli atti dell’ente locale sono ostensibili anche quando costituiscono espressione di un’attività svolta iure privatorum , trattandosi pur sempre di condotta rientrante nel perimetro dell’accessibilità in quanto funzionalizzata alla cura dell’interesse pubblico.

Gli ulteriori rilievi sono inammissibilmente generici, poiché il mero riferimento (operato dalla sola difesa comunale) alla clausola di riservatezza prevista dalla convenzione non vale a spiegare come la disciplina delle “ modalità organizzative del Festival ” ivi contenuta possa configurare alcuna ipotesi di segreto industriale o commerciale né appalesare, di per sé, concrete ragioni di prevalenza delle esigenze di riservatezza atte a paralizzare la fisiologica dinamica dell’accesso.

Tanto precisato, non ravvisandosi nella fattispecie alcuna delle cause di esclusione dal diritto di accesso previste dall’art. 24 della legge n. 241 del 1990, il ricorso n. 853/2021 è fondato e deve essere accolto. Per l’effetto, va ordinato al Comune di Sanremo di consentire alla ricorrente, nel termine di quindici giorni dalla notificazione della presente sentenza, l’accesso alla documentazione richiesta con la nota del 21 ottobre 2021, nelle forme della visione e dell’estrazione di copia.

Stante l’identità della documentazione richiesta, l’accoglimento del primo ricorso comporta oggettivamente il venir meno dell’interesse a coltivare il ricorso n. 93/2022 che, in conseguenza, deve essere dichiarato improcedibile.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza sostanziale e sono equitativamente liquidate in dispositivo.