N. 00251/2015 REG.PROV.COLL.

N. 10732/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10732 del 2008, proposto da:
Consorzio Lido Capratica Fondi, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. C D S, legalmente domiciliato – in carenza di elezione di domicilio nei termini di legge – presso la Segreteria del Tribunale in Roma, via Flaminia n. 189;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall'avv. E C, con domicilio eletto presso il difensore nella sede dell’Avvocatura dell’Ente, situata in Roma, via Marcantonio Colonna n. 27;
Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso cui è legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Fondi, in persona del Sindaco p.t., n.c.;

nei confronti di

Patriciello Pasquale Giovanni;

per l'annullamento,

previa sospensione,

- della deliberazione della Giunta Regionale del Lazio n. 556 del 25 luglio 2007 e di tutti gli ulteriori atti e/o provvedimenti indicati nell’epigrafe del ricorso, relativi all'adozione del piano territoriale paesistico regionale - atto di costituzione ex art.10 dpr 1199/71 - ricorso pervenuto dalla sede di Latina o.p. 200/08 (rg 921/08);

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lazio e di Ministero per i Beni e le Attività Culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2014 il Consigliere A M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Attraverso l’atto introduttivo del presente giudizio, il ricorrente, in qualità di proprietario di un’estensione di terreno di circa 45 ettari situata nel Comune di Fondi, proponente – in quanto tale - la “Lottizzazione Lido Capratica”, impugna le deliberazioni di Giunta Regionale n. 556 del 25 luglio 2007 e n. 1025 del 21 dicembre 2007, le quali classificano le zone oggetto dell’intervento come “ambito di recupero e valorizzazione paesaggistica”, definendo – in particolare – “il sito appartenente al Comparto 14” “paesaggio agrario di rilevante valore”, con conseguente applicazione di prescrizioni che ammettono esclusivamente “la realizzazione di manufatti necessari alla conduzione del fondo e gli interventi di tutela e valorizzazione delle architetture rurali” (e, dunque, escludono “nuovi insediamenti urbani”), e introducono “per il tratto del corso d’acqua artificiale denominato Pedemontano”, adiacente all’area del comparto 14 (per il quale il P.T.P. non prevedeva alcuna fascia di rispetto), “il vincolo per una fascia di rispetto dall’argine del canale”.

Al fine dell’annullamento il ricorrente deduce i seguenti motivi di diritto:

1)

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE REGIONALE

6

LUGLIO

1998, N. 24 E SS.MM.II. E DELLE NORME DI LEGGE RICHIAMATE – SVIAMENTO E VIZIO ISTRUTTORIO, in quanto la Regione non ha assicurato un “leale rapporto di collaborazione” con gli enti locali, consentendo al Consiglio provinciale e ad ogni singolo Consiglio comunale di presentare “documentate e motivate proposte di modifica delle classificazioni per zona dei vincoli paesistici”.

2) VIZI DI INCOMPETENZA –

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE REGIONALE

22

DICEMBRE

1999, N. 38 E SS.MM.II. – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE REGIONALE N. 24 DEL 1998 E SS.MM.II. – ECCESSO DI POTERE SOTTO TUTTI I SINTOMATICI PROFILI, tenuto conto che la Regione ha riparametrato gli insediamenti urbani storici, prevedendo una fascia di 150 metri che, “nella maggior parte dei casi, finisce con il ricomprendere le zone B di completamento, parte delle zone C di espansione e, soprattutto, aree da destinare agli standards urbanistici a servizio della popolazione residente”, invadendo così la “sfera di competenza delle amministrazioni comunali”. Tale modo di procedere è “viziato in radice anche perché considera oggetto di protezione ambientale non solo il bene in sé considerato, ma anche il suo contorno, attraverso un’arbitraria opera di sensibile estensione delle modalità, e soprattutto dei limiti, dell’intervento pianificatorio”, senza, invece, tutelare adeguatamente importanti insediamenti urbani storici, come Giulianello ed altri. Ulteriori ragioni di illegittimità sono da ricondursi alla perimetrazione dei borghi di architettura rurale e dei singoli beni identitari dell’architettura rurale, avendo il P.T.P.R. esteso siffatte previsioni, dotandole della medesima valenza, “ad una fascia di 50 metri tutt’intorno”, e all’individuazione di “128 beni puntuali e lineari diffusi, la quale è stata estesa ad una fascia di 100 metri intorno agli stessi”, senza tener conto di quanto riportato nel P.T.P.G. della Provincia di Latina. In considerazione di quanto prescritto in “più mirate normative regionali”, quali quelle della Regione Campania (L.R. n. 16 del 2004), la Regione Lazio avrebbe dovuto quantomeno attivarsi per adeguare “i piani sovraordinati a quelli sott’ordinati”.

3)

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI

117 E 118 DELLA COSTITUZIONE, NONCHE’ DELLE NORME DI LEGGE DELLO STATO E DELLA REGIONE EMANATE IN APPLICAZIONE DEI PRINCIPI COSTITUZIONALI, perché la Regione Lazio “ha gravemente violato l’art. 143 del codice Urbani, non avendo previamente proceduto alla stipula di alcuna intesa con i Ministeri BB.CC.AA. e dell’ambiente e della tutela del territorio ai fini di elaborazione congiunta del P.T.P.R.”, nel rispetto, tra l’altro, di principi fissati dalla Corte Costituzionale.

4) MACROSCOPICO VIZIO ISTRUTTORIO – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELL’OBBLIGO DELLA LEALE COLLABORAZIONE ISTITUZIONALE, atteso che la Regione Lazio si è limitata, “con enorme ritardo rispetto ai tempi necessari”, ad invitare i Comuni a presentare osservazioni entro il termine del 20 novembre 2006, per altro sulla base dei vecchi PP.TT.PP.”, astenendosi da un’attenta ed analitica ricognizione dei territori.

5) MACROSCOPICO VIZIO ISTRUTTORIO – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELL’OBBLIGO DELLA LEALE COLLABORAZIONE ISTITUZIONALE, in ragione del mancato utilizzo di dati bibliografici, “indispensabili per un accurato piano di ricognizione a terra”.

6) MACROSCOPICO VIZIO ISTRUTTORIO – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELL’OBBLIGO DELLA LEALE COLLABORAZIONE ISTITUZIONALE, a causa del riferimento alla carta di copertura del suolo del 1999, del tutto inadeguata a fornire un corretto ed esaustivo riscontro degli insediamenti o, meglio, delle superfici antropizzate.

7) MACROSCOPICO VIZIO ISTRUTTORIO – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELL’OBBLIGO DELLA LEALE COLLABORAZIONE ISTITUZIONALE, in relazione alle aree boscate, ricomprendenti “sia i boschi effettivi che parte dei cespugli ed arbusteti”

8)

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL DECRETO LEGISLATIVO

3

APRILE

2006, N. 152 E SS.MM.II. IN MATERIA DI PROCEDURE PER LA VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA (VAS), PER LA VALUTAZIONE DI IMPATTO AMBIENTALE (VIA) E PER L’AUTORIZZAZIONE INTEGRATA AMBIENTALE (IPPC) – VIZIO ISTRUTTORIO – VIZIO DELLA MOTIVAZIONE – VIZIO DI SVIAMENTO.

Con atto depositato in data 5 giugno 2013 si è costituita la Regione Lazio, la quale ha prodotto documenti ed una memoria, con cui ha sostenuto la correttezza del proprio operato.

Con atto depositato in data 26 giugno 2013 si è costituito il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, astenendosi – nel prosieguo – dal produrre memorie e/o documenti.

All’udienza pubblica del 6 novembre 2014 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2. Tutto ciò premesso, il Collegio ritiene di poter soprassedere su eventuali profili di inammissibilità che potrebbero connotare alcune delle censure formulate, per carenza di un interesse concreto ed attuale, in quanto il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.

2.1. Come si trae dalla narrativa che precede, il ricorrente lamenta insistentemente la carenza di un rapporto di leale e fattiva collaborazione tra la Regione Lazio e gli enti locali, la quale – oltre ad essere imposta dalle prescrizioni di legge – è ritenuta indispensabile al fine di una corretta e valida predisposizione del P.T.P.R..

Tale censura non è meritevole di condivisione.

Al riguardo, il Collegio ritiene opportuno ricordare che i criteri per la redazione e l’approvazione dello strumento pianificatorio in questione risultano disciplinati dalla legge Regione Lazio n. 24 del 1998, la quale – in particolare - prevede:

- art. 22: “1. Il P.T.P.R. di cui all’articolo 21 è redatto in attuazione di quanto previsto dall’articolo 1 bis della L. n. 431 del 1985 e sulla base di una aggiornata cartografia contenente:

a) la verifica delle perimetrazioni delle aree sottoposte a vincolo ai sensi della L. n. 1497 del 1939;

b) la graficizzazione dei beni diffusi di cui all’articolo 1 della legge n. 431 del 1985.

2. Il P.T.P.R. individua la aree di interesse archeologico ai sensi dell’art. 13, comma 3.

2-bis. La cartografia dei vincoli paesistici, aggiornata come sopra descritto, è parte integrante del P.T.P.R. e ne segue la procedura approvativa e costituisce elemento probante la ricognizione e individuazione dei beni di cui all’articolo 1 della legge n. 431 del 1985 e rettifica delle perimetrazioni delle aree sottoposte a vincolo della legge n. 1497 del 1939. Sono fatte salve le procedure dell’articolo 26 e quelle relative all’imposizione di nuovi vincoli.

3. Il P.T.P.R. classifica le aree sottoposte a vincolo ai sensi della L. n. 1497 del 1939 per zone e individua le modalità di tutela dei beni di cui all’articolo 1 della L. n. 431 del 1985, in conformità alle disposizioni contenute nel Capo II della presente legge”;

- art. 23: 1. La struttura regionale competente in materia di pianificazione paesistica provvede alla redazione del P.T.P.R., sulla base delle consultazioni con gli enti locali e gli altri enti pubblici interessati. Nello spirito della collaborazione istituzionale tra Regione ed enti locali, i comuni e le province, con deliberazione consiliare, possono presentare alla Regione, nei termini previsti con provvedimento della struttura regionale competente, documentate e motivate proposte di modifica delle classificazioni per zona dei vincoli paesistici.

1-bis. L'esame delle proposte di cui al comma 1 è effettuato da una commissione tecnica di cui fanno parte il direttore della Direzione regionale competente in materia di territorio ed urbanistica, che la presiede, ed i dirigenti delle aree regionali competenti in materia di pianificazione territoriale ed urbanistica.

2. La Giunta regionale, con propria deliberazione, adotta il P.T.P.R., ne dispone la pubblicazione sul B.U., l'affissione presso l'albo pretorio dei comuni e delle province della Regione e ne dà notizia sui principali quotidiani a diffusione regionale. Il P.T.P.R. adottato resta affisso per tre mesi.

3. Durante il periodo di affissione chiunque vi abbia interesse può presentare osservazioni al P.T.P.R., direttamente al comune territorialmente competente.

4. Entro i successivi trenta giorni, i comuni provvedono a raccogliere le osservazioni presentate e ad inviarle, unitamente ad una relazione istruttoria, alla struttura regionale competente.

5. Entro i successivi sessanta giorni la Regione predispone la relazione istruttoria del P.T.P.R., contenente anche le controdeduzioni alle osservazioni, da sottoporre all'approvazione del Consiglio regionale.

6. La deliberazione del Consiglio regionale di approvazione di cui al comma 5 è pubblicata sul B.U. ed è affissa presso l'albo pretorio dei comuni e delle province per tre mesi.

7. Il P.T.P.R. è modificato con le procedure previste dal presente articolo ma con i termini ridotti alla metà.

7-bis. La Regione effettua il primo aggiornamento del P.T.P.R. trascorsi cinque anni dall'approvazione del P.T.P.R. stesso, procedendo, in particolare, ad una modifica delle classificazioni per zona delle aree che risultino soggette a cambiamenti naturalistici e morfologici”.

Premesso che – a seguito di svariate modificazioni apportate all’art. 21 della legge in esame (da ultimo con la L.R. 8 agosto 2014, n. 8) – il termine previsto per l’approvazione del P.T.P.R. risulta ora fissato al “15 febbraio 2015”, non è possibile esimersi dal rilevare che - come correttamente posto in evidenza anche dalla Regione Lazio – il P.T.P.R. rappresenta lo strumento che andrà a sostituire tutti i piani territoriali paesistici al momento vigenti, approvati nel numero di 26 dalla stessa legge n. 24 del 1998, in uno spirito di omogeneizzazione delle prescrizioni e dei riferimenti cartografici.

In ragione di tale constatazione, non appare che possa essere messo in discussione che i piani paesistici vigenti costituiscono il punto di partenza per la redazione del P.T.P.R., nel senso che tale fase necessariamente presuppone e comporta la verifica e l’aggiornamento di quanto già previsto nei piani in esame, al fine di realizzare un’effettiva e adeguata tutela del paesaggio, in qualità di valore della collettività meritevole di autonoma tutela, come – del resto – riconosciuto anche a livello costituzionale.

In linea con tale rilievo, chiara è l’importanza che assume il coinvolgimento da parte della Regione degli enti locali e, in particolare, dei Comuni, i quali – per le peculiarità da cui risultano connotati dal punto di vista storico e sociale ma anche sotto il profilo delle competenze in materia urbanistica – costituiscono un valido punto di riferimento per la corretta individuazione e classificazione delle singole aree e dei differenti siti.

Ciò detto, non si riscontrano motivi per affermare che la Regione Lazio abbia operato in spregio del principio di collaborazione istituzionale espressamente contemplato dal su richiamato art. 23, atteso che:

- mediante anche la produzione di svarianti documenti, la Regione Lazio ha comprovato di aver proceduto a specifiche consultazioni con gli enti locali, al fine dell’individuazione delle aree interessate dai vincoli paesaggistici e, dunque, per la classificazione delle singole zone meritevoli di tutela a livello paesaggistico;

- tenuto conto di quanto già in precedenza osservato in ordine alla stretta connessione esistente tra i PP.TT.PP. e la redazione del PTPR, non appare irragionevole che tali consultazioni abbiano riguardato precipuamente quanto già riportato nei PP.TT.PP., in quanto costituenti – appunto – lo strumento di pianificazione paesistica al momento vigente, con l’ulteriore precisazione che, ad una differente conclusione, non può portare quanto previsto dall’art. 23 invocato, il quale impone essenzialmente l’obbligo per la Regione di mettere, tra gli altri, i Comuni nella condizione di formulare “proposte di modifica” con riferimento non agli studi eseguiti dalla struttura regionale ma semplicemente “alle classificazioni di zona dei vincoli paesistici”;

- in ogni caso, risulta che, con determinazione n. B1027 marzo 2006, la Regione aveva assegnato ai Comuni ed alle Province un termine “per la presentazione di osservazioni al P.T.P.R.”;

- come coerentemente segnalato dall’Amministrazione resistente, la fase di redazione del PTPR non deve essere – del resto - confusa con la fase successiva all’adozione del PTPR;

- per quanto attiene propriamente a quest’ultima fase, operano, infatti, i commi 2-4 del citato art. 23, contemplando la possibilità per chiunque di presentare “osservazioni al PTPR direttamente al comune territorialmente competente”;

- al riguardo, la Regione ha dimostrato di aver provveduto in aderenza a tali prescrizioni, inviando a “tutti i Comuni del Lazio” il PTPR adottato, “comprensivo … della parte normativa” e della “cartografia di riferimento”, tanto che il Comune di Fondi ha provveduto a trasmettere “le osservazioni dei privati” con deliberazione n. 27 del 29 luglio 2008.

In definitiva, la censura in esame è infondata.

2.2. Sempre sotto il profilo della collaborazione e/o del rapporto con ulteriori Amministrazioni in qualche modo interessate alla pianificazione del territorio, il ricorrente denuncia, ancora, che la Regione Lazio “ha gravemente violato l’art. 143 del codice Urbani, non avendo previamente proceduto alla stipula di alcuna intesa con i Ministeri BB.CC.AA e dell’Ambiente e della Tutela del Territorio ai fini di un’elaborazione congiunta del P.T.P.R.”.

Il motivo di diritto in questione non può trovare positivo riscontro.

La documentazione prodotta in giudizio dalla Regione Lazio dimostra, infatti, che, in data 9 febbraio 1999, è intervenuto un protocollo d’intesa con il Ministero dei Beni Culturali e Ambientali e con il Dipartimento di Progettazione e Scienze dell’Architettura dell’Università di Roma Tre (DIPSA), al fine di costituire un “Comitato tecnico-scientifico per la redazione del PTPR”, e, dunque, è stato costituito un “Gruppo di studio il cui programma di lavoro è stato approvato con le D.G.R. nn. 5109 e 5515 del 1999”.

In relazione a tale specifico profilo preme, poi, evidenziare che – in ogni caso – il ricorrente si astiene dal prospettare specificamente le ragioni per le quali le deliberazione impugnate si porrebbero in contrasto con “norme di tutela paesaggistica poste dalla Stato”.

2.3. Per quanto attiene alla denuncia afferente il vizio di incompetenza, appare sufficiente ricordare che la legge regionale n. 24 del 1998 attribuisce espressamente alla Regione il compito di procedere alla redazione e alla successiva approvazione del P.T.P.R..

Tenuto primariamente conto delle precipue finalità a cui è diretta l’adozione di tali piani, da identificare essenzialmente con la tutela delle zone di particolare interesse ambientale e, più in generale, dei valori del paesaggio, non è dato comprendere, dunque, i motivi per i quali la Regione Lazio avrebbe invaso le sfere di competenza delle Amministrazioni comunali, più genericamente afferenti la pianificazione del territorio dal punto di vista della trasformazione urbanistica.

E’ certamente indiscusso che una certa classificazione di un’area sotto il profilo ambientale può riverberarsi negativamente sull’effettiva attuazione di quanto prescritto dai Comuni in sede di predisposizione dei PRG ma si tratta – comunque – di un effetto meramente indiretto, inidoneo – in quanto tale – a concretizzare un’illegittima intromissione della Regione in ambiti di competenza alla stessa estranei.

Ciò trova conferma anche nei seguenti ulteriori rilievi:

- preso atto delle finalità precipue del PTPR, appare ragionevole affermare che le previsioni in esso riportate possono costituire oggetto di valutazione e sindacato essenzialmente in relazione alle finalità di tutela del paesaggio che connotano il piano stesso, senza che possano venire in considerazione aspetti diversi, riguardanti – ad esempio – lo sviluppo urbanistico delle aree, così come già definito a livello comunale, in linea - tra l’altro – con il disposto dall’art. 145 del d.lgs. n. 42 del 2004;

- in ogni caso, risulta che – in virtù di quanto prescritto agli artt. 62 e 63 delle Norme del PTPR – sia stata prevista una normativa di raccordo transitoria “tra il piano paesistico e gli strumenti urbanistici comunali generali ed attuativi”, mentre – al comma 13 dell’art. 43 delle medesime Norme – sono state fissate “misure di coordinamento con la strumentazione urbanistica vigente”.

2.4. Come già evidenziato in narrativa, numerosi censure formulate investono le scelte effettuate dalla Regione in sede di redazione del PTPR.

In particolare, sono sollevate critiche alla “ricognizione del territorio” sotto svariati profili, quali la “perimetrazione degli insediamenti urbani storici”, l’individuazione di quest’ultimi, la “perimetrazione dei borghi di architettura rurale e dei singoli beni identitari dell’architettura rurale”, l’individuazione dei beni puntuali e lineari diffusi e dei “geositi” e, ancora, le aree boscate, con particolare riferimento, tra l’altro, alla previsione di fasce di rispetto.

A parte il rilievo che le censure de quibus risultano connotate da genericità, il Collegio osserva che:

- le scelte di cui si discute derivano indiscutibilmente da “apprezzamenti di merito”, i quali risultano – in quanto tali – sottratti al sindacato giurisdizionale, salvo che non siano affette da evidente illogicità o travisamento dei fatti;

- in relazione all’ipotesi in esame, tali vizi non appaiono riscontrabili, tanto più ove si tenga conto dei chiarimenti forniti dall’Amministrazione resistente proprio in relazione alla zona di interesse del ricorrente, ossia al Comparto n. 14, “sito tra il canale di S. Anastasia e Campo Lombardo”.

Per completezza, non può essere dimenticato che, come ricordato anche dalla Regione Lazio:

- “parte ricorrente si è avvalsa della facoltà di formulare osservazioni al P.T.P.R. … tramite il Comune di Fondi”;

- tali osservazioni sono state istruite nell’ambito del procedimento amministrativo di approvazione del P.T.P.R.”;

- tale procedimento non si è ancora concluso ed, anzi, il termine all’uopo fissato è stato prorogato al “15 febbraio 2015”.

Ciò detto, diviene doveroso pervenire alla conclusione che – essendo sconosciuto l’esito della su indicata istruttoria e, dunque, non essendo noto, al momento, il contenuto che caratterizzerà il PTPR, oggetto di approvazione - la censura de qua perde concreta consistenza, ben potendo le prescrizioni segnalate essere state oggetto di modifica (senza, tra l’altro, sottacere la circostanza che – in ogni caso - alle “prescrizioni del PTPR adottato” subentreranno le “prescrizioni riportate nel PTPR approvato”).

Ciò trova conferma anche nel rilievo che - proprio in ragione di tale circostanza – risultano formulate dallo stesso ricorrente apposite istanze di rinvio (da ultimo, con memoria depositata in data 5 novembre 2014, in cui è, tra l’altro, rappresentato che “al momento attuale non v’è materia per accertare la legittimità o meno delle deliberazioni” impugnate).

Per quanto attiene specificamente alle proroghe disposte a livello legislativo dalla Regione Lazio del termine di approvazione del PTPR, il Collegio – pur condividendo le considerazioni in tema di necessaria limitata temporaneità delle cc.dd. misure soprassessorie – non ravvisa elementi idonei per sollevare la questione di legittimità costituzionale, anche in ragione della particolare complessità che sicuramente avrà caratterizzato l’operato dell’Amministrazione regionale, con l’auspicio – in ogni caso – che il termine del 15 febbraio 2015 sia effettivamente rispettato.

2.5. Per quanto attiene, infine, alla censura afferente il procedimento di valutazione ambientale strategica, il Collegio non ne ravvisa l’attualità, tenuto conto – in particolare – che la norma invocata (da individuare nell’art. 7 del d.lgs. n. 152 del 2006) prevede la valutazione dell’aspetto in esame con riferimento – non alla fase preliminare all’adozione bensì – all’approvazione dei piani.

3. In conclusione, il ricorso va respinto.

Tenuto conto delle peculiarità che connotano la vicenda in esame, si ravvisano giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.