Pubblicato il 28/06/2022

N. 08821/2022 REG.PROV.COLL.

N. 11968/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11968 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da
G G, rappresentato e difeso dall’avvocato N C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del difensore in Roma, Via Cola di Rienzo, 212;

contro

Ministero della difesa e Comando militare Esercito “Veneto”, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

per l’ottemperanza

alla sentenza del TAR Lazio n. 7931 del 20 settembre 2012,

nonché per l’annullamento:

- del provvedimento del Comando militare Esercito “Veneto” prot. n. 18613 del 25 giugno 2013, notificato al ricorrente in data 23 agosto 2013;

- del “ Verbale di determinazione dei valori per la definizione del canone definitivo ” redatto dall’Ispettorato delle infrastrutture dell’Esercito, e allegato al provvedimento di rideterminazione;

- del decreto del Ministero della difesa del 16 marzo 2011, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 122 del 27 maggio 2011;

e di ogni altro atto antecedente, conseguente e comunque agli stessi connesso;

quanto ai motivi aggiunti depositati il 28 febbraio 2014:

per l’ottemperanza alla sentenza del TAR Lazio n. 7931 del 20 settembre 2012 e per l’annullamento dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio, alla luce della documentazione acquisita dal ricorrente a seguito di accesso agli atti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa e del Comando militare Esercito “Veneto”;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 marzo 2022 la dott.ssa Fa Venera Di Mauro, nessuno comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Viene alla decisione del Collegio il giudizio introdotto dal sig. G G, avente ad oggetto la contestazione del canone determinato dal Ministero della difesa per l’occupazione senza titolo da parte del ricorrente di un alloggio di servizio, sito nella città di Bologna, rimasto nella disponibilità del medesimo sig. G dopo la cessazione dell’originario rapporto di concessione.

2. Occorre premettere che, con regolamento del 16 marzo 2011, il Ministro della difesa ha dettato le norme per la rideterminazione dei canoni di occupazione, in attuazione della previsione di cui all’articolo 6, comma 21- quater , del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.122;
disposizione ora trasfusa nell’articolo 286, comma 3- bis , del Codice dell’ordinamento militare di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66.

Il ricorrente ha quindi ricevuto, nell’ottobre del 2011, l’atto di rideterminazione del canone “provvisorio” per l’occupazione dell’immobile.

Con ricorso innanzi a questo Tribunale amministrativo, il sig. G, unitamente ad altri occupanti sine titulo di alloggi dell’Amministrazione della difesa, ha impugnato il predetto atto di rideterminazione del canone “provvisorio”;
ha, inoltre, gravato anche il decreto ministeriale 16 marzo 2011, sulla cui base era stata operata la determinazione.

Il giudizio è stato definito con la sentenza di questa Sezione n. 7931 del 20 settembre 2012, che lo ha accolto in parte.

Più in dettaglio, la sentenza:

- ha respinto le eccezioni relative al difetto di giurisdizione del Giudice adito, alla tardività del ricorso, nonché all’inammissibilità dello stesso in quanto proposto collettivamente da più ricorrenti;

- ha ritenuto la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale prospettata con riguardo all’articolo 6, comma 21- quater , del decreto legge n. 78 del 2010;

- ha rigettato le censure proposte contro il decreto ministeriale 16 marzo 2011;

- ha ritenuto fondate le doglianze con le quali si contestavano, con riferimento agli atti di determinazione del canone, la provvisorietà della determinazione, nonché il difetto di istruttoria e di motivazione.

L’Amministrazione ha provveduto conseguentemente alla determinazione del canone definitivo dovuto da parte del ricorrente, mediante l’atto del 25 giugno 2013 richiamato in epigrafe.

3. Con il ricorso introduttivo del giudizio, il sig. G ha agito per l’ottemperanza alla sentenza di questa Sezione n. 7931 del 2012, nonché per l’annullamento dell’atto di determinazione del canone, unitamente all’allegato “ Verbale di determinazione dei valori per la definizione del canone definitivo ”, e del decreto ministeriale 16 marzo 2011.

In particolare, il ricorrente ha dedotto quanto segue:

(i) il decreto ministeriale 16 marzo 2011 avrebbe stabilito le modalità di calcolo della superficie degli alloggi in modo illogico, contraddittorio e non corrispondente sotto diversi profili a quanto richiesto dall’articolo 6, comma 21- quater , del decreto legge n. 78 del 2010;

(ii) il medesimo decreto sarebbe illegittimo anche in quanto, nella valorizzazione dei coefficienti correttivi “k”, non consentirebbe di individuare correttamente il valore di mercato dell’alloggio;

(iii) sarebbe censurabile l’attribuzione all’alloggio del ricorrente del coefficiente “k1” relativamente al parametro corrispondente a età, qualità e stato di manutenzione;

(iv) la superficie interna dell’alloggio sarebbe stata calcolata erroneamente, perché alla superficie lorda principale sarebbero state illegittimamente sommate le superfici dei locali che l’Amministrazione ritiene essere stati adibiti dal ricorrente ad ampliamenti della residenza, ossia il balcone chiuso e la cantina utilizzata come cucina;
inoltre, la cantina sarebbe stata conteggiata erroneamente due volte;

(v) l’Amministrazione non avrebbe ottemperato alla sentenza n. 7931 del 2012, la quale richiedeva l’esposizione degli elementi che hanno portato alla determinazione del canone;
elementi non risultanti dall’impugnato atto di determinazione, salvo l’esito dell’istanza di accesso agli atti presentata dal ricorrente;

(vi) il canone applicato al ricorrente non corrisponderebbe al valore di mercato dell’alloggio dallo stesso occupato.

4. L’Avvocatura generale dello Stato si è costituita in giudizio per il Ministero della difesa e per il Comando militare Esercito “Veneto” e ha depositato il rapporto redatto dal Comando Forze di difesa interregionale Nord, corredato di ampia documentazione.

5. In esito alla camera di consiglio del 19 febbraio 2014, questa Sezione ha emesso l’ordinanza n. 802 del 2014, con la quale ha respinto la domanda cautelare.

6. Il 28 febbraio 2014 il ricorrente, alla luce della documentazione acquisita mediante accesso agli atti indicati nel “ Verbale di determinazione dei valori per la definizione del canone definitivo ”, ha depositato un atto di motivi aggiunti, al fine di integrare le censure già enunciate.

Più in dettaglio, la parte ha allegato che:

(i) la documentazione tecnica presupposta alla determinazione del canone consisterebbe soltanto in una relazione esplicativa, che indicherebbe l’attribuzione dei valori ai singoli coefficienti, senza tuttavia affiancarvi la dovuta motivazione;
inoltre, in nessuna parte della documentazione risulterebbe la valutazione della qualità delle finiture, la quale presumibilmente sarebbe stata considerata “media”, senza indicarne la ragione;
si tratterebbe, peraltro, di una valutazione errata, perché la qualità delle finiture avrebbe dovuto essere ritenuta “popolare”;

(ii) sarebbe del tutto errata e immotivata l’attribuzione del valore 1,1 al coefficiente k3 (relativo a posizione ed esposizione), in quanto tale valore non sarebbe giustificato dalla sola posizione centrale dell’immobile, a fronte della circostanza che l’esposizione dell’alloggio risentirebbe di elementi negativi, tali per cui l’esatto valore da attribuire al citato coefficiente dovrebbe essere 0,90.

7. Con decreto presidenziale n. 1854 del 29 maggio 2015 è stata dichiarata la perenzione del ricorso, ai sensi dell’articolo 82 cod. proc. amm.

8. A seguito dell’opposizione proposta dal ricorrente, la Sezione, con ordinanza n. 6654 del 4 giugno 2021, ha revocato il decreto di perenzione e fissato l’udienza pubblica per la trattazione della causa.

9. In prossimità dell’udienza, nessuna delle parti ha effettuato ulteriori produzioni.

10. All’udienza pubblica del 30 marzo 2022, constatata l’assenza delle parti, la causa è stata infine trattenuta in decisione.

11. Rileva preliminarmente il Collegio che, con il ricorso e i motivi aggiunti, il ricorrente ha articolato due distinte domande, una avente ad oggetto l’ottemperanza alla sentenza di questa Sezione n. 7931 del 2012, l’altra volta a ottenere l’annullamento dell’atto di determinazione del canone e del presupposto decreto ministeriale 16 marzo 2010.

In particolare, la domanda di ottemperanza è supportata dalle censure contenute al quinto motivo del ricorso introduttivo, come integrate dai motivi aggiunti. Le residue doglianze, a carattere propriamente impugnatorio, sono volte a contestare il decreto ministeriale 16 marzo 2010 (primi due motivi del ricorso introduttivo) e l’atto di determinazione del canone relativo all’immobile del ricorrente (terzo, quarto e sesto motivo del ricorso introduttivo, come integrati con i motivi aggiunti).

12. Il Collegio deve scrutinare prioritariamente la domanda di ottemperanza, in quanto introduce la più grave patologia dell’atto di determinazione del canone, impugnato in questa sede (cfr. Ad. plen., n. 2 del 2013;
cfr. anche Ad. plen., n. 5 del 2015).

13. Al riguardo, va premesso che la sentenza n. 7931 del 2012 risulta essere stata originariamente appellata dagli stessi ricorrenti in primo grado (tra i quali il sig. G G) e che, tuttavia, l’appello si è concluso con il decreto di perenzione n. 1435 del 18 dicembre 2018.

14. Ciò posto, il Collegio ritiene che la domanda di ottemperanza debba essere respinta.

14.1. La sentenza n. 7931 del 2012, nell’accogliere le censure di difetto di istruttoria e di motivazione prospettate dai ricorrenti, ha affermato quanto segue: “ (...) sebbene le schede allegate agli atti di rideterminazione (provvisoria) del canone di occupazione mostrino sforzo espositivo nell’indicare gli elementi di valutazione di cui al decreto ministeriale 16 marzo 2011, non risulta in quegli atti, come rilevato in ricorso, adeguata esposizione (anche – osserva il Collegio - con eventuale Relazione esplicativa) quanto agli elementi non sempre oggettivamente riscontrabili e maggiormente rimessi a valutazioni tecnico-discrezionali [zona di ubicazione: v. allegato A citato, punto 1, lettera b);
destinazione residenziale e tipologia di riferimento: v. allegato A citato, punto 1a;
particolari caratteristiche estrinseche ed intrinseche dell’alloggio: v. allegato A citato, punto 2, lettere a), c), d), e)]. E il rilevato difetto di adeguata esposizione mostra conseguentemente, in assenza di dati a contrario , difetto di adeguata istruttoria.

Gli atti in argomento, la cui rilevanza amministrativa (per lo status e il numero degli interessati e la valenza istituzionale della vicenda) imponeva proprio particolare cura istruttoria e motivazionale, risultano dunque viziati altresì sotto questo duplice profilo ”.

14.2. Rileva il Collegio che, a seguito della predetta sentenza, l’Amministrazione ha provveduto nuovamente alla determinazione del canone, sulla base di una puntuale ed esaustiva istruttoria, riassunta nella “ scheda di calcolo canone occupazione «sine titulo» ”, nella “ scheda riepilogativa ” e nel “ Verbale di determinazione dei valori per la definizione del canone definitivo ”, e risultante dal complesso della documentazione tecnica sulla quale la determinazione si è basata, in parte acquisita dal ricorrente mediante accesso agli atti, consistente nelle “ schede di rilievo ”, in una “ breve relazione inerente alle modifiche sostanziali apportate all’alloggio ”, nella “ relazione esplicativa di individuazione dei coefficienti k ” e nel “ risultato interrogazione della quotazione OMI effettuata presso l’Agenzia delle Entrate ”.

Ritiene il Collegio che il complesso di tali documenti, comprendenti anche una “ relazione esplicativa ”, secondo quanto richiesto dalla sentenza n. 7931 del 2012, e peraltro ulteriormente illustrati dall’Amministrazione nell’allegato al rapporto informativo recante le “ Osservazioni (...) di pertinenza del 6° Reparto infrastrutture di Bologna ”, consenta di evincere adeguatamente le modalità attraverso le quali è stata operata la determinazione del canone.

14.3. Deve, pertanto, ritenersi che sia stato rispettato il vincolo derivante dal giudicato e che, conseguentemente, la domanda di ottemperanza debba essere rigettata.

15. Per ciò che attiene alla domanda di annullamento per vizi propri dell’atto di determinazione del canone e del decreto ministeriale 16 marzo 2010, il Collegio è dell’avviso che non sussista, al riguardo, la giurisdizione di questo Plesso.

15.1. In proposito, deve anzitutto rilevarsi che, in ossequio ai principi, dalla sentenza n. 7931 del 2012 non può trarsi un vincolo in ordine al riconoscimento della giurisdizione.

Una volta ritenuta insussistente la dedotta violazione del giudicato, residua infatti unicamente l’autonoma domanda impugnatoria proposta dal ricorrente a seguito dell’adozione di un nuovo atto di determinazione del canone per l’occupazione senza titolo dell’alloggio. Né può dubitarsi che, rispetto a tale autonoma domanda, il Collegio sia tenuto a valutare la sussistenza della giurisdizione.

15.2. Ciò premesso, deve ricordarsi che, secondo i principi, “ la giurisdizione va determinata sulla base della domanda, e ai fini del relativo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo rileva non già la prospettazione compiuta dalle parti bensì il petitum sostanziale ,” il quale “ (...) va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronunzia che si chiede al giudice bensì in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati (v. Cass., Sez. Un., 23/9/2019, n. 23551;
Cass., Sez. Un., 14/7/2017, n. 17547;
Cass., Sez. Un., 25/2/2016, n. 3732;
Cass., Sez. Un., 7/4/2015, n. 6916;
Cass., Sez. Un., 5/7/2013, n. 16883;
Cass., Sez. Un., 11/10/2011, n. 20902;
Cass., Sez. Un., 25/6/2010 n. 15323). In altri termini, il petitum sostanziale va identificato non solo in base al provvedimento che si chiede al giudice ma anche dalla causa petendi, dovendo il giudice indagare sulla effettiva natura della controversia in relazione alle caratteristiche del particolare rapporto fatto valere in giudizio ed alla consistenza delle situazioni giuridiche soggettive in cui esso si articola e si svolge (v. Cass., Sez. Un., 8/5/2007, n. 10375;
Cass., Sez. Un., 1/8/2006, n. 17461;
Cass., Sez. Un., 30/11/2006, n. 25521;
Cass., Sez. Un., 11/4/2006, n. 8374) ” (così Cass. civ., SS. UU., 18 febbraio 2021, n. 4365).

Come pure chiarito dalla Corte di Cassazione, inoltre, “ la giurisdizione del giudice ordinario, con riguardo a una domanda proposta dal privato nei confronti della P.A., non può essere invero esclusa nemmeno allorquando contenga la richiesta di annullamento di un atto amministrativo, giacchè ove tale richiesta si ricolleghi alla tutela di una posizione di diritto soggettivo in considerazione della dedotta inosservanza di norme di relazione da parte dell’Amministrazione, quella giurisdizione va affermata, fermo restando il potere del giudice ordinario di provvedere alla sola disapplicazione dell’atto amministrativo nel caso concreto, in quanto lesivo di detto diritto soggettivo (v. Cass., Sez. Un., 30/11/2006, n. 25521;
Cass., Sez. Un., 22/2/2005, n. 3508) ” (così ancora Cass. n. 4365 del 2021, cit.).

15.3. In questa cornice di principi, il Collegio rileva che l’odierna controversia concerne l’atto con il quale l’Amministrazione ha determinato e reso noto al sig. G il canone che ritiene dovuto per l’occupazione senza titolo dell’immobile.

In tale fattispecie, è riscontrabile un rapporto paritetico tra il ricorrente e l’Amministrazione, in quanto, a seguito della cessazione della precedente concessione, il sig. G utilizza l’immobile in via di mero fatto, e non emerge l’esercizio di poteri di natura autoritativa.

La controversia, di carattere meramente patrimoniale e attinente a situazioni di diritto soggettivo, è pertanto da ricondurre alla giurisdizione del Giudice ordinario.

Del resto, alla medesima giurisdizione la causa avrebbe dovuto essere ricondotta persino in presenza di un rapporto di concessione, atteso che – in base all’articolo 133, comma 1, lett. b) , cod. proc. amm. – la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo in materia di concessioni di beni pubblici non si estende alle “ controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi ”.

In questo senso si è pronunciata anche la Corte di Cassazione, la quale ha ritenuto che la controversia concernente la determinazione del canone dovuto per gli alloggi assegnati ai dipendenti pubblici, anche con riferimento al periodo decorrente dalla loro messa in quiescenza in cui gli immobili sono rimasti occupati senza titolo, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, in applicazione dell’articolo 133 cod. proc. amm., secondo il quale sono devolute al Giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, a eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi e quelle attribuite al Tribunale delle Acque (cfr. Cass. civ., SS.UU., 21 gennaio 2020, n. 1180). In particolare, nel precedente ora richiamato la Corte ha rimarcato che “ Nella specie infatti, è in discussione solo l’entità della somma dovuta dai ricorrenti a titolo di canoni la cui misura, come determinata unilateralmente dal Ministero, è oggetto di contestazione. La controversia ha, pertanto, contenuto meramente patrimoniale ovvero relativo a presunti inadempimenti di natura contrattuale ”.

Il predetto indirizzo è stato poi seguito da questa Sezione in un caso analogo a quello odierno, in relazione al quale, richiamando la sentenza della Corte di Cassazione ora citata, si è sottolineato che “ la controversia in questione, prescindendo dal rapporto di lavoro pubblico ed avendo contenuto meramente patrimoniale, ricade nella sfera di applicabilità dell’art 133 del d.lgs. n. 104 del 2010, che, in relazione ai rapporti di concessione di beni pubblici, esclude dalla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi ” (TAR Lazio, Roma, Sez. I Bis, 16 marzo 2021, n. 3214).

15.4. Non rileva, in senso contrario rispetto alle conclusioni ora esposte, la circostanza che il ricorrente abbia impugnato anche il decreto ministeriale 16 marzo 2011, perché – in conformità al richiamato insegnamento della Corte di Cassazione – ai fini dell’identificazione del petitum sostanziale assume carattere dirimente la natura non autoritativa dell’atto di determinazione del canone contestato dal ricorrente nella propria qualità di occupante senza titolo, fermo restando il potere di disapplicazione del predetto decreto ministeriale spettante al Giudice ordinario.

15.6. In definitiva, per le ragioni sin qui esposte, la domanda di annullamento dell’atto di determinazione del canone e del presupposto decreto ministeriale 16 marzo 2011 deve essere dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo, dovendosi individuare quale giudice munito di giurisdizione, ai sensi dell’articolo 11 cod. proc. amm., il Giudice ordinario, davanti al quale il processo potrà essere riproposto, nei termini e con le modalità di cui al comma 2 del medesimo articolo 11.

16. L’andamento del processo e l’esito del giudizio sorreggono la compensazione delle spese tra le parti.