Pubblicato il 11/08/2020

N. 09169/2020 REG.PROV.COLL.

N. 07777/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7777 del 2012, proposto da
Soc Policlinico Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati M L B, V B, G G, con domicilio eletto presso lo studio Studio Legale Assoc. Bellini in Roma, via Orazio, 3;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato R B, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Marcantonio Colonna, 27;
Regione Lazio - Commissario Ad Acta (Dcdm 23.4.2010), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del decreto del commissario ad acta n. 40 del 26.3.2012, avente ad oggetto: "dca n. 58/2009 sistema dei controlli dell'attività sanitaria ospedaliera e specialistica - l. 133/08, art. 79, comma 1 septies. modifiche ed integrazioni."

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lazio e di Regione Lazio - Commissario ad Acta (Dcdm 23.4.2010);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 24 luglio 2020 la dott.ssa C L, tenutasi secondo le modalità di cui all’art.84 del D.L. n.18/2020, conv. in legge n. 24/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente, soggetto che eroga ricoveri di riabilitazione in regime di accreditamento con il SSR, ha impugnato il Decreto del Commissario ad Acta n. 40 del 26.3.2012 avente ad oggetto “ DCA n. 58/2009 Sistema dei controlli dell'attività sanitaria ospedaliera e specialistica — L. 133/08, art. 79, comma 1 septies. Modifiche ed integrazioni ”, disciplinante il sistema dei controlli dell'attività sanitaria ospedaliera.

La ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:

1. Eccesso di potere. Carenza di motivazione. Illogicità manifesta. Sviamento. Indebito arricchimento.

2. Eccesso di potere. Contraddittorietà. Carenza di motivazione.

3. Eccesso di potere. Carenza assoluta di motivazione. Arbitrarietà. Violazione degli articoli 23, 24, 97 e 113 della Costituzione.

4. Eccesso di potere. Disparità. Contraddittorietà.

Sostiene la ricorrente: che per il provvedimento impugnato i controlli analitici su Documentazione Clinica incidono sul valore del budget;
che i tetti di spesa devono intervenire, per controllare e limitare la spesa pubblica, in una fase successiva a quella dei controlli sulla produzione;
che i tetti di spesa limitano la remunerazione stessa, pur in presenza di una produzione che, al netto dei controlli, sarebbe superiore e teoricamente tutta remunerabile;
che un determinato ricovero risultato incongruo o non appropriato potrebbe anche essere uno di quei ricoveri rimasti privi di remunerazione in quanto eccedenti il limite del budget;
che non è chiaro se le sanzioni verranno applicate solo alle risultanze delle cartelle cliniche effettivamente esaminate, ovvero alle risultanze dei controlli rapportati all'intera produzione;
che non è chiaro poi se le sanzioni incidano anche sui controlli automatici;
che manca la motivazione su come sono stati calcolati i coefficienti che determinano l'importo della sanzione;
che il Collegio Arbitrale Regionale non è un organo terzo.

Si è costituita la Regione controdeducendo nel merito.

All’udienza del 24 luglio 2020, tenutasi secondo le modalità di cui all’art.84 del D.L. n.18/2020, conv. in legge n. 24/2020, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il ricorso è infondato alla luce della giurisprudenza di questo Tribunale e del Consiglio di Stato.

In particolare con sentenza 9047/2013, confermata dal Consiglio di Stato, è stato rilevato che “ per quanto attiene alla previsione di un abbattimento sul finanziamento della produzione alla stregua di una differente valorizzazione scaturita dall'esito dei controlli con incisione sui budget, il Collegio deve in linea generale richiamare quanto già affermato, in subiecta materia, dal Consiglio di Stato, ovvero che "il criterio ispiratore del risparmio della spesa relativa ai ricoveri non rivela di per sé alcuna illegittimità, dal momento che rappresenta una manifestazione della volontà dell'Amministrazione regionale di ridurre il ricorso al ricovero qualora non necessario o addirittura inappropriato, quindi di pervenire ad un corretto uso del denaro pubblico, sia per evitare deformazioni del sistema, sia per mantenere il sistema stesso nell'ambito delle disponibilità economiche" (v. sez. III, decisione citata n. 2292/2011). Può soggiungersi che le sanzioni per ricoveri inappropriati possono ben incidere sulla remunerazione della prestazione erogata. Nello specifico, inoltre, pare sufficiente richiamare quanto altresì condivisibilmente affermato, nella materia de qua, sebbene in sede cautelare, dalla giurisprudenza amministrativa, ovvero: che "i criteri adottati dalla Regione non appaiono palesemente incongrui in relazione alla finalità di garantire una corretta gestione dei ricoveri in relazione all'osservanza del budget riconosciuto a ciascuna struttura" (ord. Tar Lazio, III quater, n. 3505/2012) e che "presupposto per l'applicazione delle contestate penalizzazioni è un inadempimento ( o un non esatto adempimento ) nell'àmbito del rapporto contrattuale in corso, che ben giustifica, in coerenza con gli obiettivi di promozione dell'appropriatezza organizzativa degli interventi sanitari e di valorizzazione dei principii di correttezza e buona fede tra le parti, la non recuperabilità della capienza di budget derivante dall'esito dei controlli analitici sui ricoveri prodotti in numero superiore rispetto al budget assegnato e rendicontato" (cds. III, ord. n. 4712/2012). I contestati "abbattimenti", in sostanza, così come la misura delle penalizzazioni (altro punto oggetto di contestazione), attraverso il moltiplicatore delle sanzioni, altro non costituiscono, ad avviso del Collegio, che il portato dell'esercizio, che non appare patentemente illogico (in quanto correlato alla gravità delle infrazioni), del potere discrezionale dell'Amministrazione di stabilire, in applicazione peraltro della legge (cfr. art. 8 octies del D.Lgs. n. 502/1992), le conseguenze e la portata (anche sanzionatorie) degli esiti dei controlli. Ne consegue la reiezione degli esaminati profili di censura ”.

Inoltre, con la sentenza 384972014, è stato affermato “ la ricorrente ne afferma la palese illogicità in quanto prima si dovrebbe determinare, anche per effetto dei controlli e della riclassificazione dei ricoveri e degli abbattimenti tariffari, a quanto ammonta la produzione teoricamente remunerabile e successivamente detta produzione dovrebbe essere concretamente remunerata solo fino alla concorrenza del budget assegnato. A sostegno di tale prospettazione è stato evidenziato che illogicamente in forza della regola fissata dal contestato DCA si finirebbe con il non remunerare ricoveri appropriati originariamente extra budget che ex post potrebbero rientrare nel budget stesso dopo l'eventuale decurtazione dello stesso conseguente ai controlli effettuati.

La dedotta censura non è suscettibile di favorevole esame, in quanto in palese contrasto sia con le finalità perseguite con l'introduzione dei controlli, individuabili nella verifica dell'appropriatezza dell'assistenza sanitaria e della corretta classificazione delle prestazioni, sia con le finalità di controllo della spesa pubblica in materia sanitaria sottese alla fissazione dei budget.

Non può essere seriamente contestato infatti che il permettere di recuperare prestazioni originariamente extrabudget finirebbe con il disincentivare le strutture sanitarie da una rigorosa osservanza della disciplina avente ad oggetto l'appropriatezza dell'attività sanitaria, in quanto l'eventuale inosservanza delle suddette disposizioni non produrrebbe alcuna conseguenza negativa sulla struttura, poiché la penalizzazione economica conseguente alla riclassificazione dell'attività sanitaria dovuta ai controlli verrebbe sostanzialmente sterilizzata dal successivo recupero di parte della produzione originariamente extrabudget ”.

Per quanto riguarda la dedotta violazione del principio di legalità numerosi precedenti ne hanno rilevato l'infondatezza in ragione delle seguenti considerazioni: “ a) la riserva di legge in materia di sanzioni amministrative è relativa, nel senso che la fonte primaria può limitarsi ad enunciare gli elementi essenziali della sanzione amministrativa e rinviare la specificazione dei presupposti e dei criteri di quantificazione, in ragione dell'elevato tecnicismo della materia, a fonti secondarie;
b) nel caso di specie tale autorizzazione legislativa è ben rinvenibile nel citato art.