Pubblicato il 07/06/2022

N. 00428/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00425/2020 REG.RIC.

N. 00423/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 425 del 2020, proposto da Metalmicanti di Micanti A. &
L. S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato G L S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, via Baglioni n. 36;

contro

Quadrilatero Marche Umbria S.p.A, non costituita in giudizio;
Val di Chienti S.c.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Battisti, Roberto Grasso e Gabriele Gaggioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in F, via A. Rutili n. 15;

nei confronti

del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti (oggi Ministero delle Infrastrutture e delle mobilità sostenibili), in persona del Ministro pro tempore , e della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Comitato interministeriale per la programmazione economica, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Perugia, nella cui sede in Perugia, via degli Offici n. 14, sono ex lege domiciliati, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
di Anas S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati G C e C D F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la Struttura territoriale Umbria in Perugia, via XX Settembre n. 33;

sul ricorso numero di registro generale 423 del 2021, proposto da Metalmicanti di Micanti A. &
L. S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato G L S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, via Baglioni n. 36;

contro

Val di Chienti S.c.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Battisti, Roberto Grasso e Gabriele Gaggioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in F, via A. Rutili n. 15;
Quadrilatero Marche Umbria S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Valeria Graziosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede legale della società in Roma, via Monzambano n. 10;

nei confronti

del Ministero delle Infrastrutture e delle mobilità sostenibili, in persona del Ministro pro tempore, e della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Comitato interministeriale per la programmazione economica, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Perugia, nella cui sede in Perugia, via degli Offici n. 14, sono ex lege domiciliati, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
di Anas S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati G C e C D F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la Struttura territoriale Umbria in Perugia, via XX Settembre n. 33;
dell’Agenzia del Demanio, non costituita in giudizio;

per la dichiarazione

quanto al ricorso n. 425 del 2020,

- dell’inefficacia dei decreti di occupazione di urgenza n. 267 del 13.09.2012 e n. 1083 del 20.01.2017, emessi da Val di Chienti S.c.p.A. e di ogni altro atto ad essi presupposto, connesso e/o conseguente, ivi compresi quelli di asserite proroghe emessi da Quadrilatero Marche Umbria S.p.A. e dal CIPE;

- dell’assenza della dichiarazione di pubblica utilità e dell’illegittimità dell’occupazione in via d’urgenza;

e per la restituzione delle aree occupate di proprietà della ricorrente e il ripristino dello status quo ante ;

e, quanto al ricorso n. 423 del 2021,

per l’annullamento

- del decreto di esproprio n. 2956-1, prot. n. 1342/2021 – F – 99102-102.01 emesso da Val di Chienti S.c.p.A., datato 22.04.2021 e notificato il 29.04.2021;

- di ogni altro atto ad esso presupposto, connesso e/o conseguente.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Val di Chienti S.c.p.A., del Ministero delle Infrastrutture e delle mobilità sostenibili e della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Comitato interministeriale per la programmazione economica, di Anas S.p.A. e di Quadrilatero Marche Umbria S.p.A.;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 aprile 2022 il dott. D D G e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – La società Metalmicanti è proprietaria di un complesso artigianale sito in Comune di F, loc. S. Giovanni Profiamma, ove svolge attività di produzione e vendita di carpenteria e di allestimenti di rimorchi e macchine operatrici.

2. – Con decreti n. 267 del 13.09.2012 e n. 1083 del 20.01.2017, emessi ai sensi dell’art. 22- bis del D.P.R. n. 327/2001, Val di Chienti S.c.p.a., società di progetto delegata all’esercizio dei poteri espropriativi per conto di Quadrilatero Umbria Marche S.p.A., disponeva l’occupazione d’urgenza di una porzione dell’area artigianale di proprietà di Metalmicanti, consistente nel piazzale adibito a stoccaggio di materiali metallici a servizio dell’attività, ai fini della realizzazione dei lavori del “ Maxilotto 1 del sistema Asse viario Marche Umbria e Quadrilatero di penetrazione interna, sub. lotto 2,5: SS. Tratto Pontecentesimo – F ”.

3. – Metalmicanti riferisce che, una volta ultimati, nel giugno 2019, i lavori di realizzazione dell’asse viario, l’attività artigianale ne è risultata gravemente pregiudicata a causa della inaccessibilità del suddetto piazzale ai mezzi pesanti.

La società riferisce, inoltre, che non sarebbe stato concluso il procedimento di determinazione dell’indennità di esproprio e che, interpellata sul punto tramite Quadrilatero l’autorità espropriante, quest’ultima, con nota del 19.09.2019, avrebbe precisato che a quella data la procedura espropriativa era ancora in corso, non essendo stato ancora emesso il decreto di esproprio. Tale circostanza avrebbe inibito la proposizione dinnanzi alla Corte d’Appello del ricorso per la determinazione giudiziale dell’indennità di esproprio.

Nel contempo, l’impossibilità di utilizzare l’area di proprietà per l’esercizio dell’attività artigianale avrebbe costretto la società alla delocalizzazione dell’azienda, con danno complessivo di € 4.805.200,00.

4. – Con ricorso notificato il 5.08.2020 e depositato il 11.09.2020 (n. 425/2020 reg. ric.), Metalmicanti si è rivolta a questo Tribunale amministrativo regionale affinché sia dichiarata l’inefficacia dei due decreti di occupazione d’urgenza sopra indicati e di ogni atto presupposto, connesso o conseguente, ivi compresi quelli relativi alle proroghe disposte da Quadrilatero e dal CIPE e, accertata l’assenza della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, siano disposti la restituzione delle aree occupate ed il ripristino dello status quo ante mediante rimozione delle opere realizzate.

A sostegno del proprio ricorso, Metalmicanti deduce che l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e la dichiarazione di pubblica utilità per effetto dell’approvazione del progetto definitivo dell’opera pubblica intervenuta con delibera del CIPE n. 145 del 2.12.2005, sarebbero divenute inefficaci essendo decorsi i cinque anni di cui all’art. 13, c. 3, del D.P.R. n. 327/2001 e che detta inefficacia non potrebbe essere messa in discussione dalla delibera del CIPE n. 36 del 19.07.2013, con cui veniva disposta la proroga di due anni della dichiarazione di pubblica utilità di cui alla delibera n. 145/2005, né dall’avvio del procedimento di variante e modifiche al progetto esecutivo approvato di cui all’avviso pubblicato il 7.02.2015 su due quotidiani da Quadrilatero Marche-Umbria S.p.A. e dalla successiva dichiarazione di pubblica utilità delle opere in variante del 16.01.2017.

5. – Si sono costituiti per resistere al ricorso n. 425/2020 il Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti (oggi Ministero delle Infrastrutture e delle mobilità sostenibili), la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Comitato interministeriale per la programmazione economica, Val di Chienti S.c.p.A. e Anas S.p.A.

5.1. – Val di Chienti ha preliminarmente eccepito l’incompetenza territoriale di questo Tribunale amministrativo regionale, deducendo che sui provvedimenti del CIPE e di Quadrilatero sarebbe competente il TAR del Lazio, sede di Roma.

Ha inoltre eccepito l’irricevibilità del ricorso perché i due decreti di occupazione d’urgenza di cui si controverte risalgono al 2012 e al 2017;
per le stesse ragioni il ricorso sarebbe irricevibile con riguardo alle delibere CIPE nn. 145/2005 e 36/2013 ed alla dichiarazione di pubblica utilità di opere in variante di Quadrilatero del 16.01.2017, tutti atti conosciuti dalla ricorrente per lo meno dal 2019, quando fu esperito il procedimento amministrativo per la determinazione dell’indennità d’esproprio conclusosi infruttuosamente.

Ha poi eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse della ricorrente con riguardo al decreto di occupazione d’urgenza n. 267 del 13.09.2012, sostituito dal decreto n. 1083 del 20.01.2017.

Infine, Val di Chienti ha eccepito la parziale improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse con riguardo alla domanda di restituzione delle aree non oggetto di esproprio, che sono state restituite.

5.2. – Anas ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, deducendo di non avere alcuna competenza in relazione alla realizzazione del progetto infrastrutturale denominato “Asse viario Marche-Umbria e Quadrilatero di penetrazione interna”, la cui realizzazione è stata affidata a Quadrilatero Marche Umbria S.p.A., società di progetto senza scopo di lucro, e, per essa, a Val di Chienti S.c.p.A., individuata quale autorità espropriante delegata da Quadrilatero ai sensi dell’art. 6, c. 8, D.P.R. n. 327/2001.

5.3. – Il Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, non essendo l’autore di alcuno dei provvedimenti impugnati.

5.4. – La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha eccepito l’irricevibilità del ricorso con riguardo alla delibera CIPE n. 36 del 19.07.2013, con cui è stata disposta la proroga della dichiarazione di pubblica utilità.

5.5. – Tutte le parti resistenti hanno poi argomentato sull’infondatezza del ricorso di Metalmicanti.

6. – Con ordinanza n. 323 del 10 maggio 2021, a seguito dell’udienza pubblica del 24 aprile 2021, il collegio ha rilevato che, in data 22.04.2021, Val di Chienti ha emesso il decreto prot. n. 1342/2021, di esproprio dei terreni di cui si controverte, ed ha ritenuto la necessità, per una compiuta definizione dell’intera vicenda dedotta in giudizio, di consentire alla parte ricorrente di esaminare il contenuto del suddetto decreto di esproprio onde valutare l’opportunità della sua impugnazione.

7. – Con autonomo ricorso notificato il 31.05.2021 e depositato il 11.06.2021 (n. 423/2021 reg. ric.), Metalmicanti ha impugnato il decreto di esproprio n. 2956-1, prot. n. 1342/2021 – F – 99102-102.01, emesso da Val di Chienti il 22.04.2021 e notificato il 29.04.2021, e ne ha chiesto l’annullamento, deducendone l’illegittimità per essere stato emesso in difetto di un’efficace dichiarazione di pubblica utilità per le stesse ragioni già esposte con il ricorso n. 425/2020.

8. – Si sono costituiti per resistere al ricorso da ultimo menzionato le società Quadrilatero Marche Umbria S.p.A., Val di Chienti S.c.p.A., la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero delle Infrastrutture e delle mobilità sostenibili e Anas S.p.A.

8.1. – Val di Chienti ha ribadito le eccezioni preliminari di incompetenza territoriale di questo Tribunale e di irricevibilità del ricorso già articolate per resistere al ricorso n. 425/2020.

8.2. – Anas ha reiterato l’eccezione relativa al proprio difetto di legittimazione passiva.

8.3. – Quadrilatero ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, deducendo che nel caso in esame rileverebbe l’esclusiva responsabilità di Val di Chienti, alla quale, nella qualità di contraente generale ai sensi dell’art. 6, c. 8, D.P.R. n. 327/2001, sono stati trasferiti poteri, funzioni ed oneri della procedura ablatoria, con conseguente estraneità di essa Quadrilatero rispetto alle questioni relative alla regolare adozione degli atti di esproprio.

8.4. – Tutte le parti resistenti hanno poi contestato la fondatezza nel merito del ricorso.

9. – In vista della discussione dei due ricorsi in epigrafe indicati, le parti hanno depositato memorie e repliche.

10. – All’udienza pubblica del 26 aprile 2022 il collegio ha disposto la riunione dei giudizi, avendo essi ad oggetto la medesima sequenza procedimentale espropriativa, e, viste le conclusioni delle parti come da verbale, li ha trattenuti in decisione.

DIRITTO

11. – L’eccezione di incompetenza territoriale di questo Tribunale amministrativo regionale, sollevata da Val di Chienti in relazione ai provvedimenti del CIPE e di Quadrilatero, non è meritevole di accoglimento.

Metalmicanti non ha impugnato detti provvedimenti, ma si è limitata a dedurre la loro sopravvenuta inefficacia per effetto dello scadere dei termini per la conclusione della procedura espropriativa al fine di ottenere la restituzione del terreno oggetto dei due decreti di occupazione d’urgenza emessi dalla società delegata all’esercizio dei poteri espropriativi.

In ogni caso, l’eccezione non sarebbe fondata anche alla luce del criterio di radicamento della competenza fondato sull’efficacia territoriale del provvedimento, atteso che gli effetti diretti sia delle delibere CIPE n. 145/2005 e n. 36/2013, sia della dichiarazione di pubblica utilità emessa da Quadrilatero il 16.01.2017 ricadono nel Comune di F e sono pertanto limitati all’ambito territoriale della regione Umbria.

12. – Quanto all’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata da alcune delle parti evocate in giudizio, e in particolare da Anas e dal Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti (oggi Ministero delle Infrastrutture e delle mobilità sostenibili), la stessa merita di essere accolta.

Nella vicenda dedotta in giudizio non vengono in rilievo atti dell’Anas o del Ministero, trattandosi della efficacia e della legittimità degli atti della procedura di esproprio per la realizzazione del “ Maxilotto 1 del sistema Asse viario Marche Umbria e Quadrilatero di penetrazione interna, sub. lotto 2,5: SS. Tratto Pontecentesimo – F ”, affidata a Quadrilatero Marche-Umbria S.p.A., società di progetto alla quale ai sensi dell’art. 172 del d.lgs. n. 163/2006 sono state attribuite le competenze necessarie alla realizzazione dell’opera e delle opere strumentali e connesse, nonché alla espropriazione delle aree interessate ed alla utilizzazione delle stesse, con ciò qualificandosi la stessa società di progetto come “ autorità espropriante ” ai sensi del D.P.R. n. 327/2001.

Quindi, ai sensi dell’art. 176, c. 10, d.lgs. n. 163/2006 ed in forza del contratto stipulato per atto pubblico in data 20.04.2006, la società Val di Chienti – costituita dall’ATI aggiudicataria della progettazione e della realizzazione dell’opera – è subentrata a Quadrilatero Marche-Umbria S.p.A. quale contraente generale assumendo la qualifica di “ autorità espropriante delegata ” ai sensi dell’art. 6, c. 8, del D.P.R. n. 327/2001.

Né l’Anas, né il Ministero, dunque, hanno adottato alcuno degli atti dei quali la ricorrente si duole nel presente giudizio, con la conseguenza che deve essere dichiarato il difetto di legittimazione passiva degli stessi Enti nel presente giudizio.

13. – Quanto all’eccezione di irricevibilità del ricorso ed a quella di inammissibilità dello stesso per difetto d’interesse con riguardo al decreto di occupazione del 13.09.2012, deve rilevarsi che Metalmicanti non ha impugnato i decreti di occupazione d’urgenza emessi da Val di Chienti il 13.09.2012 e il 20.01.2017, ma ha chiesto che ne sia dichiarata l’inefficacia per scadenza dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità.

Per le stesse ragioni – ovvero per l’asserita mancanza di efficace dichiarazione di pubblica utilità dell’opera – con il ricorso n. 423/2021 la ricorrente ha poi tempestivamente impugnato il decreto di esproprio emesso da Val di Chienti il 22.04.2021.

Dunque, tenuto conto dell’oggetto delle domande proposte dalla ricorrente, l’eccezione di irricevibilità non è meritevole di accoglimento.

14. – Ai fini dell’esame delle domande formulate da Metalmicanti occorre procedere alla ricostruzione della vicenda di interesse alla luce delle disposizioni che si sono succedute nel corso del suo dipanarsi.

Con delibera del CIPE n. 145 del 2.12.2005 veniva approvato il progetto definitivo della “ SS 3 Via Flaminia: tratto Pontecentesimo-F ”, facente parte del 1° maxilotto, 3° stralcio, del progetto infrastrutturale “Quadrilatero” Marche-Umbria. Alla delibera veniva allegato il piano particellare di esproprio, con espressa apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.

La delibera, registrata dalla Corte dei conti il 20.07.2006 veniva pubblicata in Gazzetta ufficiale il 5.08.2006.

Secondo la ricorrente, ai sensi dell’art. 13, c. 4, del D.P.R. n. 327/2001, la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera in questione avrebbe avuto efficacia quinquennale dalla data di adozione della delibera del CIPE n. 145/2005 e, dunque, fino al 1.12.2010.

L’art. 4, c. 2, lett. s) , del decreto legge n. 70/2011, convertito dalla legge n. 106/2011, introduceva però l’art. 166, c. 4- bis , del d.lgs. n. 163/2006, che per le opere di interesse strategico nazionale – quale è quella di cui si controverte in forza delle delibere del CIPE n. 121/2001 n. 93/2002 e n. 13/2004 – conteneva un’espressa deroga a quanto previsto dall’art. 13, cc. 4 e 5, del D.P.R. n. 327/2001.

Ai sensi del citato art. 166, c. 4- bis , del codice dei contratti pubblici del 2006, per le opere di interesse strategico nazionale il decreto di esproprio sarebbe dovuto intervenire entro sette anni dalla data dell’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e tale termine avrebbe potuto essere prorogato per massimo due anni per casi di forza maggiore o per altre giustificate ragioni.

L’art. 4, c. 11, del d.l. n. 70/2011 prevedeva, poi, che «[ i ] n relazione al comma 2, lettera s), numero 2) i termini di cui al comma 4-bis dell’articolo 166 del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163, si applicano anche ai progetti definitivi già approvati dal CIPE alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge », ovvero alla data del 14.05.2011.

Pertanto, alla dichiarazione di pubblica utilità derivante dalla delibera CIPE del 2.12.2005 – efficace dalla registrazione della Corte dei conti del 20.07.2006, ed ancora efficace alla data di entrata in vigore del d.l. n. 70/2011, non essendo a quella data ancora trascorsi i cinque anni di cui all’art. 13, c. 4, del D.P.R. n. 327/2001 – era applicabile il termine settennale previsto in via derogatoria dal nuovo art. 166, c. 4- bis , del d.lgs. n. 163/2006.

Con decreto n. 267 del 13.09.2012, Val di Chienti, società come detto incaricata della progettazione e della realizzazione dell’opera ed “ autorità espropriante delegata ” ai sensi dell’art. 6, c. 8, del D.P.R. n. 327/2001, disponeva l’occupazione d’urgenza del terreno di proprietà della società Metalmicanti.

Con delibera n. 36 del 19.07.2013, registrata dalla Corte dei conti in data 11.10.2013 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 2.11.2013, il CIPE, considerato che non era ancora scaduto il termine settennale di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità così come rideterminato ai sensi del succitato art. 166, c. 4- bis , del d.lgs. n. 163/2006, disponeva la proroga per un biennio della stessa dichiarazione ai sensi dello stesso art. 166, c. 4- bis .

Tale ultima delibera non è stata impugnata dalla società ricorrente.

In data 7.02.2015, e dunque prima della scadenza del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, la società Quadrilatero Marche-Umbria S.p.A., soggetto aggiudicatore per la realizzazione dell’opera indicato con delibera del CIPE n. 13 del 27.05.2004, comunicava, mediante pubblicazione di avviso sulle pagine de Il Giornale dell’Umbria e di Italia Oggi , l’avvio del procedimento finalizzato all’apposizione del vincolo espropriativo ed alla dichiarazione di pubblica utilità, con conseguente modifica del piano particellare di esproprio, per la variante in corso d’opera presentata il 25.07.2014 da Val di Chienti e la conseguente modifica del progetto esecutivo già approvato con la sopra citata delibera del CIPE n. 145 del 2005.

La competenza di Quadrilatero all’approvazione di varianti al progetto definitivo già approvato dal CIPE discendeva dall’art. 169, c. 3, del d.lgs. n. 163/2006, che attribuiva al soggetto aggiudicatore, sia in sede di redazione del progetto esecutivo sia in fase di realizzazione, la competenza ad approvare le varianti al progetto definitivo già approvato dal CIPE, ove le stesse non assumessero rilievo sotto l’aspetto localizzativo, né comportassero altre sostanziali modificazioni rispetto al progetto approvato e non richiedessero l’attribuzione di nuovi finanziamenti a carico dei fondi ovvero l’utilizzo di una quota non superiore al cinquanta per cento dei ribassi d’asta conseguiti (in argomento cfr.