TAR Brescia, sez. I, sentenza 2022-11-07, n. 202201114

Pubblicato il 07/11/2022

N. 01114/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00402/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 402 del 2019, integrato da due ricorsi per motivi aggiunti, proposto da
M C A, rappresentata e difesa dagli avvocati M U B, R I ed E G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio M U B a Brescia, via Floriano Ferramola n. 14;

contro

- Comune di Anfo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato D B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio a Brescia, via Diaz 13/C;

- Comunità Montana di Valle Sabbia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato E C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

- Provincia di Brescia, Regione Lombardia, Autorità Proponente ai sensi della Direttiva 2001/42/Ce e D.lgs. n. 152/2006, Autorità Compente ai sensi della Direttiva 2001/42/Ce e D.lgs. n 152/2006, Autorità Procedente ai sensi della Direttiva 2001/42/Ce e D.lgs. n 152/2006, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

1) per quanto riguarda il RICORSO INTRODUTTIVO:

- della deliberazione del Consiglio comunale di Anfo del 17.12.2018 n. 28 di approvazione della prima variante del Piano di governo del territorio, in albo pretorio dal 27.2.2019 al 14.3.2019, e di tutti i suoi allegati, nonché degli elaborati, relazioni e norme tecniche di attuazione del documento di Piano, del Piano delle regole e del Piano dei servizi degli atti ed elaborati della valutazione ambientale strategica del P.g.t., nonché dei pareri di Provincia e Regione e dagli altri enti competenti in materia ambientale, nonché degli atti presupposti, e quindi della D.C.C. 26.6.2018 n. 17 di adozione della variante e dei relativi atti ed elaborati di Ddp, Pdr e Pds, dell'atto di avvio del procedimento di approvazione della variante, e dell'avviso di adozione degli atti di questa,

ii. delle D.C.C. 26.3.2019 n. 10 e 25.9.2018 n. 23, di rispettiva approvazione e adozione dello studio geologico integrativo della componente geologica, idrogeologica e sismica del P.g.t. previgente, in albo pretorio comunale dal 30.4.2019 al 15.5.2019, incluse le relazioni, documentazioni fotografiche e tavole, oltre che di tutti gli atti presupposti, consequenziali o comunque connessi;

2) Per quanto riguarda i PRIMI MOTIVI AGGIUNTI:

l'annullamento:

- della deliberazione del Consiglio comunale di Anfo, 17.12.2018 n. 28 di approvazione della prima variante del Piano di governo del territorio, in albo pretorio dal 27.2.2019 al 14.3.2019, e di tutti i suoi allegati, nonché degli elaborati, relazioni e norme tecniche di attuazione del documento di Piano, del Piano delle regole e del Piano dei servizi degli atti ed elaborati della valutazione ambientale strategica del P.g.t., nonché dei pareri di Provincia e Regione e dagli altri enti competenti in materia ambientale, nonché degli atti presupposti, e quindi della D.C.C. 26.6.2018 n. 17 di adozione della variante e dei relativi atti ed elaborati di Ddp, Pdr e Pds, dell'atto di avvio del procedimento di approvazione della variante, e dell'avviso di adozione degli atti di questa,

- delle D.C.C. 26.3.2019 n. 10 e 25.9.2018 n. 23, di rispettiva approvazione e adozione dello studio geologico integrativo della componente geologica, idrogeologica e sismica del P.g.t. previgente, in albo pretorio comunale dal 30.4.2019 al 15.5.2019, incluse le relazioni, documentazioni fotografiche e tavole,

- e per quanto occorra, anche dell'avviso di approvazione definitiva e deposito degli atti costituenti la Prima variante di P.g.t.,

3) Per quanto riguarda i SECONDI MOTIVI AGGIUNTI:

l'annullamento:

oltre che degli atti già impugnati con i precedenti ricorsi introduttivo e per motivi aggiunti, anche:

- della deliberazione di Consiglio comunale 29.11.2019 n. 24, pubblicata sull'albo pretorio comunale dal 17.1.2020 al 1.2.2020, rubricata Revoca della delibera consiliare n. 28 del 17/12/2018 avente per oggetto “ esame, osservazioni e approvazione definitiva prima variante del P.G.T. del Comune di Anfo ”, oltre che di tutti i provvedimenti presupposti, consequenziali o comunque connessi, incluso il parere espresso dal Segretario comunale richiamato nelle D.C.C. 24/2019 citata;

- della deliberazione di Consiglio comunale del 29.11.2020 n. 25 pubblicata all'albo pretorio dal 17.1.2020 al 1.2.2020 di approvazione dello “ schema di convenzione tra Comunità Montana di Valle Sabbia, il comune di Bagolino ed il comune di Anfo per la realizzazione di una pista ciclopedonale di collegamento tra il comune di Anfo e la frazione di ponte Caffaro (Bagolino) – sul territorio del comune di Anfo nell'ambito dell'accordo quadro di sviluppo territoriale per la riqualificazione, lo sviluppo e la valorizzazione del comprensorio delle tre valli (valle Camonica – valle Trompia – valle Sabbia ”, dell'allegato schema di convenzione (doc. 63) e della allegata deliber consiliare del Comune di Bagolino 26.11.2019 n. 46, oltre che di tutti gli atti presupposti, consequenziali o comunque connessi alla dcc 25/2019, inclusa la richiesta della Comunità Montana pervenuta al Comune il 18.11.2019 prot. 9858 richiamata nella dcc 25/2019, ignota alla ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Anfo e di Comunità Montana di Valle Sabbia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 21 ottobre 2022 il dott. Marcello Bolognesi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) La sig.ra Albonico è proprietaria di un’abitazione con terreno circostante che degrada sino alla sponda del Lago d’Idro nel territorio comunale di Anfo.

2) Essa ha impugnato, con ricorso introduttivo e due motivi aggiunti, le delibere comunali di approvazione della variante urbanistica al vigente Piano di governo del territorio (P.g.t.), osteggiando le modifiche con esso introdotte costituite dall’istituzione di due Ambiti di Trasformazione (AT1 e AT2) e la previsione di una nuova pista ciclopedonale ad anello sulle rive del lago, riguardante anche la porzione del terreno di sua proprietà in prossimità della sponda del lago.

3) Nel 2017 il Comune di Anfo ha avviato il procedimento di revisione del P.g.t. al fine di attuare la nuova normativa regionale in materia di consumo di suolo (LR n. 31/2014 e s.m.i.), di istituire due nuovi Ambiti di Trasformazione (come si vedrà senza consumo di suolo) e di prevedere la realizzazione di una pista ciclopedonale con sviluppo ad anello sulle sponde dell’intero lago.

4) In seguito all’adozione della variante al P.g.t. avvenuta con Delibera di Consiglio Comunale (D.C.C.) n. 17/2018, la ricorrente ha presentato due osservazioni per chiedere il mutamento di tracciato della pista ciclabile al fine di ottenerne la localizzazione a monte della sua proprietà, affermando che tale soluzione avrebbe giovato alla preservazione delle rive lacuali di elevato pregio naturalistico.

5) Con successiva D.C.C. n. 28 del 17.12.2018 il Comune di Anfo, previa controdeduzione alle varie osservazioni e reiezione di quelle presentate dalla ricorrente, ha definitivamente approvato la variante al P.g.t. relativa a tutti i documenti costitutivi del Piano, ossia il Documento di piano (DdP), il Piano delle regole (PdR) e il Piano dei servizi (PdS).

6) In particolare le osservazioni presentate della ricorrente (le n.ri. 4 e 5) sono state respinte perché la pista ciclopedonale:

- è stata individuata da un atto sovracomunale che ne ha previsto la localizzazione sul medesimo tracciato ove è in corso di realizzazione il nuovo collettore fognario;

- costituisce un percorso panoramico percorribile a piedi o in bicicletta e, quindi, compatibile con l’ambiente di pregio della zona;

- la previsione a livello urbanistico è caratterizzata da un grado di approssimazione che sarà superato con gli affinamenti progettuali e realizzativi imposti dalle Autorità preposte alla tutela dei plurimi vincoli ambientali gravanti sulla zona;

- non comporta consumo di suolo ex lege n. 31/2014.

7) Con successiva D.C.C. n. 10 del 26.3.2019 il Comune ha approvato un’integrazione al P.g.t. relativa alla componente geologica, sismica e idrogeologica.

8) Con il RICORSO introduttivo la sig.ra Albonico ha impugnato le D.C.C. n. 28/2018 di approvazione della variante al P.g.t. e la D.C.C. n. 10/2019 di approvazione dell’integrazione della componente geologica, sismica e idrogeologica del Piano medesimo.

9) Successivamente, in occasione della pubblicazione sul Bollettino regionale del 17.7.2019 dell’” avviso di approvazione definitiva e deposito degli atti costituenti la prima variante di P.G.T. ” (ossia la stessa D.C.C. n. 28/2018 già conosciuta ed impugnata con il suddetto ricorso introduttivo notificato in data 13.5.2019), la sig.ra Albonico ha notificato in data 16.10.2019 un primo ricorso per MOTIVI AGGIUNTI affermando di voler estendere l’impugnazione anche al semplice avviso di pubblicazione delle delibera di variante sul Bollettino ufficiale regionale (privo di qualsiasi valenza provvedimentale, ma in realtà cogliendo l’occasione per dedurre un nuovo motivo (il nono) contro gli stessi atti già gravati e già conosciuti fin dal 14.3.2019, data ultima di pubblicazione della variante sull’albo pretorio.

10) Il Comune, in seguito alla richiesta di annullare gli atti della variante n. 28/2018 impugnata dalla ricorrente, perché un consigliere comunale avrebbe votato in violazione del dovere di astensione di cui agli artt. 78, comma 2, del D.lgs. 267/2000 (TUEL) e 21 dello Statuto comunale, ha convocato nuovamente il Consiglio comunale il quale, tuttavia, nella stessa seduta del 29.11.2019, ha approvato le seguenti due delibere:

- la D.C.C. n. 24 con la quale ha deciso di non revocare la D.C.C. n. 28 del 17/12/2018 di approvazione della variante;

- la D.C.C. n. 25 con cui ha approvato lo schema di convenzione da stipulare con il confinante Comune di Bagolino (non evocato in giudizio) e la Comunità Montana per affidarle la realizzazione della pista ciclopedonale avversata dalla ricorrente.

11) Con secondi MOTIVI AGGIUNTI notificati il 25.5.2020 la sig.ra Albonico ha esteso l’impugnazione alle due citate D.C.C. n.ri 24 e 25.

12) Si sono costituiti in giudizio il Comune di Anfo e la Comunità montana della Valle Sabbia, chiedendo il rigetto delle impugnazioni perché inammissibili e/o infondate.

All’udienza di smaltimento del 21 ottobre 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

13) Prima di esaminare la fondatezza dei singoli motivi dedotti con il ricorso introduttivo, si devono scrutinare le eccezioni di inammissibilità formulate dalle parti resistenti.

13.1) La Comunità Montana ha eccepito l’inammissibilità del ricorso perché non avrebbe – se non formalmente - impugnato il Piano dei Servizi, ossia uno degli atti fondamentali in cui è ripartito il P.g.t., non avendo censurato le motivazioni ivi espresse a sostegno delle pista ciclabile non potrebbe ottenere l’annullamento della variante impugnata che continuerebbe a reggersi sulle altre ragioni non gravate.

L’eccezione non merita accoglimento perché, in disparte la correttezza dell’assimilazione del Piano urbanistico complesso (formato da più Piani di settore) alla categoria dell’atto plurimotivato, si rileva che la ricorrente ha effettivamente gravato anche il Piano dei servizi, deducendo censure rivolte anche contro di esso.

13.2) La Comunità Montana ha eccepito altresì l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse con riguardo ai motivi relativi a scelte pianificatorie rispetto alle quali la ricorrente non avrebbe dimostrato né la legittimazione (la c.d. vicinitas ), né l’interesse concreto ed attuale ad agire.

L’eccezione riguarda solo alcuni dei motivi dedotti, sicché essa verrà vagliata in occasione dell’esame delle singole doglianze in cui tale aspetto abbia rilevanza.

14) Si possono quindi scrutinare i singoli motivi dedotti con il ricorso introduttivo e con i due motivi aggiunti, così numerati continuativamente:

- nel ricorso da 1 a 8;

- nei primi motivi aggiunti: 9;

- nei secondi motivi aggiunti: 10 e 11.

15) Con il PRIMO MOTIVO sono stati dedotti plurimi profili di illegittimità.

15.1) In primo luogo la ricorrente lamenta che l’impugnata variante non avrebbe rispettato le prescrizioni stabilite dalla LR n. 31/2014 in materia di limitazione del consumo di suolo.

a) In particolare la ricorrente afferma:

- che l’art. 5, comma 3, della LR 31/2014, nel testo vigente alla data di adozione della variante impugnata, stabiliva che “ Successivamente all’integrazione del PTR e all’adeguamento dei PTCP e del Piano Territoriale Metropolitano, di cui ai commi 1 e 2, e in coerenza con i contenuti dei medesimi, i Comuni, in occasione della prima scadenza del documento di piano, adeguano i PGT alle disposizioni della presente legge ”;

- che il “Comunicato” regionale del 25.3.2015 n. 50 stabiliva che, nelle more dell’integrazione dei Ptcp “ le varianti possibili sono unicamente quelle che non comportino nuovo consumo di suolo e che rispondano alle finalità indicate dal legislatore, ossia la riorganizzazione planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle previsioni di trasformazione già vigenti, per la finalità di incentivarne e accelerarne l’attuazione … L’individuazione di nuove aree di trasformazione è da considerare pertanto preclusa ”.

Pertanto secondo la ricorrente l’impugnata D.C.C. n. 28 del 17.12.2018 (variante ritenuta “espansiva” perché ha previsto due nuovi Ambiti di Trasformazione asseritamente comportanti “consumo di suolo”) sarebbe illegittima perché approvata prima della citata integrazione del PTR che è stato pubblicato solo in data 19.2.2019.

b) L’assunto è infondato perché il Comune aveva la legittima possibilità di approvare la variante al P.g.t. anche antecedentemente all’integrazione del PTR.

Ed infatti parte ricorrente nel quadro normativo proposto ha omesso di menzionare il successivo comma 4, dell’art. 5, della LR 31/2014 (come modificato dall'art. 1, comma 1, lett. d della LR. 26 maggio 2017, n. 16) il quale consente di approvare le varianti urbanistiche anche prima dell’integrazione del PTR, stabilendo che “ Fino all'adeguamento di cui al comma 3 e, comunque, fino alla definizione nel PGT della soglia comunale del consumo di suolo, di cui all'articolo 8, comma 2, lettera b ter), della l.r. 12/2005 …. i comuni possono approvare varianti generali o parziali del documento di piano … assicurando un bilancio ecologico del suolo non superiore a zero, computato ai sensi dell’articolo 2, comma 1, e riferito alle previsioni del PGT vigente alla data di entrata in vigore della presente legge …”.

Ne consegue che:

- l’art. 5, comma 4 ha consentito al Comune di approvare la variante anche prima dell’integrazione del PTR, purché senza consumo di suolo (aspetto di cui si dirà infra al punto 15.2);

- tale possibilità non è stata limitata neppure dal semplice “Comunicato” regionale del 2015 che è assimilabile ad una “circolare” e, pertanto, privo di valenza normativa e, quindi, è stato semplicemente superato dalla sopravvenienza della normativa primaria che ammette le varianti suddette.

c) Si consideri, comunque, che se anche tale “Comunicato” fosse stato qualificabile come atto normativo, esso non avrebbe comunque potuto impedire l’approvazione della variante perché – anche in tale ipotesi – sarebbe stato in contrasto con la fonte primaria costituita dalla citata LR n. 16/2017 e quindi sarebbe stato disapplicato da parte di questo Tribunale.

Invero la Regione non avrebbe certamente applicato tale Comunicato del 2015 al regime delle varianti che essa stessa aveva deciso di mutare con la citata LR n. 16/2017, emanata appositamente per rimediare alla palese incostituzionalità della norma originaria che pretendeva di sospendere la potestà pianificatoria costituzionalmente riconosciuta ai Comuni fino all’integrazione del PTR.

In effetti, siccome la norma originaria fu sottoposta al vaglio della Corte costituzionale da parte di questo Tribunale, la Regione, già nelle more del relativo giudizio incidentale, avvedutasi dell’incostituzionalità della norma, con LR 16/2017 vi pose anticipatamente rimedio sostituendo la disposizione primigenia con quella ora vigente e sopra menzionata.

Detto adeguamento normativo è stato poi ritenuto corretto anche dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 179/2019 che dichiarato incostituzionalmente illegittimo il testo originario della norma in esame.

15.2) In secondo luogo la variante è legittima perché non ha comportato aumento del consumo di suolo.

La ricorrente lamenta che la variante avrebbe comportato un illegittimo consumo di suolo in conseguenza dell’avvenuta previsione di due nuovi Ambiti di Trasformazione (AT1 e AT2) e della pista ciclabile e che le misure predisposte dal Comune per compensare detto aumento sarebbero inidonee ed errate.

a) La doglianza è preliminarmente inammissibile per difetto di interesse rispetto ai nuovi Ambiti in quanto la ricorrente non ha dimostrato la legittimazione e l’interesse all’impugnazione di tale profilo del P.g.t., non risultando che detti Ambiti edificatori siano connotati dalla vicinitas rispetto alla sua proprietà, né che essi arrechino alcuna lesione diretta a detto compendio.

b) La dedotta illegittimità è comunque infondata sia rispetto agli Ambiti di Trasformazione che rispetto alla pista perché entrambe le previsioni non hanno determinato alcun consumo di suolo per la ragione decisiva che, sia la Provincia che la Regione, hanno espresso il loro parere vincolante favorevole alla variante (cfr. i doc. 27 e 28 della stessa ricorrente e doc 1 del Comune a pag. 7, punto 3, dell’allegato alla delibera), sia in merito alla compatibilità con PTCP provinciale che con il PTR regionale, sia in punto di assenza di consumo di suolo.

In particolare il citato parere favorevole della Provincia in data 11.12.2018 - a pagina 12 dell’allegata Relazione - ha attestato anche “ che a livello complessivo non è previsto un incremento del suolo urbanizzabile ” e tale valutazione positiva è stata espressa anche dalla Regione nel parere sopra citato.

Tali atti, sebbene menzionati nell’epigrafe del ricorso, non sono stati oggetto di alcuna specifica censura relativa alle parti in cui hanno attestato la conformità della variante impugnata rispetto ai Piani sovraordinati e la mancanza di consumo di suolo.

Pertanto i suddetti pareri hanno attestato in via definitiva che l’impugnata variante di P.g.t. non ha comportato alcun aumento del consumo di suolo.

Inoltre, siccome la pista in questione ricadrà nell’area della ricorrente che non ha destinazione “agricola” (ma a “verde privato”), la sua previsione non determina alcun aumento di consumo di suolo il quale – ai sensi della LR 31/2014, art.