N. 23130/2010 REG.SEN.

N. 05519/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5519 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
A R, rappresentato e difeso dagli avv. L L e P D F, con i quali elettivamente domicilia presso lo studio dell’avv. C D in Napoli, via dei Mille, n. 40;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Interno, Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Napoli, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso i cui uffici domiciliano per legge in Napoli, via Diaz, 11;
Comune di Castello di Cisterna, non costituito;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo: a- del DPR del 10.7.09 con il quale si è disposto lo scioglimento del Consiglio Comunale di Castello di Cisterna per la durata di diciotto mesi, ai sensi dell'art. 143 D.Lvo 267/2000, con conseguente nomina di una Commissione Straordinaria per la gestione dell'Ente Locale;
b — della Relazione del Ministero dell’Interno del 3.07.2009, allegata al D.P.R. del 10.07.2009;
c — della deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 3.07.2009;
d — delle relazioni del Prefetto di Napoli del 27.10.2008 e del 2.07.2009, non conosciute, recanti proposta di applicazione della misura straordinaria, prevista dall’art. 143 D.Lvo 267/2000;
e — del parere, se esistente, del Comitato Provinciale dell’Ordine e della Sicurezza Pubblica, non conosciuto;
f — della relazione conclusiva della Commissione d’Accesso, rassegnata al Prefetto di Napoli, in data 3 1.07.2008 ed in data 07.05.2009, non conosciute;
g — ove occorra, ancora, del decreto del Prefetto di Napoli del 14.11.2006, che ha disposto l’accesso presso il Comune di Castello di Cisterna, ai sensi dell’art. 1 D.L. 629/82, con contestuale nomina della Commissione, non conosciuta;
h — ove occorra, della delega del Ministro dell’Interno del 13.10.2006 al Prefetto di Napoli, atto non conosciuto;
i — ove occorra, delle relazioni dell’UTG di Napoli del 27.10.2008 e del 2.07.2009, non conosciute, con le quali è stata attivata la procedura per l’applicazione della misura di rigore di cui all’art. 143 co II TUEL;
1 — ove occorra, del decreto del Prefetto di Napoli del 6.07.2009, di sospensione in via cautelare degli organi ordinari e di nomina dei Commissari per la provvisoria amministrazione dell’Ente;
m — di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali, comunque lesivi degli interessi e dei diritti del ricorrente, ivi compresi, i verbali e le relazioni della Commissione d’Accesso, delle Forze dell’Ordine e delle Autorità di PS;

quanto al ricorso per motivi aggiunti:

n — ove occorra, della nota prot. n. 2386 del 22.12.2009 dell’U.T.G. di Napoli;
o — della nota del Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali — Direzione Centrale per le Autonomie — Ufficio Controllo sugli organi, con la quale si è chiesto alla Commissione di Accesso un’integrazione istruttoria sulle posizioni soggettive degli amministratori Locali, sui profili di controindicazione antimafia delle imprese aggiudicatarie degli appalti pubblici, sugli interessi dei clan locali nel settore dell’edilizia, atto non conosciuto;
p — di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Interno, Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Napoli;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Data per letta nell'udienza pubblica del giorno 6 ottobre 2010 la relazione del dott. F G e uditi i difensori delle parti come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in esame il dott. A R, sindaco del Comune di Castello di Cisterna (NA), il cui consiglio comunale è stato disciolto con d.P.R. del 10 luglio 2009 per la durata di mesi diciotto con contestuale nomina della commissione straordinaria, ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, ha impugnato, unitamente agli atti indicati in epigrafe, il decreto presidenziale di dissoluzione dell’organo dell’ente civico, onde ottenerne l’annullamento, previa sospensione in via cautelare dell’efficacia.

Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno e la Prefettura - Ufficio territoriale del Governo di Napoli.

Disposti incombenti istruttori, sono stati depositati in giudizio le relazioni della commissione di accesso e le proposte di scioglimento del civico consesso formulate dal Prefetto di Napoli con note del 27 ottobre 2009, prot. n. 2872/08/R/EE.LL., e del 2 luglio 2009, prot. n. 1872/09/R/EE.LL.

Il ricorrente ha quindi proposto motivi aggiunti.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno e la Prefettura- Ufficio territoriale del Governo di Napoli hanno replicato alle censure con una memoria difensiva.

Alla camera di consiglio del 24 febbraio 2010 la causa è stata cancellata dal ruolo delle istanze cautelari.

In prossimità della pubblica udienza del 12 maggio 2010, il ricorrente ha depositato note tecniche.

Con nuova ordinanza istruttoria è stato disposta la produzione in giudizio della nota del 27 gennaio 2009 con cui il Ministero dell’Interno, all’esito della prima proposta di scioglimento del 27 ottobre 2009, ha chiesto al Prefetto di Napoli elementi integrativi.

In vista dell’udienza di trattazione del 6 ottobre 2010, le amministrazioni costituite hanno depositato memoria per ribadire l’eccezione di inammissibilità delle note tecniche di controparte, già formulata oralmente nel corso della precedente udienza, e per contestarne, comunque, il contenuto.

Alla pubblica udienza del 6 ottobre 2010 il ricorso è stato posto in decisione.

Il 21 ottobre 2010 è stato depositato il dispositivo n. 86 della presente decisione.

DIRITTO

1. - E’ controversa in giudizio la legittimità del provvedimento di scioglimento del consiglio comunale di Castello di Cisterna, adottato con d.P.R. 10 luglio 2009.

Giova premettere all’esame del ricorso una sintetica ricostruzione della vicenda in esame.

Con decreto del 14 novembre 2006, prot. 2143/06/R/Area II EELL, il Prefetto di Napoli nominava una commissione di accesso presso il Comune di Castello di Cisterna, ai sensi dell’art. 1, comma 4, d.l. 6 settembre 1982, n. 629, convertito con legge 12 ottobre 1982, n. 726, al fine di verificare l’eventuale sussistenza di forme di condizionamento criminoso dell’amministrazione comunale.

La commissione d’accesso rassegnava le proprie conclusioni con relazione del 31 luglio 2008.

Con nota del 27 ottobre 2008, prot. 2872/08/R/Area II/EE.LL., il Prefetto di Napoli rappresentava al Ministero dell’Interno la ritenuta sussistenza dei presupposti per l’adozione della misura di rigore dello scioglimento del consiglio comunale ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

In riscontro, il Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali del Ministero dell’Interno, con nota del 27 gennaio 2009, prot. 15900/B/12/09, manifestava il parere «che sebbene la situazione rappresentata lasci presupporre, nel suo complesso, forme di condizionamento dell’amministrazione tuttavia, ad una più attenta analisi delle singole fattispecie segnalate, non sembrerebbe adeguatamente evidenziato il nesso causale tra i collegamenti degli amministratori locali con esponenti della criminalità organizzata e la compromissione della libera determinazione degli organi di governo, collegamento sul quale si dovrebbe fondare la motivazione del provvedimento in esame»;
nel merito, formulava rilievi in riferimento ai profili relativi a “contesto ambientale e posizioni soggettive”, “provvedimenti emessi nel settore urbanistica” e “procedure di appalto di opere pubbliche”, chiedendo in conclusione al Prefetto di Napoli «di voler integrare, sui singoli punti evidenziati, gli elementi già forniti con la nota che si riscontra».

Il Prefetto di Napoli, con nota del 2 luglio 2009, prot. 1827/R/Area II/ EE.LL., avendo acquisito in data 8 maggio 2009 una relazione integrativa dalla commissione di accesso, segnalava al Ministero dell’Interno elementi di approfondimento, concludendo nuovamente per l’esistenza dei presupposti per l’avvio della procedura di scioglimento della rappresentanza civica di Castello di Cisterna.

Nella riunione del 3 luglio 2009 il Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’Interno, approvava lo scioglimento del consiglio comunale di Castello di Cisterna, che veniva disposto con d.P.R. 10 luglio 2009.

2. – Il ricorso introduttivo è affidato a nove motivi di censura con i quali, oltre a lamentare la inosservanza dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, il ricorrente contesta la sussistenza dei presupposti per l’adozione della misura di rigore.

Con i motivi aggiunti, proposti a seguito della produzione in giudizio di copia degli atti istruttori, denuncia innanzitutto la contraddittorietà, l’apoditticità e l’illogicità delle conclusioni della amministrazione, la quale, dopo aver reputato insufficienti gli elementi originariamente forniti dal Prefetto di Napoli all’esito della prima relazione della commissione di accesso (nota del 27 gennaio 2009, prot. 15900/B/12/09, del Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali del Ministero dell’Interno, sopra citata), ha concluso per la sussistenza di elementi di condizionamento del Comune nonostante la relazione integrativa della commissione di accesso non avrebbe fornito nuovi elementi obiettivi, idonei a rimuovere le iniziali perplessità e deficienze probatorie.

3. - Il provvedimento di scioglimento del consiglio comunale di Castello di Cisterna è stato emanato ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. 267/00 nel testo antecedente la novella di cui all’art. 2, comma 30, della legge 15 luglio 2009, n. 94, che tale articolo ha integralmente sostituito.

Per l’esercizio del potere in questione, la norma esigeva un rapporto di consequenzialità, motivata in modo logico ed esauriente, tra l’emersione, da un lato, di collegamenti degli amministratori locali con la criminalità organizzata o di forme di condizionamento degli stessi e, dall’altro, come sua conseguenza appunto, la compromissione della libera determinazione degli organi elettivi, del buon andamento delle amministrazioni e del regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati o, in alternativa, di una derivante situazione di pregiudizio, grave e perdurante, per lo stato della sicurezza pubblica.

4. – Come si è sopra ricordato, nel riscontrare la nota del 27 ottobre 2008 con cui il Prefetto di Napoli aveva sostenuto la sussistenza dei presupposti per lo scioglimento del consiglio comunale di Castello di Cisterna, il Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali del Ministero dell’Interno, con la predetta nota del 27 gennaio 2009, aveva opposto che «sebbene la situazione rappresentata lasci presupporre, nel suo complesso, forme di condizionamento dell’amministrazione tuttavia, ad una più attenta analisi delle singole fattispecie segnalate, non sembrerebbe adeguatamente evidenziato il nesso causale tra i collegamenti degli amministratori locali con esponenti della criminalità organizzata e la compromissione della libera determinazione degli organi di governo, collegamento sul quale si dovrebbe fondare la motivazione del provvedimento in esame» e aveva, pertanto, richiesto all’ufficio territoriale d’integrare gli elementi già forniti.

In particolare, il Dipartimento indirizzava la richiesta di supplemento istruttorio ai profili attinenti al contesto ambientale, ai provvedimenti emessi nel settore urbanistica ed alle procedure di appalto di opere pubbliche, esprimendo l’avviso, quanto al primo profilo, che l’insieme di frequentazioni, pur “sicuramente inopportune”, tra amministratori locali e soggetti controindicati non poteva essere considerato decisivo al fine di provare un’ingerenza o, comunque, un condizionamento della malavita nella vita amministrativa dell’ente;
quanto al secondo profilo, che nell’evidenziata vicenda del ricorso improprio a direttive interpretative di una variante al p.r.g. comunale per rendere assentibile l’illegittima edificazione di volumetrie aggiuntive non appariva chiaro o comunque non era provata l’ingerenza della criminalità organizzata o, in ogni caso, la finalità di favorirne gli interessi;
quanto al terzo profilo, che non era chiaro come l’adozione di provvedimenti illegittimi dimostrasse l’asservimento degli organi elettivi alla criminalità organizzata locale.

5. – La giurisprudenza ha già approfondito la questione della rilevanza della valutazione dell’organo gerarchicamente sovraordinato all’ufficio proponente in merito alla sussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di scioglimento, allorché tale organo abbia richiesto nuove indagini, osservando in proposito che, se deve riconoscersi all’amministrazione il potere di riesaminare il complesso delle circostanze di fatto che hanno indotto alla determinazione di non procedere all’adozione del provvedimento ed a pervenire ad una conclusione soprassessoria, disponendo la prosecuzione delle indagini, occorre, però, che, in ossequio ai principi di logicità, di coerenza e non contraddizione che reggono l’agire dell’amministrazione, la formazione di un convincimento di segno opposto al precedente sia sorretta da adeguate ragioni giustificatrici (C.d.S., sez. V, 24 gennaio 2007, n. 265).

Resta inoltre escluso che in sede di giudizio di legittimità sul provvedimento dissolutorio impugnato possa ricostruirsi, ad opera della difesa dello Stato o, ancor meno, dal collegio giudicante, una motivazione postuma sufficiente a sorreggerlo, poiché il compito di individuare gli elementi di fatto significativi e di valutarne l’efficacia probatoria spetta alla discrezionalità della amministrazione procedente e non può, in ogni caso, essere surrogato dal giudice amministrativo con una indagine autonoma (C.d.S., sez. VI, 28 ottobre 2009, n. 6657).

6. – Ciò posto, la proposta di scioglimento del consiglio comunale di Castello di Cisterna, formulata dal Ministro dell’Interno all’esito del supplemento istruttorio, non soddisfa le predette condizioni di logicità, coerenza e non contraddizione.

La proposta si basa su una serie di elementi definiti «sintomatici» della compromissione della vita dell’ente, graduati in ordine di importanza, che non contengono elementi di novità rispetto a quanto in prima battuta evidenziato dalla commissione di accesso e dalla relazione prefettizia del 27 ottobre 2009, ovvero che non rispondono a quanto in precedenza reputato necessario dallo stesso Ministero.

In particolare, secondo la relazione ministeriale del 3 luglio 2009 allegata all’impugnato d.P.R. 10 luglio 2009 per costituirne parte integrante:

a) il «principale fattore sintomatico» del condizionamento dell’ente locale consiste nella vicenda attinente l’implementazione della variante generale del piano regolatore, in cui l’amministrazione comunale, attraverso il ricorso a direttive di interpretazione volte a rendere assentibile l’edificazione di volumetrie aggiuntive senza la preventiva approvazione della Provincia (che in fase di esame della proposta di variante aveva imposto prescrizioni e limitazioni valutando ingiustificato un incremento edilizio), avrebbe inteso favorire soggetti legati da stretti vincoli familiari ad un noto ed influente clan camorristico locale;

b) un «ulteriore fattore sintomatico» dell’assoggettamento dell’ente alla criminalità organizzata consiste nell’illegittimo rilascio di numerosi permessi di costruire a soggetti vicini ai locali clan camorristici;

c) altri elementi dai quali trasparirebbe il condizionamento delle scelte dell’amministrazione da parte della criminalità organizzata sono, infine, individuati nel rilascio di una autorizzazione per l’esercizio di una attività commerciale alla moglie del locale capo-clan, nonostante la prefettura avesse trasmesso al comune una informativa antimafia c.d. atipica, e nel fatto che nel corso del tempo l’amministrazione locale avrebbe sottoscritto contratti di appalto con imprese risultate controindicate ai fini antimafia. La proposta ministeriale evidenzia, altresì, che la commissione di accesso avrebbe riscontrato nel settore dei lavori pubblici un frequente ricorso alle varianti, anche in assenza delle condizioni di legge e per un importo eccessivo rispetto a quello consentito dalla normativa di riferimento.

Queste essendo le motivazioni del giudizio di compromissione della libera determinazione degli organi elettivi, del buon andamento dell’amministrazione e del regolare funzionamento dei servizi ad essa affidati, sul loro conto occorre, tuttavia, osservare che:

- quanto alla vicenda dell’improprio ricorso all’adozione di direttive interpretative della variante generale del piano regolatore per rivisitare lo strumento urbanistico vigente, al fine di ampliare la volumetria assentibile aggirando le limitazioni imposte dalla Provincia in fase di approvazione della variante medesima, – la quale, giova ripetere, è individuata dalla proposta ministeriale come il «principale fattore sintomatico» del condizionamento dell’ente locale - essa è descritta nella prima relazione della commissione di accesso in diciannove pagine, di cui una per illustrare le ragioni che la legherebbero agli interessi della criminalità organizzata;
a quest’ultimo proposito, la commissione di accesso discorre di «linea di intervento finalizzata ad uno stravolgimento delle prescrizioni della provincia, utile sia a favorire interessi di soggetti legati da stretti vincoli familiari al gruppo IANUALE, sia quelli delle imprese edili del territorio» e riferisce quanto riportato nel verbale di sommarie informazioni rese da I N nell’ambito delle indagini relative al procedimento penale n. 13028/06 dinanzi alla Procura della Repubblica di Nola per irregolarità delle consultazioni elettorali. Nella citata nota del 27 gennaio 2009, prot. 15900/B/12/09, il Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali del Ministero dell’Interno ha osservato che «sebbene l’insieme dei provvedimenti adottati successivamente alla variante del P.R.G. siano caratterizzati da evidenti e gravi profili di illegittimità, non appare chiaro o comunque non è provato come tale serie di provvedimenti sia espressione dell’ingerenza della criminalità organizzata o in ogni caso come i provvedimenti medesimi siano stati adottati per favorire interessi della stessa»: la commissione di accesso, quindi, è stata nuovamente investita dal Prefetto di Napoli anche per l’approfondimento di questo aspetto, al fine di evidenziare (cfr. l’introduzione della seconda relazione) gli interessi della criminalità organizzata sottesi all’adozione di varianti cc.dd. interpretative;
sennonché, la commissione di accesso nulla ha aggiunto nella sua seconda relazione del 7 maggio 2009, limitandosi a riproporre (cfr. pagg. 18-19) gli elementi in precedenza ripresi dalle dichiarazioni rese dal I N, ma giudicati insufficienti dal citato Dipartimento;

- quanto all’illegittimo rilascio di “numerosi” permessi di costruire a soggetti vicini ai locali clan camorristici – indicato dalla proposta ministeriale come «ulteriore fattore sintomatico» dell’assoggettamento del Comune alla criminalità organizzata -, la proposta di scioglimento formulata dal Prefetto di Napoli il 2 luglio 2009 e la relazione integrativa della commissione d’accesso non ne fanno cenno;
ne parlano, invece, la prima proposta prefettizia del 27 ottobre 2008 e la prima relazione della commissione di accesso, ma in termini che, evidentemente, all’epoca non erano apparsi conclusivi al Ministero per potervi fondare (da solo o insieme alla ricordata vicenda del p.r.g.) l’adozione della misura di rigore: ragion per cui non è dato comprendere, nel silenzio della relazione ministeriale, come, ceteris paribus, la vicenda possa essere stata recuperata per attribuirvi rilevanza di primo piano nel giudizio di compromissione dell’ente locale;

- quanto, infine, agli altri elementi dai quali trasparirebbe il condizionamento delle scelte della amministrazione da parte della criminalità organizzata, cioè la vicenda del rilascio alla moglie del locale capo-clan, detenuto, ritenuta essa stessa autorevole referente sul territorio del gruppo criminale, di una autorizzazione per l’esercizio di una attività commerciale, nonostante una precedente informativa antimafia atipica (che il sindaco ed il comandante della polizia municipale avrebbero dichiarato di non aver mai ricevuto), e la sottoscrizione, nel corso del tempo, di contratti di appalto con imprese risultate controindicate ai fini antimafia: la prima vicenda è riferita già dalla prima relazione della commissione di accesso e riassunta nell’originaria proposta prefettizia del 27 ottobre 2008 e non trova nella seconda relazione della commissione di accesso nessun nuovo indizio di condizionamento dell’ente locale (la commissione si limita a lumeggiare il coinvolgimento dell’intero nucleo familiare del capoclan negli affari illeciti del sodalizio e ad aggiungere che nei locali commerciali in questione dal luglio 2007 aveva intrapreso analoga attività la moglie di un pregiudicato, il cui padre era stato ucciso, nel corso di un agguato di stampo camorristico, nell’anno 1989);
per quanto concerne, invece, i contratti di appalto, nonostante il Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali avesse, in definitiva, rimarcato l’esigenza di non limitarsi a evidenziare profili di illegittimità delle procedure, o nel ricorso a varianti, ma di porre piuttosto in rilievo l’ingerenza nelle procedure di soggetti controindicati od un consapevole favoritismo a vantaggio di ditte risultate positive ai controlli antimafia, gli approfondimenti istruttori non hanno soddisfatto quanto da esso richiesto.

Soffermandosi per un momento su quest’ultimo punto, per la delicatezza che nella materia in esame notoriamente riveste il settore dei pubblici appalti, occorre notare che nella sua seconda relazione la commissione di accesso:

- è tornata su un appalto in favore della Sigma s.a.s. di S G, sul quale già si era trattenuta a pag. 75 della prima relazione (lavori di manutenzione straordinaria ed impianti idrici antincendio di parti condominiali degli edifici per civili abitazioni ubicati nel comparto ex Titolo