Pubblicato il 07/09/2023

N. 05003/2023 REG.PROV.COLL.

N. 04696/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4696 del 2022, proposto da -OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati M F, D G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato M C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- S.r.l., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

a – del provvedimento prot. n. -OMISSIS- dell'08.08.2022, trasmesso in data 06.09.2022, con il quale la Regione Campania ha disposto l'annullamento di ben 5 corsi di formazione professionale autofinanziati (sanzione S4) nonché la revoca dell'accreditamento con divieto di svolgere attività formative per 5 anni (sanzione S8);

b – del verbale di controllo da remoto del 21.06.2022, del verbale di controllo in loco del 21.06.2022, del verbale dell'esame finale per il conseguimento di qualificazione del 21.06.2022;

c - della nota prot. n. -OMISSIS- del 28.06.2022, con la quale è stato comunicato l'avvio del procedimento finalizzato all'applicazione delle sanzioni S4 e S8 di cui al D.D. n. 4/2021;

d - del provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 27.06.2022 di annullamento della seduta di esame del 21.06.2022, richiamato nel provvedimento sub c), non conosciuto;

e – ove e per quanto occorra, della nota prot. n. -OMISSIS- del 23.09.2022, di riscontro alla richiesta di accesso agli atti;

f - del “manuale delle operazioni di vigilanza e controllo sulle attività autofinanziate”, approvato con D.D. n. 4 del 02.02.2021 e s.m.i.;

g – ove e per quanto occorra, del “Manuale operativo per la formazione professionale autofinanziata: gestione delle attività formative mediante il supporto della piattaforma -OMISSIS-”, approvato con il D.D. n. 40 dell'01.02.2021;

h – di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e conseguenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 giugno 2023 il dott. P S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Il Centro studi EOS s.r.l. ha impugnato, per l’annullamento, il provvedimento prot. n. -OMISSIS- dell’08.08.2022, con il quale la Regione Campania ha disposto l’annullamento di n. 5 corsi di formazione professionale autofinanziati (sanzione S4) e la revoca dell’accreditamento con divieto di svolgere attività formative per 5 anni (sanzione S8), deducendo plurimi profili di illegittimità delle sanzioni irrogate così come, a monte, del D.D. n. 4/2021 ( recte : dell’allegato “Manuale delle operazioni di vigilanza e controllo sulle attività di formazione autofinanziate”).

2. – La Regione Campania, costituitasi in giudizio, ha chiesto la reiezione del gravame per infondatezza.

3. – Respinta l’istanza cautelare, ritenuta non assistita da fumus boni iuris (ord. della Sezione n. -OMISSIS- del 10.11.2022), la cautela è stata parzialmente concessa in appello (Cons. St., Sez. V, ord. n. -OMISSIS- del 13.12.2022), “ in considerazione della gravità del danno ” […] mediante la limitazione ” delle sanzioni irrogate “ alle specifiche attività formative oggetto dei fatti posti a base dell’atto impugnato” .

4. – All’udienza pubblica del 7 giugno 2023, in vista della quale la società ricorrente e la Regione hanno depositato memorie e documenti, ciascuna insistendo per l’accoglimento delle conclusioni, per come rispettivamente formulate, la controversia è stata discussa e trattenuta in decisione.

5. – Le ragioni poste alla base del provvedimento sanzionatorio in questa sede impugnato sono, in sintesi, le seguenti:

i) all’esito del controllo documentale da remoto del 21.6.2022 è emersa l’impossibilità di accedere alla piattaforma -OMISSIS- con le credenziali comunicate dalla società ricorrente sulla piattaforma -OMISSIS- relativamente a n. 4 corsi (1 corso per Coordinatore Amministrativo, 2 corsi per O.S.A. - Operatore Socio Assistenziale - e 1 corso per O.S.S. - Operatore Socio Sanitario);

ii) non è stato possibile effettuare regolarmente l’accesso alla piattaforma -OMISSIS- (neppure) nel corso del controllo in loco, tenutosi, sempre nella stessa giornata del 21 giugno 2022, alla presenza dei rappresentanti dell’Ente;

iii) all’esito della verifica (compiuta sempre nel corso del controllo in loco del 21.6.2022) sulla seduta d’esame riguardante un altro corso per O.S.S. è emerso, altresì, che 5 allieve non avevano mai svolto lo stage nonché altre irregolarità (uno stage svolto fuori Regione, uno stage per assistente domiciliare sebbene l’iscrizione fosse al corso per operatore socio-sanitario) e il Tutor sig. -OMISSIS- ha dichiarato di non essere “ in possesso e di non avere, quanto all’intero tirocinio, compilato alcun registro presenze ”. Contraddittoriamente, nelle relazioni di Stage/Tirocinio a firma del Tutor caricate su -OMISSIS-, risulta attestata, però, la “ regolarità di svolgimento dello stage nel periodo indicato per tutte le allieve del corso ”.

6. – Quanto alle censure articolate dalla società ricorrente, dirette a contestare la legittimità delle sanzioni irrogate, così come nella sostanza riproposte nella memoria depositata il 5.5.2023, esse si focalizzano – in sintesi – sui seguenti rilievi critici:

a) l'annullamento del cit . “Manuale” da parte della Sezione (sentenza n. -OMISSIS- del 13.03.2023), nella parte in cui ha previsto le sanzioni S4 e S8, produrrebbe un “ effetto caducante su tutte le sanzioni ” del genere conseguentemente applicate, siccome ex se illegittime, anche, quindi, su quelle che vengono in rilievo nel caso di specie, atteso peraltro che il “ giudizio in oggetto ha censure del tutto sovrapponibili a quelle che hanno condotto a detta sentenza ”;

b) le violazioni contestate atterrebbero ad un singolo controllo eseguito in data 21.06.2022, da remoto e successivamente in sede;

c) la contestazione contenuta nel verbale da remoto (sub i), “ presumibilmente riconducibile ad un problema tecnico, non è imputabile alla ricorrente;
tanto è vero che in sede di sopralluogo l’accesso telematico è stato regolarmente effettuato;
trattasi, cioè, al più di una mera violazione formale, rispetto alla quale deve consentirsi la regolarizzazione ”;

d) con riferimento alla contestazione contenuta nel verbale relativo al controllo in loco ( sub iii) si tratterebbe “ di fattispecie che, a tutto voler concedere, sarebbe sanzionabile con l’annullamento del solo corso contestato (sanzione S4), giammai con la revoca tout court dell’intero accreditamento (sanzione S8) ”;

e) secondo parte ricorrente “ due dei tre profili motivazionali opposti […] attengono ad un unico percorso formativo e a una sola contestazione la quale potrebbe legittimare, al più, la sanzione dell'annullamento del solo corso accertato (S4), non certamente la sanzione massima della revoca dell'accreditamento (S8) ”.

7. – I suddetti rilievi di parte ricorrente, sebbene suggestivi, non possono essere condivisi.

8. – Come rilevato in sede cautelare, invero, il provvedimento impugnato evidenzia l’esistenza di un quadro di irregolarità di particolare gravità, connotato da violazioni significative che hanno interessato plurimi percorsi formativi. A fronte di tanto, la Regione ha applicato correttamente il “ Manuale delle operazioni di vigilanza e controllo sulle attività di formazione autofinanziate ”, approvato con decreto dirigenziale n. -OMISSIS- e non annullato, sul punto, dalla sentenza n. -OMISSIS-.

8.1. – Vale da subito porre in risalto che, diversamente da quanto dedotto, con la cit . sentenza di questa Sezione n. -OMISSIS- non è stato disposto l’annullamento tout court del sistema sanzionatorio disegnato dal “ Manuale ” nella tabella riportata nell’art. 5 né, tantomeno, la caducazione delle specifiche disposizioni concernenti le sanzioni S4 e S8, bensì, con precipuo riferimento a queste ultime, ne sono state definite le condizioni in presenza delle quali l’applicazione è da ritenersi illegittima, siccome contraria ai principi di gradualità e proporzionalità, cioè a dire i casi in cui:

I) l’attribuzione della sanzione S4 consegua a violazioni di tipo documentale (con l’eccezione di quelle riguardanti la registrazione delle presenze);

II) la previsione della revoca dell’accreditamento (S8) sia disposta per violazioni di tipo documentale e formale, all’esito di un singolo controllo ( i.e. senza reiterazione nel tempo, successivamente al primo controllo) e senza consentire alcuna forma di regolarizzazione.

8.2. – Ebbene, tali condizioni non ricorrono nel caso di specie.

8.2.1. – L’oggetto delle contestazioni mosse alla società ricorrente – peraltro pacifico e incontestato nella sua dimensione storico-fattuale, così come ripercorsa nel provvedimento impugnato – è, infatti, di tutt’altra natura e di ben altra consistenza, concretandosi in irregolarità e violazioni gravi e non formali emerse nel corso di due verifiche (una documentale ed una in loco) relative a ben 5 corsi di formazione (Coordinatore Amministrativo, OSA e OSS).

8.2.2. – Ed ancora, sempre in linea con quanto sostenuto nella motivazione della sentenza, sotto altro profilo, nel caso in esame non si è al cospetto di una (irragionevole) revoca dell’accreditamento per “ reiterazione contestuale […] delle medesime violazioni rispetto a più corsi ” (cfr. p. 14/20): la contestazione, infatti, è plurima, attiene, cioè, a diversi “ fatti ” e diverse “ violazioni ” (comunicazione di credenziali inidonee, infedeltà nella compilazione del registro presenze) e investe molteplici corsi o edizioni corsuali (n. 5).

9. – Anzitutto, in violazione dell’art 7, c. 7 e c. 8, del D.D. n. 40/2021 (“ Manuale operativo per la formazione professionale autofinanziata: gestione delle attività formative mediante il supporto della piattaforma -OMISSIS- ”) e dell’art. 5 del cit . D.D. n. 4/2021, le credenziali di accesso al sistema per le verifiche in modalità FAD e DAD, caricate a sistema dal -OMISSIS-, non erano “ valide e funzionali ” all’espletamento di un regolare controllo da remoto, operazione necessaria ad attestare il regolare svolgimento dei percorsi formativi, in attuazione di canoni regolarità, legittimità e veridicità di quanto dichiarato e registrato nella piattaforma -OMISSIS-.

9.1. – La P.A., inoltre, ne ha accertato l’inutilizzabilità pure durante la verifica in loco , avvenuta nella medesima giornata, atteso che la richiesta, ai titolari dell’Ente, di effettuare l’accesso con le credenziali comunicate non sortiva alcun esito positivo.

9.2. – Non può condividersi, sul punto, l’affermazione della ricorrente secondo cui tale “ problema tecnico ” non le sarebbe imputabile, tant’è che in sede di sopralluogo l’accesso telematico sarebbe stato regolarmente effettuato;
è vero, all’opposto, che l’accesso avveniva da parte del Tecnico sig. Finale solo tramite “ altre ” credenziali, non quelle comunicate all’amministrazione.

9.3. – Siffatta violazione, cioè la non conformità della documentazione caricata su -OMISSIS- o riscontrata in sede di verifica da remoto e/o in loco riguardo, tra l’altro, al Documento informativo sulla DaD (sincrona) e FaD (asincrona) con specifica delle credenziali di accesso alla piattaforma da parte dell’Amministrazione regionale, sanzionata dall’art. 5 del D.D. n. 4/2021 con l’annullamento del corso (S4), non può ritenersi, diversamente da quanto opinato in ricorso, di natura formale o meramente documentale, ergo sanabile (ad es. ricorrendo al soccorso istruttorio), risolvendosi essa, a ben vedere, nell’impossibilità, da parte della P.A., di espletare un regolare controllo da remoto, così precludendo lo svolgimento di una fondamentale tipologia di ispezione sull’attività svolta dalla società accreditata, con particolare riferimento alle funzionalità di monitoraggio dei percorsi individuali ( tracking ). La comunicazione di credenziali di accesso alla piattaforma “ non operative ” rappresenta, dunque, una violazione che impedisce alla P.A. ogni verifica (da remoto) sull’attività formativa: essa, dunque, assume senza dubbio carattere sostanziale.

10. – Quanto appena osservato vale, a fortiori , con riguardo alle contestazioni riferite al corso di formazione codice -OMISSIS- -OMISSIS--O.S.S. (sub iii), le quali hanno ad oggetto violazioni di indubbia gravità (l’inveritiera registrazione delle presenze quanto agli stage degli allievi) che, come riconosce la stessa ricorrente, trovano espressa sanzione con l’annullamento del corso ( ex art. 5 D.D. 4/2021) e nell’art. 3, c. 5, D.D. n. 40/2021.

11. – Ne deriva che trova legittima applicazione anche la sanzione più afflittiva, vale a dire la S8, in quanto irrogabile in caso di reiterazione delle irregolarità per cui risulti applicabile la sanzione di “ Annullamento del corso ” sia a seguito di verifiche differite succedute nell’arco di un anno che – come nel caso di specie – di “ contemporaneità accertata in riferimento a più di un percorso formativo / edizione corsuale nell’ambito della medesima attività di verifica ” (art. 5 del “ Manuale ”).

12. – D’altronde, un’ulteriore e autonoma ragione giustificatrice della contestata sanzione della revoca, come indicato nell’impugnato provvedimento dell’8.08.2022, deriva dall’applicazione dell’art. 9 della delibera di G.R.C. n. 242 del 22.07.2013, atteso che le violazioni accertate durante la seduta d’esame ( sub iii) integrano, di per sé, gli estremi della revoca dell’accreditamento, configurando senza dubbio casi di “ grave irregolarità ”.

12.1. – L’obiezione che la suddetta D.G.R. n. 242/2013 è stata abrogata dalla successiva dalla D.G.R. n. 136 del 22 marzo 2022 non coglie nel segno, posto che, come dedotto dalla difesa comunale, anche la D.G.R. n. 136/2022 prevede, espressamente, la revoca dell’accreditamento nei confronti delle Agenzie formative “ che dovessero rilasciare false dichiarazioni o attestare fatti mendati nel corso delle attività di verifica e monitoraggio dei requisiti e/o nell’ambito della gestione delle attività formative, è disposta la cancellazione da tutte le sezioni dell’Elenco regionale ” (art. 7 - Verifica e monitoraggio dei requisiti ).

13. – Quanto sinteticamente osservato conduce alla reiezione del gravame, siccome infondato.

14. – Le spese seguono, come per legge, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.